公共管理視角下城市公共安全問題探討

熊競

導讀：頻發(fā)的重特大事故為城市公共安全管理再次敲響了“警鐘”，政府管理自身存在的制度缺失成為城市公共安全問題多發(fā)的重要原因，安全治理體系和治理能力的現代化是提升城市公共安全管理的必然選擇。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.010

我國進入快速城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城市公共安全問題也日益突出，特別是近期各地又出現的一些重特大事件，包括天津濱海?；繁ㄊ录?、上海外灘踩踏事件、湖北荊州商場電梯事件、蘭州自來水異味事件等都再次給我國的城市發(fā)展敲響了警鐘。需要指出的是，這些事件最后都認定為是責任事故，并且都關乎城市政府的管理。某種意義而言，安全天然具有的外部性決定了政府必須在其中擔當起更為重要的作用，因此，從政府管理視角來思考城市公共安全就顯得理所應當且切中要害。

一、守土有責：城市公共安全管理的職責目標

廣義上而言，城市任何的安全問題都可以歸入公共安全的范疇，因此，城市政府對轄區(qū)內出現的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進行管理。從狹義上而言，城市公共安全則是指具有公共性的城市安全問題，理論上政府公安系統(tǒng)所需負責的事項都歸入公共安全范疇。城市公共安全管理從環(huán)節(jié)上可以分為日常預防、預警準備、應急響應、恢復學習；從內容上不同角度有不同的劃分，簡單的可以分為自然災害管理和人為災害管理，從應急管理角度分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生與社會安全四大類。由于安全問題包羅萬象，風險無時不在無處不在，因此，對于城市政府而言，公共安全管理的目標就在于減少，甚至減除這些安全問題對個人和社會造成的危害。一方面，對于無法避免的自然災害，政府應當把損失降到最低，甚至不造成損失；而對于可以避免的人為災害，則應當力爭不發(fā)生或少發(fā)生，即使發(fā)生了也應當將其危害降到最低或零。當然，如何評價損失最低、發(fā)生最少等雖然屬于一個相對的概念，因為這一程度是基于城市既有的自然環(huán)境、技術水平、經濟水平和市民素質等來綜合評判的，沒有相應的情景和試驗（城市發(fā)展歷程無法重復、無法完全復制檢驗）來證明此時此刻城市安全管理沒有實現“帕累托最優(yōu)”。但是，如果將某一指標與全球同類型城市做比較，則仍可以得到一些參考性的結果。例如，中國建國以來在“直接經濟損失/GDP”和“直接經濟損失/財政收入”上的指標就大大高于美國和日本。

中國城市發(fā)展中導致的大量安全現象既有地理環(huán)境和氣候條件十分復雜，以及城市自身具有的高復雜和高密度導致災害（特別是人為災害）發(fā)生概率大幅提高和災害影響更加嚴重的客觀因素，更有經濟發(fā)展模式粗放、社會服務不到位、規(guī)劃建設不合理、百姓期待日益提升等多方面的主觀因素，因此，從某種意義而言，我國城市公共安全管理具有更大的主觀改造空間。

不能保障好城市的公共安全，城市發(fā)展所取得的巨大成就也將失去意義。這正如《全球城市史》的作者喬爾·科特金指出的那樣：只有充分認識到安全的重要性，并通過積極大膽的方法解決安全問題，現代城市才能在新世紀生存和繁榮。[2]

