天津港爆炸的環(huán)境法思考

常紀(jì)文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，原北京市安監(jiān)局副局長

我國每年都發(fā)生一些重特大事故，造成重大人員傷亡和環(huán)境污染事件。很多區(qū)域和行業(yè)并沒有開展針對性的反思、總結(jié)和改進，事故善后不久，警醒和負(fù)責(zé)在看似平淡的日常工作中逐步被僥幸和麻痹思想取代。按照海恩法則，隱患逐步滋生，由量變到質(zhì)變，下一個重特大事故的發(fā)生由此埋下伏筆。

天津港危險化學(xué)品爆炸事故，造成極為嚴(yán)重的人員和財產(chǎn)損失，不僅是中國少有的重特大事故，也是人類安全生產(chǎn)史上少有的事故。這一事故，不能白白發(fā)生，除了嚴(yán)肅追責(zé)以外，各級政府和有關(guān)部門必須認(rèn)真吸取平時監(jiān)管和事故應(yīng)急的教訓(xùn)，在全國范圍內(nèi)開展一次安全生產(chǎn)和環(huán)境保護問題大討論、大總結(jié)和工作水平大提升工作。

正確處理國家、社會公眾與企業(yè)業(yè)主的利益關(guān)系，使監(jiān)管執(zhí)法回歸公正、超脫的本位

在一起起重特大安全生產(chǎn)和環(huán)境保護事件中，貪婪的企業(yè)業(yè)主因為自己追逐私利，不履行法律規(guī)定的培訓(xùn)、投入、管理義務(wù)，將自己的安全生產(chǎn)和環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給國家和社會，一些受害者甚至家破人亡。在此次天津港爆炸事件中，企業(yè)被允許儲存的危險化學(xué)品總類、數(shù)量和實際總類、數(shù)量相差太過懸殊，導(dǎo)致爆炸事故波及面擴大，事故危害程度加深，致使眾多無辜的生命消失在不應(yīng)當(dāng)發(fā)生的事故中。從近幾年的事故處理情況來看，很多事故的應(yīng)急和善后成本，本應(yīng)由違法的企業(yè)承擔(dān)，但最后由國家和社會部分甚至全部買單，這極不合理。在事故處理中，一些利益受影響者和社會公眾的合理要求和期望，因為企業(yè)主的賠償能力有限而難以得到滿足，政府不得不出面兜底，又導(dǎo)致受影響者、社會公眾與政府之間產(chǎn)生新的矛盾。究其原因，在于地方政府及其監(jiān)管部門對企業(yè)平時無原則的袒護，導(dǎo)致其違法行為日益猖獗。

正確處理社會公眾與企業(yè)、社會公眾與企業(yè)利益相關(guān)人的矛盾關(guān)系，重塑安全生產(chǎn)和環(huán)境保護的監(jiān)管執(zhí)法公信力

通過很多事故的發(fā)生，可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境影響評價和安全生產(chǎn)評價工作有重大瑕疵，如在環(huán)境影響評價方面，明知公眾明顯有不同意見，卻采取選擇性的意見征求方式甚至造假，在報告書中寫90%以上甚至100%的公眾表示同意。對于環(huán)境影響和安全危險，大篇幅寫積極影響，少寫甚至不寫負(fù)面影響；對于安全距離，為了商業(yè)利益，予以壓縮；對于監(jiān)測數(shù)據(jù)，予以緩報和瞞報；對于不該調(diào)整的規(guī)劃，予以調(diào)整。在此次天津港爆炸事件中，這些現(xiàn)象或多或少地存在。對于人民群眾的合理訴求和民主參與請求，地方政府及其有關(guān)部門的人員不是合理引導(dǎo)，妥善解決，而是讓位于商業(yè)利益和與商業(yè)利益有關(guān)的官員腐敗利益，予以壓制甚至打擊，導(dǎo)致安全生產(chǎn)和環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法公信力缺失。以此次天津港爆炸事件為例，盡管監(jiān)測數(shù)據(jù)定性一樣，但天津市有關(guān)部門發(fā)布的空氣和水環(huán)境監(jiān)測信息，卻得不到公眾的信任，相反地，公眾卻信任綠色和平組織發(fā)布的監(jiān)測數(shù)據(jù)。行政監(jiān)管缺乏公信力的尷尬境地，值得引起中央和地方的重視。

