我國(guó)現(xiàn)行“敬老卡”政策的實(shí)施問(wèn)題與改進(jìn)策略

張欽亞++姚弘之++徐遠(yuǎn)申

導(dǎo)讀：上海市70歲以上老年人非高峰時(shí)段免費(fèi)乘車(chē)政策實(shí)施七年有余。通過(guò)對(duì)上海“敬老卡”（交通功能）實(shí)施情況的調(diào)查分析，排摸相關(guān)群體的不同反映和意見(jiàn)，闡述現(xiàn)行老年人免費(fèi)乘車(chē)政策存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)目前的執(zhí)行政策可以得出兩項(xiàng)優(yōu)化建議：一是將上海“敬老卡”的門(mén)檻準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)降至65歲為宜；二是將上?！熬蠢峡ā泵赓M(fèi)公交功能的“無(wú)限量暗補(bǔ)”改為“定額化明補(bǔ)”，可分別采取階梯式或固定式補(bǔ)貼辦法。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.016

2007年10月，上海市推出了“70歲以上老年人非高峰時(shí)段免費(fèi)乘車(chē)”政策，并隨之統(tǒng)一制作并發(fā)放了可計(jì)次的專(zhuān)用乘車(chē)卡，即“敬老服務(wù)專(zhuān)用卡”（社會(huì)保障卡副卡）?！熬蠢峡ā闭邔?shí)施以來(lái)，受到了大多數(shù)老年人的歡迎和支持。但在實(shí)施過(guò)程中仍存在較多不完善的地方，有許多人大代表、政協(xié)委員以及市民紛紛提出不同意見(jiàn)，老年群體、公共財(cái)政、社會(huì)各方反響不一。

一、現(xiàn)行“敬老卡”免費(fèi)乘車(chē)政策的調(diào)查與分析

（一）老年人口數(shù)量變化情況

近些年，上海市70周歲以上老年人人口數(shù)量、所占人口比重逐年遞增。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月31日，上海全市戶(hù)籍人口1432.34萬(wàn)人，其中：60歲及以上老年人口387.62萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.1%；65歲及以上老年人口256.63萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.9%；70歲及以上老年人口171.93萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2%；80歲及以上高齡老年人口71.55萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?%。截至2014年6月底，上海市“敬老卡”累計(jì)制卡量約239萬(wàn)張，累計(jì)發(fā)卡量約204萬(wàn)張。（數(shù)據(jù)來(lái)源：市民政局2014年4月發(fā)布的《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》）

（二）現(xiàn)行“敬老卡”使用情況與分析

1.年度使用情況

自推出“敬老卡”免費(fèi)乘車(chē)政策以來(lái)，老年人的出行次數(shù)有了顯著的提高。2007年9月份政策試點(diǎn)出臺(tái)后，老人日均免費(fèi)人次由最初的35.9萬(wàn)人次增加至目前的68.82萬(wàn)人次，增長(zhǎng)率近92%，具體變化趨勢(shì)如表1所示。

2.時(shí)段使用特征

工作日使用特征：經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，工作日“敬老卡”日均使用次數(shù)為70.6萬(wàn)人次，其中上午9︰00～10︰00、下午2︰00～3︰00為全天刷卡次數(shù)最高的兩個(gè)時(shí)段。另外，老年人由于看病、辦理銀行業(yè)務(wù)等原因，在工作日早上的6︰00～7︰00左右也出現(xiàn)了一個(gè)“敬老卡”使用的小高峰。雖然政策禁止“敬老卡”高峰時(shí)段刷卡，但實(shí)際刷卡量占全天刷卡量的比例為5.1%。

非工作日使用特征：非工作日的“敬老卡”日均使用次數(shù)略低于工作日，為62.8萬(wàn)人次，其中9︰00～10︰00為全天刷卡次數(shù)最高的時(shí)段。

3.持卡人出行特征

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，“敬老卡”持卡人的出行表現(xiàn)出以下特征。

（1）出行目的

“敬老卡”使用者的出行目的主要為看病、探訪親友、購(gòu)物、休閑等，其比例如表2所示。

（2）出行模式

52%以上的老人是獨(dú)自出行，32%為小輩陪伴，16%為與其它老年人一起出行。

（3）出行次數(shù)的變化

自老年人免費(fèi)乘車(chē)政策出臺(tái)后，10%的“敬老卡”使用者認(rèn)為出行次數(shù)明顯增多，45%的老年人認(rèn)為出行略有增多，45%的老年人認(rèn)為無(wú)變化。