二、制度短缺：城市公共安全管理存在的瓶頸問題

城市公共安全管理未能實現制度均衡是我國城市災害頻發(fā)、重發(fā)、廣發(fā)的重要原因，而其制度短缺的具體表現有以下幾個方面：

（一）預防管理少

2006年隨著國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，各地政府對應急管理高度重視，應急管理的“一案三制”（“一案”指應急預案，“三制”指應急管理的體制、機制和法制）逐步建立。[3]例如，浦東新區(qū)目前已形成一辦（應急管理辦公室）、一室（總值班室）、一處（區(qū)府辦應急管理協(xié)調處）“三位一體”的工作模式。盡管應急管理為城市公共安全的管理發(fā)揮了重要作用，例如2013年浦東接報突發(fā)事件803件，成功處置金海路地鐵工地事故、“1·6”北蔡上農批火災、臨港上汽物流園區(qū)事故、外環(huán)線金海路、芳甸路槽罐車交通事故等20余起較大及以上突發(fā)事件以及緊急敏感事件。2014年，新區(qū)相關部門成功應對、處置了G1501（外圈）近金海路?；凡酃捃噦确鹿省7N9禽流感疑似病例事件、洋山港旅游大巴側翻事故等10余起較大或緊急敏感事件。然而，對于進一步提升公共安全管理而言，更為重要的環(huán)節(jié)在于日常的預防管理，“凡事預則立，不預則廢”。上海浦東新區(qū)在“十三五”規(guī)劃編制過程中，盡管大幅壓縮了專項規(guī)劃的數量，但卻從更加注重城市公共安全日常管理的角度，首次提出了增設《浦東新區(qū)城市公共安全管理“十三五”規(guī)劃》。在通常的理解中，由于強化日常預防管理可能需要投入更多的人財物，但由于公共安全問題發(fā)生的隨機性，人們會覺得“沒有必要”，即一旦投入大量精力但事件沒有發(fā)生，就會被誤解為投入成為了“沉沒成本”。這一誤區(qū)在政府管理觀念中也時有存在，也導致了公共安全預防管理的“缺位”。確實，從世界范圍來看，公共安全預防管理往往也是“事件推動型”的管理，即沒有發(fā)生重大突發(fā)事件，政府往往對這類災害的預防不能意識或意識不強。而一旦發(fā)生了重大災難，也才逐漸配置更多的資源到預防管理上。例如，日本在阪神-淡路大地震發(fā)生前，兵庫縣只有3～4位官員負責防災事務，并且沒有專門的災害管理部門；地震后，兵庫縣設立了防災監(jiān)一職，是該縣名列第三的高官，并且設立了防災企劃局和災害對策局，下設擁有80多名專職防災官員的防災中心。[4]但是中國作為后發(fā)現代化國家，理應借鑒先行國家的諸多經驗，因地制宜、高效精簡地開展安全預防管理。

（二）統(tǒng)籌管理難

城市安全管理是滲透到經濟管理、社會管理、建設管理等方方面面的管理工作，每個委辦局條線都在自己負責的公共領域內進行安全管理。部門化的安全管理一方面可以保障專業(yè)性，一方面維持各條線業(yè)務的延續(xù)性。但是，在城鎮(zhèn)化深度推進過程中，公共安全的問題復雜性越來越大，管理涉及面越來越廣，處置周期也越來越長，這些都對傳統(tǒng)條線化管理帶來了挑戰(zhàn)。例如，在藥品和醫(yī)療器械市場監(jiān)管上，目前的格局是它們在進入醫(yī)院之前由食品藥品監(jiān)管局監(jiān)管，而在進入醫(yī)院后則由醫(yī)院管理方負責監(jiān)管，這使得藥品醫(yī)療器械的全過程監(jiān)管被劃分為幾個部門，一定程度上降低了監(jiān)管效率。又例如，食品安全的監(jiān)管、事故的認定工作由衛(wèi)計委來管理，但執(zhí)法則等由食品藥品監(jiān)管局負責，如果兩個環(huán)節(jié)之間不能很好地銜接，也可能造成監(jiān)管出現問題。再比如，城市道路設施的維護管理由市容環(huán)保局負責，但由于在規(guī)劃階段由規(guī)土局負責，建設階段由建交委負責，如果各環(huán)節(jié)銜接不好或標準執(zhí)行不嚴，可能造成前道工作留下的隱患落到市容環(huán)保局，這種部門間職責的不對等可能降低安全管理的效率。

盡管在目前管理體制中，應急辦在信息的及時匯總、上傳下達方面可以起到一個較好的統(tǒng)籌協(xié)調作用，但是對于非應急環(huán)節(jié)的公共安全管理而言，這一體制還難以承擔起統(tǒng)一協(xié)同的作用。

（三）精準管理弱

安全問題無所不在無處不在，由于全覆蓋、全領域的重視可能導致管理成本高昂，需要在日常城市公共安全管理中明確重點區(qū)域和重點領域，因此，提前預防預警的關鍵是能抓住重點難點問題，通過分類管理、精準管理來達到“有的放矢”的預防管理。然而，在現實的城市公共安全管理過程中，重點的確認往往更多根據指示或聽從領導或依據經驗，對于本區(qū)域真正個性化、地方性的安全問題則可能被忽視。例如，每次發(fā)生全國性的重特大安全事故后，往往地方城市政府就將重點放到類似的安全問題領域，而本地區(qū)的自身重大隱患可能未能重點關注，這極易導致新的領域的安全重特大事故，這可能也是全國“接二連三”發(fā)生各類重特大事故的主要原因之一。盡管地方領導可能對本轄區(qū)發(fā)展情況更為熟稔，工作部門的人員也在長期工作中積累了地方經驗，但是對于復雜多變的經濟社會環(huán)境、方興未艾的各類新生事物，都催生了諸多新的安全管理問題，如網上送餐引發(fā)的食品安全問題、自動售貨鮮果汁的監(jiān)管、網絡詐騙、預付卡監(jiān)管，輸入性公共衛(wèi)生安全、金融危機、跨國犯罪等。

