當前高等級公路養(yǎng)護體制機制問題和對策研究

賀春慧

摘 要：該文基于課題研究者多年從事公路養(yǎng)護方面的相關工作經(jīng)驗，利用工作之余對養(yǎng)護體制的研究，探討了我國現(xiàn)行高等級公路的養(yǎng)護體制現(xiàn)狀，提出了“管、養(yǎng)分離”的市場化方法，全文是建立在筆者長期從事具體公路養(yǎng)護的工作實踐基礎上，通過研究提出了對整個養(yǎng)護體制改革的見解，相信對從事相關工作的同行有著重要的參考價值和借鑒意義。

關鍵詞：高等級公路 養(yǎng)護體制 市場化

中圖分類號：U418 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）06（b）-0152-02

1 國內高等級公路養(yǎng)護體制機制問題分析

1.1 養(yǎng)護體制改革不徹底，養(yǎng)護公司管理事業(yè)化

自1995年交通部提出“管養(yǎng)分離、事企分開”的養(yǎng)護原則之后，全國各地開始推進養(yǎng)護體制改革。由于各地的差異性以及改革程度不同，使得我國高速公路養(yǎng)護管理存在“管養(yǎng)一體”和“管養(yǎng)分離”兩種模式并存。其中“管養(yǎng)一體”模式比較普遍。許多高速公路養(yǎng)護公司仍然套用事業(yè)型養(yǎng)護管理體制，職責不明、責任不清，養(yǎng)護經(jīng)費采用撥款形式，這種計劃經(jīng)濟管理模式已遠遠不能適應高速公路公司化經(jīng)營的發(fā)展趨勢和養(yǎng)護體制改革的要求，束縛了養(yǎng)護技術水平的提高和管理體制的創(chuàng)新。已經(jīng)實現(xiàn)“管養(yǎng)分離，事企分開”的地區(qū)，雖然組建了養(yǎng)護公司，但是公司仍由公路管理機構主管，企業(yè)自身缺乏自主權，而且內部機構設置簡單，缺少約束和監(jiān)督機制，不符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)管理的要求。同時，大部分養(yǎng)護公司不具備獨立法人資格，不是真正意義上的企業(yè)，養(yǎng)護工作仍按上級指令計劃完成，養(yǎng)護公司形同虛設，更談不上養(yǎng)護工作的企業(yè)化管理，這種體制同高速公路養(yǎng)護市場化和社會化格格不入。

1.2 養(yǎng)護定額和規(guī)范不健全，缺乏管理依據(jù)

近幾年來，一系列公路法規(guī)的頒布實施，對公路建設、養(yǎng)護和管理起到了一定的積極作用。但從整體上看，公路法規(guī)體系尚不配套，尤其是高速公路管理與養(yǎng)護的相關法律法規(guī)體系建設難以適應突飛猛進的高速公路建設和養(yǎng)護體制改革的要求。我國高速公路養(yǎng)護目前仍未制定全國統(tǒng)一的養(yǎng)護定額和高速公路養(yǎng)護技術規(guī)范，各地養(yǎng)護部門在編制養(yǎng)護計劃和養(yǎng)護費用估算時，大多參考公路工程定額和《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》中的相關要求，從而導致養(yǎng)護工程費支出缺乏嚴格的考量標準，隨意性較大。養(yǎng)護質量的考核仍沿用一般公路養(yǎng)護的“好路率”指標，不能滿足高等級公路全方位養(yǎng)護的客觀要求。

1.3 養(yǎng)護市場不成熟，運行機制不規(guī)范的問題

近幾年全國各地均根據(jù)自身特點進行養(yǎng)護體制改革，但由于缺乏經(jīng)驗，且沒有現(xiàn)成模式，往往造成達不到預期目的，甚至出現(xiàn)急于求成、適得其反的效果。問題主要體現(xiàn)在：養(yǎng)護市場封閉運作、養(yǎng)護市場化模式尚未確定、養(yǎng)護市場主體尚未完全形成、養(yǎng)護市場各項制度尚不完善等。高速公路大修、中修等養(yǎng)護市場化的條件比較成熟，進入養(yǎng)護市場進行招投標完全可行，并且有一套比較規(guī)范的操作程序。而小修保養(yǎng)進入市場的條件目前尚不太成熟，首先是其自身特殊性、復雜性；其次是小修保養(yǎng)的技術規(guī)范特別是工程質量驗收標準未出臺；三是小修保養(yǎng)定額不夠完善；四是缺乏政府配套政策。在改革條件不成熟的情況下，急于將小修保養(yǎng)工程投入市場，招投標操作不規(guī)范往往達不到改革目的。