（三）社會(huì)相關(guān)群體反映

1.老年人群體

絕大多數(shù)老年人認(rèn)為免費(fèi)出行有存在的必要性，超過(guò)80%的人認(rèn)為目前設(shè)定70歲以上老年人享有“敬老卡”的規(guī)定不合理，希望降低“敬老卡”的使用門(mén)檻，其中35%的人希望在60歲發(fā)卡，65%的人希望在65歲發(fā)卡。此外，對(duì)于優(yōu)惠方式的調(diào)查，該群體中有50%的人認(rèn)為將交通費(fèi)打入“敬老卡”較好，較為靈活，可以選擇多種出行方式。

2.公交企業(yè)（司售人員）

通過(guò)對(duì)公交企業(yè)司售人員的調(diào)研、訪談，他們普遍認(rèn)為“敬老卡”免費(fèi)出行的必要性較低，有63%的司乘人員認(rèn)為沒(méi)有必要設(shè)置“敬老卡”。在對(duì)該政策優(yōu)化措施的調(diào)查中，98%的司乘人員同意改為給予老年人固定補(bǔ)貼的方式。對(duì)于公交企業(yè)而言，普遍表現(xiàn)出對(duì)于老年人免費(fèi)乘車(chē)政策下所承擔(dān)的安全運(yùn)營(yíng)壓力較大，以及政府補(bǔ)貼機(jī)制和時(shí)效上的滯后給企業(yè)帶來(lái)的不可避免的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.社會(huì)其他群體（年輕人群體）

面對(duì)老年人免費(fèi)乘車(chē)政策，年輕人的反映比較尷尬，對(duì)于政策既支持又無(wú)奈。在目前“高峰時(shí)段不享受免費(fèi)乘車(chē)”政策實(shí)際執(zhí)行不到位的背景下，年輕人在工作日上下班高峰時(shí)段不得不面對(duì)眾多受政策鼓勵(lì)而出行的需要禮讓和照顧的老年人。不禮讓老人吧，有違社會(huì)公德，別人目光鄙視，自己心里不安；一直禮讓吧，本可享受的付費(fèi)后比較舒適的乘車(chē)服務(wù)，卻時(shí)常讓免費(fèi)乘車(chē)的老年人給占去了，時(shí)間一長(zhǎng)，若加上部分老年人素養(yǎng)不夠好，視作理所當(dāng)然不加感謝，反而引發(fā)了深層次的社會(huì)矛盾。

二、現(xiàn)行“敬老卡”免費(fèi)乘車(chē)政策存在的主要問(wèn)題

通過(guò)上述對(duì)現(xiàn)行老年人免費(fèi)政策的基礎(chǔ)分析可以看出，該政策確實(shí)取得了較好的人文關(guān)懷效果：方便了老年人的出行，提高了他們的生活幸福指數(shù)，體現(xiàn)了社會(huì)和政府對(duì)老年人的關(guān)懷。但政策實(shí)施以來(lái)社會(huì)各群體的反響，也暴露出現(xiàn)行政策存在的缺陷和問(wèn)題。主要包括：

（一）安全問(wèn)題，增加了交通醫(yī)療事故的幾率

老年人免費(fèi)乘車(chē)政策實(shí)施后，老人出行的頻率增多，必然增加城市公交運(yùn)營(yíng)的壓力，類(lèi)似交通堵塞問(wèn)題、交通不安全因素也隨之增多。一方面，老年人因不可抗拒的自然規(guī)律，身體機(jī)能日益衰退，在出行過(guò)程中完全可能發(fā)生各種顯性的或隱性的疾病，造成不必要的傷害。有數(shù)據(jù)顯示，目前有近50%的老年人選擇獨(dú)自出行，更容易引發(fā)一系列的安全問(wèn)題。另一方面，老年人乘坐公共交通涉及到給老年人讓座的問(wèn)題，因社會(huì)風(fēng)尚和各種原因都容易引發(fā)不同程度的糾紛，從而對(duì)老年人的出行安全造成隱患。根據(jù)巴士公交集團(tuán)的數(shù)據(jù)，2012年的事故中，60歲以上老年人占40%以上。