在監(jiān)管執(zhí)法造假、護短行為的背后，一般存在官商勾結(jié)的共同體腐敗現(xiàn)象。有的地方政府官員在灰色甚至非法利益的驅(qū)使下，假借國家公器，將人民群眾與企業(yè)、地方政府本來可以有序解決的內(nèi)部矛盾，予以激化，甚至上升到社會公眾與黨作對的高度，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，增加上級政府乃至中央最后善后的難度和成本。為了解決權(quán)力腐敗問題，建設(shè)廉潔監(jiān)管的格局，下一步國家應(yīng)當(dāng)采取以下措施：

其一，通過制度建設(shè)，放開公眾參與的范圍，加強公眾參與的深度。在國家完成經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進入創(chuàng)新型國家的行列后，建立公眾提起行政公益訴訟的制度，讓司法監(jiān)督行政權(quán)力，防止行政權(quán)力被腐敗分子濫用。

其二，加強國家安全生產(chǎn)和環(huán)境保護監(jiān)察制度建設(shè)，將監(jiān)察與人民群眾的社會監(jiān)督結(jié)合起來；將消極監(jiān)管執(zhí)法和違法監(jiān)管執(zhí)法納入中央和地方紀(jì)委反腐的大格局中予以統(tǒng)籌調(diào)查處理，重塑監(jiān)管執(zhí)法公信力，讓政府、社會、公民和企業(yè)的關(guān)系進入良性循環(huán)。

盡快完善國家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過法治方式發(fā)揮人民群眾主動參與和監(jiān)督的作用

政府、社會、公民和企業(yè)，是國家的基本組成部分。每個要素都有自己的角色和地位，如果強行用政府替代社會的角色，用政府監(jiān)管來替代社會的自我管理和對公權(quán)的監(jiān)督，就會發(fā)生角色越位甚至錯位，最終肯定要出問題?，F(xiàn)在的一些問題，就是有關(guān)部門和地方政府大包大攬、不依法管出來的，為此必須予以改變。

在政策方面，黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目的是認(rèn)可社會和社會組織的地位，發(fā)揮社會和社會組織的本原作用。為了發(fā)揮社會和社會組織的法治作用，2014年修改的《環(huán)境保護法》和《安全生產(chǎn)法》分別建立了發(fā)揮環(huán)境保護和安全生產(chǎn)共治制度。但是相當(dāng)多的地方政府并不適應(yīng)這一法治新常態(tài)的要求，仍然漠視促進公眾參與和社會監(jiān)督的氛圍營造需求。這需要下一步通過加強各級政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政責(zé)任予以解決。

在法治方面，《環(huán)境保護法》和《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)雖然提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，前者甚至設(shè)立了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、民事公益訴訟等強力的手段。但是這些嚴(yán)厲措施的實施僅靠公權(quán)機構(gòu)的主動作為。如果地方政府及其有關(guān)工作人員疏于職責(zé)，不實施法律規(guī)定的嚴(yán)格監(jiān)管職責(zé)和嚴(yán)厲的法律責(zé)任，社會毫無辦法；如果官員應(yīng)當(dāng)引咎辭職而其領(lǐng)導(dǎo)不讓其辭職，社會毫無辦法；如果法院對訴訟不立案，社會也毫無辦法。

對于這種現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，予以妥善解決，如建立健全發(fā)揮社會參與和監(jiān)督作用的制度和機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)自動啟動的機制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到權(quán)利和其他權(quán)力的制度化約束，讓公眾的民事權(quán)利可訴化，防止國家的公權(quán)力被地方利益和領(lǐng)導(dǎo)干部的個人利益所綁架最終走形變樣。另外，自動啟動機制，可以讓制度常態(tài)化地實施，防止出現(xiàn)一個企業(yè)出現(xiàn)事故，萬千企業(yè)開展運動式大排查，招致企業(yè)反感的現(xiàn)象。