1.4 養(yǎng)護體系不健全，無法實現(xiàn)“預防性養(yǎng)護”要求

目前各地高速公路養(yǎng)護在很大程度上是被動養(yǎng)護，主要表現(xiàn)為疲于應付各種病害，缺乏運營使用過程中的路況調查、病害預測以及適時養(yǎng)護決策和養(yǎng)護規(guī)劃。只有變被動養(yǎng)護為預防性維護，才能延長道路的使用壽命，減少養(yǎng)護成本，提高養(yǎng)護效益。實現(xiàn)預防性養(yǎng)護應具備兩個條件。

（1）技術條件。包括道路及橋梁結構檢測系統(tǒng)、路況評價預警系統(tǒng)、養(yǎng)護決策系統(tǒng)及成套養(yǎng)護設備。

（2）機制條件。指養(yǎng)護管理體制及其運作模式，需要建立完善的養(yǎng)護決策、養(yǎng)護規(guī)劃、養(yǎng)護調度及工程養(yǎng)護監(jiān)理制度。

2 高等級公路“管、養(yǎng)分離”市場化方法研究

在推行高等級（高速）公路養(yǎng)護市場化的過程中，為實現(xiàn)目標可考慮以下基本的方法見圖1。

2.1 轉變觀念

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，針對養(yǎng)護管理中存在的“重建輕養(yǎng)”等思想障礙應確立以下觀念：一是確立高等級公路是公共產品，養(yǎng)護生產活動可以實現(xiàn)市場化的觀念，可以采取市場化的方式完成從投資建設到運營管理的全過程管理。高等級公路養(yǎng)護生產活動可以引入市場競爭機制，通過招投標來確定養(yǎng)護生產活動的承擔者，全面推行招投標制和養(yǎng)護工程費計量支付制度，改計劃管理為合同管理，變供給關系為市場交換關系。二是確立高等級公路資產經(jīng)營觀念。只有確立公路資產經(jīng)營觀念，才能依法對公路實施有效的經(jīng)營管理和養(yǎng)護管理。

2.2 明晰產權，進行管養(yǎng)分離的體制性改革

明晰產權，進行管養(yǎng)分離的體制性改革就是將高等級公路管養(yǎng)合一的模式轉變?yōu)楣莛B(yǎng)分離的模式。在改革的過程中，與改革相關的各個主體具體從事的職責不同。

政府的職責：監(jiān)管養(yǎng)護，協(xié)助制定養(yǎng)護市場規(guī)則。

高等級公路管理公司的職責：負責養(yǎng)護從業(yè)單位資質的審查與復審、養(yǎng)護招投標管理、養(yǎng)護質量監(jiān)督和造價管理、養(yǎng)護信息管理以及養(yǎng)護有序市場的建立和管理等。確定養(yǎng)護投資定額，養(yǎng)護設施量的統(tǒng)計和記錄，科學的路況評價與投資計劃，養(yǎng)護工程的招投標等。

養(yǎng)護企業(yè)的職責：按合同及養(yǎng)護相關標準進行具體的養(yǎng)護施工。

2.3 培育市場，構建不同經(jīng)濟成分的市場主體

將高等級公路養(yǎng)護生產業(yè)務從高等級公路運營管理業(yè)務中分離出來。即將高等級公路管理養(yǎng)護機構所屬的工程隊、運輸隊，生產廠站等單位與高等級公路養(yǎng)護管理機構分離，使其成為自主經(jīng)營、～自我發(fā)展的經(jīng)濟實體，積極參與市場競爭。

實現(xiàn)養(yǎng)護生產業(yè)務和養(yǎng)護管理機構分離的途徑大致有四種。

（1）行政性合并組建：高等級公路養(yǎng)護市場的建立與一般公路養(yǎng)護市場一樣，養(yǎng)護企業(yè)的市場行為受到政府行為的控制和制約。養(yǎng)護企業(yè)不僅僅以贏利為最終目的，它還必須承擔相當大一部分社會責任，其經(jīng)營行為的商品化屬性又難以完全量化，這就決定了高等級公路養(yǎng)護，特別是日常維修只具有微利性，在進入市場時，應當給予必要的政策傾斜與扶持。將現(xiàn)有的養(yǎng)護單位進行合并重組，配備必要的養(yǎng)護機具與設備，創(chuàng)造條件將其培育成為具有一定規(guī)模的養(yǎng)護企業(yè)。

（2）實行股份合作制改造：現(xiàn)有養(yǎng)護站職工可以通過入股的方式購買原國有養(yǎng)護設備及資產，實行養(yǎng)護站一次性公司化轉制。職工與公司的關系由原來的純勞動聯(lián)合變?yōu)閯趧优c資產的雙重聯(lián)合，職工可以依據(jù)投入資本的多少參與公司分紅，由此提高職工對養(yǎng)護作業(yè)與公司經(jīng)營的關切度。

（3）組建民營養(yǎng)護專業(yè)隊和公司：鼓勵養(yǎng)護站職工個人或合伙人成立具有民營性質的養(yǎng)護專業(yè)隊伍和公司，以獨立承包人或法人的身份進入養(yǎng)護市場。