（二）誘發(fā)了無(wú)謂出行、冒乘出行、高峰出行、老人獨(dú)行等問(wèn)題

上海市人口急劇增長(zhǎng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力和安全運(yùn)行帶來(lái)巨大壓力，現(xiàn)階段乃至今后一段時(shí)期，公共交通總體上仍將處于滿(mǎn)足和保障市民基本出行需求的階段。上海作為人口老齡化社會(huì)，老年人口總量大，由于老年人免費(fèi)乘車(chē)政策的實(shí)施，老年人出行次數(shù)顯著增多，除正常的出行需求外，誘導(dǎo)了部分“非剛性、非理性”的出行需求，用老百姓的話(huà)來(lái)說(shuō)就是：“不坐白不坐，白坐誰(shuí)不坐？”這就出現(xiàn)老年人用“敬老卡”乘車(chē)去買(mǎi)菜、乘車(chē)去晨練、乘車(chē)去“孵空調(diào)”，甚至乘車(chē)帶孫輩去兜風(fēng)等現(xiàn)象。因此，隨著無(wú)謂出行、冒乘出行、高峰出行、老人獨(dú)行現(xiàn)象增多，進(jìn)而導(dǎo)致不乘、少乘、不冒乘的老年人群心態(tài)不平衡，也增加了高峰時(shí)段公交的擁擠程度，從而降低城市公交運(yùn)行效率，一定程度上極大地浪費(fèi)了社會(huì)資源。

（三）違規(guī)用卡執(zhí)法難，大大增加了政府和企業(yè)的管理成本

由于“敬老卡”具有免費(fèi)乘坐公共交通的特殊性，因此有相當(dāng)一部分不符合使用條件的人受利益驅(qū)動(dòng)，冒用、蹭用“敬老卡”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，甚至在政策出臺(tái)初期，惡意刷“敬老卡”現(xiàn)象高發(fā)于公交企業(yè)司售人員當(dāng)中。這一系列違規(guī)用卡現(xiàn)象，至少引發(fā)以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

一是嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)。顯然，違規(guī)用卡現(xiàn)象對(duì)本已比較欠缺的社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)起到了一定的破壞作用，且由于其發(fā)生在公共交通領(lǐng)域，覆蓋面廣而散，非常不利于樹(shù)立良好的社會(huì)風(fēng)尚。

二是增加了政府的人力成本和管理成本。雖然交通主管部門(mén)在政策出臺(tái)后不久，針對(duì)惡意刷卡現(xiàn)象，及時(shí)研究制定了相關(guān)異常刷卡交易的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（即對(duì)于符合異常刷卡認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“敬老卡”刷卡交易不予補(bǔ)貼），這對(duì)于保護(hù)公共財(cái)政資金安全起到了積極作用，但從另一角度而言，這些數(shù)據(jù)認(rèn)定和后期處理給交通主管部門(mén)增加了許多額外的人力和管理成本。此外，對(duì)于發(fā)卡部門(mén)（市社?？ǚ?wù)中心）而言，由于違規(guī)用卡的利益驅(qū)動(dòng)，“敬老卡”遺失補(bǔ)卡量較大，根據(jù)市社?？ǚ?wù)中心提供的數(shù)據(jù)，年補(bǔ)卡數(shù)量約為5萬(wàn)張，而且逐年增多。

三是增加了運(yùn)營(yíng)企業(yè)的執(zhí)法難度和管理負(fù)擔(dān)。如申通地鐵公司為了遏制軌道交通營(yíng)收的流失，其中主要是由于一定比例的上班族冒用“敬老卡”逃票造成的營(yíng)收流失，為此專(zhuān)門(mén)成立了“上海地鐵行政執(zhí)法大隊(duì)”，執(zhí)法人員共計(jì)2400余名（100名專(zhuān)職執(zhí)法隊(duì)員和2300余名兼職執(zhí)法隊(duì)員），覆蓋上海市的全網(wǎng)絡(luò)各條城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路。盡管如此，還是存在執(zhí)法盲點(diǎn)，以及對(duì)違規(guī)者的執(zhí)法存在難度等問(wèn)題。