合理重構(gòu)中央與地方、政府與企業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護事權(quán)關(guān)系，加強基層監(jiān)管人才和能力建設(shè)，加強信息共享和協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法

通過近幾年的觀察，一些重特大事故發(fā)生之后，國家安監(jiān)總局和環(huán)境保護部都發(fā)布了規(guī)范性文件，要求各地方和各行業(yè)采取措施予以全覆蓋、不留死角的整改。有的時候，它們甚至派出暗訪組或者督查組，力度很大。但是由于一些地方?jīng)]有發(fā)生類似的事件，沒有切實的事故痛感，僥幸和懈怠的心理難以改變，導(dǎo)致專項整治行動難以觸及各區(qū)域和各行業(yè)的每一個角落。在市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一些監(jiān)管工程淪為形式工程，一些專項督查往往最后以文件對文件的形式主義予以收尾，監(jiān)管和專項督查的措施要求難以全面落實到基層。為了解決安全生產(chǎn)和環(huán)境保護工作上頭熱、下頭冷的現(xiàn)象，需要解決以下問題：

其一，中央和地方的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護事權(quán)劃分不科學(xué)，地方的利益和決策、管理自主權(quán)沒有得到充分的尊重，地方積極性沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，國家法律和政策的有效執(zhí)行和監(jiān)督力不夠。有必要緊握反腐、追責(zé)和干部任免三個工作利器，按照國家監(jiān)察與地方監(jiān)管、上級考核與屬地負(fù)責(zé)的模式，重新評估簡政放權(quán)的效果，開展新一輪事權(quán)改革，下放行政許可和監(jiān)管事權(quán)，賦予中介組織技術(shù)服務(wù)權(quán)，同時，上收監(jiān)察權(quán)和考核權(quán)，按照黨政同責(zé)的原則對違法違規(guī)開展追責(zé)，最終既維護好地方的積極性，也發(fā)揮地方的監(jiān)管責(zé)任。

其二，地方監(jiān)管執(zhí)法的專業(yè)能力和條件欠缺，難以擔(dān)當(dāng)全面、深入和嚴(yán)格執(zhí)法的重任。省市縣三級安監(jiān)干部壓力大，責(zé)任重，有經(jīng)驗的骨干干部往往留不住。為此，下一步必須加強安全生產(chǎn)和環(huán)境保護專業(yè)干部的配備，加強技術(shù)裝備配合，定期加強安全生產(chǎn)和環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)察交流和培訓(xùn)，加強對執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的考核。

其三，在危險化學(xué)品領(lǐng)域，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護兩個重要的監(jiān)管部門，總體上相互提防，信息難以共享，執(zhí)法難以聯(lián)動，導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)和事故隱患的存在。在此次天津港危險化學(xué)品爆炸事件中，危險化學(xué)品的具體信息，有關(guān)部門的新聞發(fā)言人竟然不知情。這一以部門為壑的部門分割現(xiàn)象，必須通過立法予以糾正，如對于環(huán)評和安評，應(yīng)加強信息全面公開化建設(shè)；整合安評和環(huán)評的內(nèi)容和程序，鼓勵一個機構(gòu)對同一個項目開展安評和環(huán)評兩項工作；構(gòu)建一個共同的監(jiān)管信息平臺，加強危險化學(xué)品的安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管信息溝通和自動預(yù)警，建立協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法的新模式。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com

論點

政府、社會、公民和企業(yè)，是國家的基本組成部分。每個要素都有自己的角色和地位，如果強行用政府替代社會的角色，用政府監(jiān)管來替代社會的自我管理和對公權(quán)的監(jiān)督，就會發(fā)生角色越位甚至錯位，最終肯定要出問題?，F(xiàn)在的一些問題，就是有關(guān)部門和地方政府大包大攬、不依法管出來的，為此必須予以改變。