（4）在大力發(fā)展市場主體的同時，加快發(fā)展市場中介組織。將各級管理機構的專業(yè)人員重新組成咨詢公司、監(jiān)理公司、工程檢測中心、機械設備租賃公司等中介機構，參與到養(yǎng)護工程市場中。

2.4 推行養(yǎng)護招投標制

推行高等級公路養(yǎng)護工程招標制可以利用市場中的競爭機制，最大限度地降低養(yǎng)護工程造價，提高養(yǎng)護資金使用效益；通過“管、養(yǎng)分離”的改革，促使高等級公路養(yǎng)護管理部門改進管理辦法、管理手段，有助于公路養(yǎng)護管理水平向現(xiàn)代化方向發(fā)展。養(yǎng)護企業(yè)為能使自己在市場中站穩(wěn)腳跟，經(jīng)得起市場的考驗，不斷更新觀念，增強競爭意識，不斷調整自身的養(yǎng)護水平，不斷改進機械設備等養(yǎng)護手段，按“精簡能效”的原則，努力使人盡其才，物盡其用，能很快地解決人浮于事、效率低下的問題，有效地實現(xiàn)質量和效益的統(tǒng)一，促進公路養(yǎng)護質量穩(wěn)步提高，有效地解決原有體制下的諸多矛盾。

2.5 改革養(yǎng)護資金使用體系

養(yǎng)護資金使用體系改革需要解決以下三個問題。

（1）養(yǎng)護資金的確定：由于養(yǎng)護資金的數(shù)額是根據(jù)路面質量狀況確定的，因此，在確定某條公路養(yǎng)護資金數(shù)額之前要作的第一項工作就是要及時分析路面現(xiàn)狀和準確預測路面性能。隨著時間的推移，高等級公路養(yǎng)護的資料必然日益完善，養(yǎng)護經(jīng)驗也會愈加成熟，這就為建立一套科學合理的預測模型鋪平了道路。根據(jù)路面狀況預測模型，路面新建、大中修工程歷史，交通量等資料，確定養(yǎng)護工程的材料、人工、資金的消耗量，據(jù)此作為高等級公路公司確定養(yǎng)護資金數(shù)量的依據(jù)。

（2）資金的使用和支付：采用公開招標的方式，擇優(yōu)選擇高等級公路養(yǎng)護作業(yè)單位。對于日常維修保養(yǎng)，采用總價合同的形式可以減少管理部門的工作量，又使得養(yǎng)護工作便于控制，總價合同將迫使養(yǎng)護企業(yè)放棄短期行為，在高等級公路基礎設施維護上承擔更大的責任并做出較長遠的考慮，十分有利于提高質量。在合同履行期間，應當根據(jù)當?shù)匚飪r指數(shù)慎重考慮調價系數(shù)，據(jù)此計算下一年的合同價格。支付是資金使用體系的最后環(huán)節(jié)，是體現(xiàn)市場競爭法則的直接反映，能否把好支付關是能否有效控制市場，能否切實提高投資效益的關鍵所在。管養(yǎng)分離后，可以通過支付規(guī)范市場行為，維護市場秩序，促進生產力發(fā)展。因此，不能簡單地對待支付，支付應該包含標準的審查、質量的認定，定額的修正，計量的復核和過程的控制等內容。

（3）解決好計量問題：準確計量是合理使用資金的基本依據(jù)。在按市場規(guī)律規(guī)定了定額標準的方法后，如何使用定額進行計量的問題是值得深入研究的問題。管養(yǎng)分離后，定額計量水平將顯示市場管理水平。

2.6 健全養(yǎng)護質量保證和監(jiān)督機制

對于高等級公路養(yǎng)護維修作業(yè)而言，質量管理的重點應放在養(yǎng)護承包人的質量自檢和高等級公路養(yǎng)護管理公司監(jiān)督上。高等級公路養(yǎng)護管理機構依據(jù)合同規(guī)定，采用隨機抽查的方式了解養(yǎng)護工程的質量狀況，以最終成果作為評價的最終依據(jù)，從而減少工作量，加大覆蓋面。

高等級公路是國家重要的基礎設施，在國民經(jīng)濟中具有不可替代的巨大作用。因此對高等級公路養(yǎng)護及其質量，必須進一步加強政府行業(yè)職能的有效干預，以便形成一整套完善的高等級公路養(yǎng)護質量保證體系，及時制止因投資不足或養(yǎng)護不善給高等級公路帶來的不良侵害。如通過法規(guī)建設確定政府行業(yè)部門對養(yǎng)護從業(yè)單位的分級警告權，中止經(jīng)營權以及對養(yǎng)護從業(yè)單位的資信登記權，凍結經(jīng)費賬戶權等。

參考文獻

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