（四）門(mén)檻準(zhǔn)入問(wèn)題，催生社會(huì)福利公平性問(wèn)題

上海市以70周歲為準(zhǔn)入門(mén)檻，年齡標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得過(guò)高，使60～69歲年齡段的老年群體處于“有名無(wú)實(shí)”的境地，60歲以上的退休老年人應(yīng)該是享受敬老優(yōu)惠政策的最急需和最得實(shí)惠者，但現(xiàn)在卻無(wú)法享受敬老服務(wù)相關(guān)的優(yōu)惠政策。目前，北京、天津、深圳、廣州、武漢等地滿(mǎn)65周歲的老年人已經(jīng)可以免費(fèi)乘坐公共交通，且已實(shí)施多年，周邊江蘇省的一些城市已經(jīng)放寬到60歲。因此，上?？梢园选熬蠢峡ā卑l(fā)放年齡放寬至65周歲戶(hù)籍居民，并創(chuàng)造條件，逐步向60～65周歲的戶(hù)籍居民擴(kuò)展。據(jù)調(diào)查，上海大多數(shù)老年人希望年齡門(mén)檻與退休年齡吻合，至少目前應(yīng)降低至65周歲。

三、對(duì)現(xiàn)行“敬老卡”政策的優(yōu)化建議

鑒于上述問(wèn)題與分析，綜合各方面的利益平衡，對(duì)于上海市老年人免費(fèi)乘車(chē)政策提出以下建議。

（一）關(guān)于年齡優(yōu)化

雖然自政策出臺(tái)后，無(wú)論是老年群體還是人大政協(xié)代表都呼吁要放寬年齡門(mén)檻，但從上海作為老齡化程度比較突出的特大型城市以及公共財(cái)政可持續(xù)承受能力的實(shí)際出發(fā)，建議對(duì)于“敬老卡”的發(fā)放年齡可先降至65歲，這既兼顧政策惠民的普遍性標(biāo)準(zhǔn)，又考慮上海作為特大型城市的條件特殊性。

（二）關(guān)于優(yōu)惠方式

老年人優(yōu)惠乘車(chē)政策涉及到老年人、其他市民、公交企業(yè)、公共財(cái)政等方方面面，采用何種方式對(duì)各方面都有不同程度的影響?，F(xiàn)將三種主要模式的利弊分析如下。

1.出行免費(fèi)模式

可以參照目前上海市采用的模式。

（1）市民層面：“敬老卡”免費(fèi)出行方式帶來(lái)的老年人出行次數(shù)的增加，會(huì)影響上班上學(xué)族的出行，增大事故發(fā)生及糾紛的概率。

（2）企業(yè)層面：運(yùn)營(yíng)高峰期，大量老年人集中上車(chē)可能會(huì)影響普通乘客上車(chē)，進(jìn)而影響公交公司收入，而且免費(fèi)乘車(chē)不等于免除承運(yùn)人安全保障的責(zé)任，容易誘發(fā)安全事故。

（3）政府層面：上海是中國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的地區(qū)，上海老年人數(shù)增長(zhǎng)速度為3.2%，超過(guò)人口平均增長(zhǎng)速度2%，隨著本市老年人口的不斷增加，“敬老卡”免費(fèi)出行模式需要政府不斷加大資金補(bǔ)貼的力度，同時(shí)還存在違規(guī)用卡造成的補(bǔ)貼漏洞。

（4）社會(huì)層面：主要弊端在于在一定程度上可能造成對(duì)交通資源的濫用以及突出表現(xiàn)在使用“敬老卡”過(guò)程中出現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象。

2.部分免費(fèi)模式

這是指老年人持“敬老卡”出行，每次出行持卡人支付一定的比例，其余由政府承擔(dān)。

部分免費(fèi)模式，對(duì)老年人，不限制出行次數(shù)，但每次出行老年人會(huì)承擔(dān)一定的比例，因此會(huì)受到大多數(shù)老年人的反對(duì)；對(duì)政府財(cái)政，由于利益杠桿的原理，老年人出行次數(shù)會(huì)有所下降，且不是全額補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼將會(huì)隨之減少；對(duì)社會(huì)其他方面，社會(huì)的公平性會(huì)得到一定的緩解。