（四）社會共治缺

“保一方平安”作為地方政府的底線職責，確實應由政府負主要責任，但是發(fā)動全社會的力量參與到公共安全管理中來，不僅是政府“大包大攬”已無力承擔、也不能承擔的必然選擇，也是“公共安全人人有責”的題中應有之義。城市作為公共安全的“雙刃劍”，在增添了安全風險的同時，也通過產業(yè)發(fā)展、技術創(chuàng)新、文明提升等方式為解決城市公共安全問題提供了更多手段。充分發(fā)揮市場化企業(yè)在安全服務上的高效性，特別是在互聯網時代，高新技術企業(yè)在3S、大數據、云計算、智能化等技術上的優(yōu)勢對安全管理的支撐，專家隊伍在公共安全管理上的專業(yè)性和科學性，社會組織和志愿者在公共安全管理上的示范帶動和精神引領作用，居民在問題及時發(fā)現、危險自我保護等方面的優(yōu)勢，是全面提升城市公共安全管理水平的重要路徑。但是在現實運作中，政府往往囿于傳統(tǒng)思維習慣、壓力型管理體制等原因，往往在所有公共安全管理領域和環(huán)節(jié)都采取行政化管理模式，而缺乏更多靈活的安全管理和服務方式。其實，由于城市安全感所具有的相對性，只有通過鼓勵全民參與才能更好地配置職責、形成合力，在各負其責中減輕政府負擔、提升城市居民對公共安全工作的認可度。

三、治理優(yōu)化：提升城市公共安全管理的方向

針對城市公共安全管理制度上出現的問題，擬從以下五個方面來提升城市公共安全治理體系和治理能力的現代化。

（一）日常管理與應急處置相統(tǒng)一

一方面要堅持標本兼治，堅持關口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理，建立健全公共安全形勢分析制度，及時清除公共安全隱患。切實增強抵御和應對自然災害能力，強化自然災害預警預報，編制各類預案清單、3D模擬演練系統(tǒng)、城市安全管理標準體系清單等，把危險和隱患“扼殺”在萌芽之中。另一方面，對于已經發(fā)生的自然災害應加快應急指揮和處置的速度，包括建立統(tǒng)一高效的應急聯動指揮系統(tǒng)、搭建多渠道的安全信息發(fā)布平臺、構建多元主體聯動的應急救助系統(tǒng)以及生產恢復、精神疏導和善后學習工作。

（二）全面覆蓋與聚焦重點相統(tǒng)一

一方面，要在充分調研基礎上，摸清城市公共安全的所有隱患，做到地域全覆蓋、領域全覆蓋，編制城市風險分布地圖，并明確各部門各層級政府的職責范圍。另一方面，通過問卷調查匯總人民群眾最關心最急切的問題，以民主化的方式明確城市公共安全管理的短板和重點；通過智能化和大數據等技術分析城市的敏感空間區(qū)域，以科學化方式確定重點區(qū)域和領域。

（三）頂層設計與強化基層相統(tǒng)一

一方面，從城市整體層面建立城市公共安全管理的統(tǒng)一管理體系，包括安全和風險的發(fā)現報告制度、處置階段的指揮調度體系和任務分解機制，安全處置后的反饋評價機制等，要有一個明確的職責分工、權威的指揮調度、高效的協(xié)同合作制度。另一方面，維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，在整合基層安全管理相關隊伍、資源和信息技術上，實現城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網格化、一體化。

（四）政府統(tǒng)籌與多元參與相統(tǒng)一

一方面，強化政府內部統(tǒng)籌的力度，包括建立健全城市應急辦、公安指揮中心、應急救援部門（消防）和城市網格辦等相關職能機構組成的“3+X”定期會商機制和主要聯動單位定期召開聯席會議機制，加快建立公共安全的差別化勤務管控機制和24小時值班備勤制度，加快建立城市公共安全管理辦法，在重點難點領域推進“行刑銜接”。另一方面，充分調動各類社會組織、企業(yè)、專家隊伍、社區(qū)精英和普通老百姓的積極性，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，共同構建城市公共安全治理體系，包括設立專家?guī)臁⒆稍兾瘑T會、政府購買安全服務清單等。

（五）技術應用與機制創(chuàng)新相統(tǒng)一

一方面充分利用3S技術、“互聯網+”、大數據、云計算等新一代信息化技術促進城市公共安全管理流程再造，進一步提升城市公共安全管理的效率。與此同時，以新技術應用為契機，加快公共安全管理體制機制的改革創(chuàng)新，包括建立統(tǒng)分結合、權責明確、運轉靈活的安全隱患發(fā)現機制、應急指揮聯動機制、快速應急處置機制、績效監(jiān)督考核機制、資源創(chuàng)新使用機制等。

參考文獻：

[1]佟志軍，等.城市安全地理信息系統(tǒng)[M].北京：北京大學出版社，2012.71.

[2]陳振明.中國應急管理的興起——理論與實踐的進展[J].東南學術，2010（1）.

[3]謝國權.城市公共安全與現代城市形象[J].中國公共安全，2007（2）.

[4]王宏偉.日本城市公共安全管理的經驗和啟示[J].中國減災，2009（8）.

責任編輯：王 縉