3.貨幣化補(bǔ)貼模式

可將免費(fèi)乘車(chē)的優(yōu)惠折算為發(fā)放固定現(xiàn)金補(bǔ)貼，直接發(fā)放定額補(bǔ)貼費(fèi)用至“敬老卡”中。該模式可采用兩種方式：一是階梯式補(bǔ)貼，即不同年齡段的老年人享受不同幅度的優(yōu)惠補(bǔ)貼。二是固定式補(bǔ)貼，即無(wú)論何種年齡段的老年人，每月均享受同等金額的優(yōu)惠補(bǔ)貼；該模式下，對(duì)老年人，出行會(huì)更加理性，經(jīng)常出行的老年人會(huì)有一定的反對(duì)，但大部分老年人及其家屬對(duì)此方法還是會(huì)比較認(rèn)可的；同時(shí)，實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼后，也提升老人出行交通方式的多樣性。對(duì)政府而言，財(cái)政補(bǔ)貼方面，雖然老年人出行次數(shù)減少，但補(bǔ)貼并不會(huì)減少，可根據(jù)財(cái)力倒算確定合理、可承受的補(bǔ)貼金額；但是從更高層面的政府管理而言，實(shí)施貨幣化補(bǔ)貼模式，可從根本上將原來(lái)由市交通部門(mén)（運(yùn)營(yíng)與補(bǔ)貼）、市民政部門(mén)（制卡與發(fā)卡）兩個(gè)政府部門(mén)共同負(fù)責(zé)政策實(shí)施的多頭管理局面改變?yōu)槭忻裾块T(mén)一頭整體負(fù)責(zé)，既節(jié)約了管理成本，也加強(qiáng)了后期管理的無(wú)縫銜接。對(duì)社會(huì)其他方面，“敬老卡”的合理性與公平性問(wèn)題得到解決，且可降低老年人無(wú)謂出行的次數(shù)、徹底杜絕冒用“敬老卡”等一系列社會(huì)管理問(wèn)題。

因此，上述三種優(yōu)惠模式，建議上?？蛇x擇貨幣化補(bǔ)貼模式。

（三）基于階梯式與固定式貨幣化補(bǔ)貼模式的財(cái)政支出測(cè)算

若分65～69歲、70～79歲、80～89歲、90歲以上四個(gè)年齡段，不同年齡段補(bǔ)貼金額逐減的階梯式補(bǔ)貼方法，分別按不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即階梯式補(bǔ)貼；若不分年齡段，則可以采取平均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即固定式補(bǔ)貼。以2013年末上海市老年人口數(shù)量靜態(tài)測(cè)算，則年度補(bǔ)貼金額如表3。

從表3中可以看出，無(wú)論是采取按年齡段遞減式定額補(bǔ)貼方案，還是采取不分年齡段平均補(bǔ)貼方案，兩者的政府年支出補(bǔ)貼總額基本趨同，而且支付總額與現(xiàn)行財(cái)政同類(lèi)補(bǔ)貼基本持平。

四、建議與結(jié)論

綜上所述，根據(jù)對(duì)上海市老年人免費(fèi)乘車(chē)政策相關(guān)因素的分析，其政策優(yōu)化建議是：第一，放寬年齡門(mén)檻政策勢(shì)在必行，至少目前“敬老卡”的發(fā)放年齡可下調(diào)至65歲為宜，這無(wú)疑是兼顧國(guó)內(nèi)其他城市補(bǔ)貼年齡段的普遍性標(biāo)準(zhǔn)和上海作為一個(gè)特大型城市的特殊性要求，是普遍與特殊的統(tǒng)一。上海在老年人數(shù)量日趨增加的情況下，更要既著眼于不斷提高老年人生活的幸福指數(shù)，又要考慮作為特大型城市交通狀況的內(nèi)在條件的制約。美好的政策目標(biāo)必須置于現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上，否則就會(huì)陷入“理想化”思維。第二，調(diào)整和完善“敬老卡”的補(bǔ)貼模式，可適時(shí)考慮將上海“敬老卡”免費(fèi)公交功能的“無(wú)限量暗補(bǔ)”改為“定額化明補(bǔ)”。其中，采取按年齡段遞減式定額補(bǔ)貼方案更為科學(xué)，因?yàn)槟挲g低的人群相對(duì)出行需求更大，其內(nèi)在的邏輯性更具合理性和公平性。而采取不分年齡段平均補(bǔ)貼方案，更容易被大多數(shù)人所接受，實(shí)施起來(lái)可能會(huì)減少一些社會(huì)矛盾。改上海昔日的“暗補(bǔ)”為今日的“明補(bǔ)”，其補(bǔ)貼的費(fèi)用可以靈活使用，即具有“一卡通”的功能。這樣既可合理利用有限的城市交通資源，老年人無(wú)謂出行次數(shù)將會(huì)減少，冒用“敬老卡”等頑疾也可不治而愈。同時(shí)，也可以有效緩解日趨增大的交通壓力，最大程度地保證社會(huì)公平性，緩解各種矛盾，杜絕各類(lèi)不誠(chéng)信現(xiàn)象，還可降低相關(guān)政府部門(mén)的人力成本與管理成本。

責(zé)任編輯：張煒