公安駐環(huán)保警務(wù)室強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法模式探討

李文青 劉海濱 楊峰 秦潔瓊

摘 要：環(huán)保公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法是加大環(huán)境執(zhí)法力度、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式的有效途徑，是落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)的創(chuàng)新載體，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的具體行動(dòng)。該文調(diào)研了各地公安與環(huán)保聯(lián)動(dòng)執(zhí)法基本情況，匯總概述了目前我國(guó)環(huán)保公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的三種主導(dǎo)形式。分析了公安駐環(huán)保警務(wù)室模式在浙江等地的實(shí)踐，重點(diǎn)對(duì)部分地區(qū)公安駐環(huán)保警備室模式的機(jī)制構(gòu)建、人員組成、職責(zé)、以及取得的成效進(jìn)行了闡述。認(rèn)為這種形式靈活，涉及人員少，經(jīng)費(fèi)容易承擔(dān)的公安派駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)易于設(shè)立并迅速開(kāi)展工作，在全國(guó)具有較強(qiáng)的可復(fù)制性和可推廣性，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，打擊環(huán)境違法，維護(hù)生態(tài)安全方面會(huì)起到十分積極的作用。

關(guān)鍵詞：公安 環(huán)保 派駐 執(zhí)法模式

中圖分類(lèi)號(hào)：X5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）06（c）-0224-02

黨的十八大提出“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局，生態(tài)文明建設(shè)被提到前所未有的高度，十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)關(guān)于全面深化改革和依法治國(guó)的總體要求中，也對(duì)生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新提出了具體的要求。盡快改善環(huán)境質(zhì)量是國(guó)家和群眾的共同呼聲，是當(dāng)前非常緊迫的重大民生問(wèn)題，需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，創(chuàng)新工作方式，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境安全控制在一定范圍內(nèi)。利用法制手段，進(jìn)行制度創(chuàng)新，是改善環(huán)境質(zhì)量的必由之路，也是落實(shí)中央要求的具體行動(dòng)。全國(guó)部分省市進(jìn)行了多方面的實(shí)踐，公安與環(huán)保聯(lián)動(dòng)執(zhí)法就是要這一背景下不斷發(fā)展并得以創(chuàng)新和形式固定，取得積極成效。

1 創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式非常緊迫和必要

當(dāng)前，我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境管理措施和模式越來(lái)越不能適應(yīng)生態(tài)文明新形勢(shì)、新要求的發(fā)展，不能呼應(yīng)群眾對(duì)美好環(huán)境的強(qiáng)烈需求。舊的問(wèn)題尚未解決，新的情況層出不窮，歷史欠帳難以?xún)斶€，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，環(huán)境執(zhí)法人員疲于奔命，環(huán)境管理人員被追責(zé)事件屢有發(fā)生。盡快解決多年積累、短期暴發(fā)、成因復(fù)雜、治理困難的環(huán)境問(wèn)題成為環(huán)境管理面臨的挑戰(zhàn)[1]。創(chuàng)新環(huán)境管理執(zhí)法模式，實(shí)現(xiàn)最大限度和最大力度的執(zhí)法監(jiān)管已經(jīng)成為迫在眉睫的頭等大事。2014年11月國(guó)務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，明確要求“各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和公安機(jī)關(guān)要建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議、常設(shè)聯(lián)絡(luò)員和重大案件會(huì)商督辦等制度”，這對(duì)于強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，改變現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法結(jié)構(gòu)，加大環(huán)境執(zhí)法的強(qiáng)制效用，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力等具有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。

2 目前環(huán)保公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的幾種模式

國(guó)內(nèi)部分城市已經(jīng)開(kāi)展了環(huán)保與公安的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，目前主要有三種模式。模式一，在公安內(nèi)部成立環(huán)保警察專(zhuān)職隊(duì)伍，專(zhuān)司環(huán)境違法追究。此種模式典型的，如在不斷增強(qiáng)的環(huán)境壓力和不斷提升的環(huán)境改善期待中，昆明市、河北省、黃石市，均正式成立了環(huán)保警察類(lèi)隊(duì)伍，以期嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。模式二，公安機(jī)構(gòu)安排少量警員在環(huán)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)，公安環(huán)保一起出動(dòng)，互相支持，密切配合開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法工作。如浙江、河南、山西等省份均有成功案例。模式三，公安、環(huán)保不定期聯(lián)合執(zhí)法，共享信息，按約定的方式推進(jìn)執(zhí)法效率。此種形式被全國(guó)大多數(shù)地區(qū)采用和實(shí)踐，并被環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》文件推進(jìn)和要求[1]。該文從實(shí)踐角度，重點(diǎn)對(duì)模式二進(jìn)行分析。

3 公安駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)的基本情況

公安駐環(huán)保警務(wù)室是環(huán)保、公安緊密型聯(lián)合執(zhí)法的一種形式。不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有超過(guò)100個(gè)省轄市、縣（市、區(qū)）利用此種模式，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法效力，嚴(yán)厲打擊排污行為，徹底解決群眾投訴，起到了很好的效果。其中以浙江省最為典型。

據(jù)了解，截至2013年5月，浙江省11個(gè)市均已設(shè)立公安駐環(huán)保工作警務(wù)室（或聯(lián)絡(luò)室），84個(gè)縣（市、區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)）也都相繼設(shè)立了公安駐環(huán)保工作警務(wù)室（或聯(lián)絡(luò)室）。除浙江外，河南省駐馬店市西平縣、山西省陽(yáng)泉市盂縣、河北省邯鄲市永年縣等縣市或地區(qū)，也建立了各自的公安駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)[2]。這些派駐機(jī)構(gòu)多采用當(dāng)?shù)仄郊?jí)公安部門(mén)派遣若干警員到環(huán)保部門(mén)成立警務(wù)室，發(fā)揮環(huán)保、公安的各自?xún)?yōu)勢(shì)，共同開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法工作。派駐機(jī)構(gòu)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)用車(chē)輛、工作保障等由當(dāng)?shù)卣苯咏鉀Q或由公安和環(huán)保協(xié)商解決[3]。

4 公安駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式及效用分析

總結(jié)起來(lái)，目前公安駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式可以分三個(gè)層次。

一是建立環(huán)保公安環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。浙江省紹興等地均成立了專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)兩部門(mén)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作的組織協(xié)調(diào)和重大事項(xiàng)的決策，指導(dǎo)推進(jìn)公安駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，研究推進(jìn)過(guò)程中的各種問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)小組由環(huán)保、公安局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同組成，成員由環(huán)?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和公安治安機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)人共同組成。

二是建立環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并明確職責(zé)。如紹興市公安局在治安支隊(duì)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)。明確其職責(zé)為通過(guò)會(huì)同環(huán)保部門(mén)共同取證、聯(lián)合行動(dòng)、密切配合的方式，共同組織開(kāi)展重大環(huán)境違法行為線(xiàn)索排查和環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，辦理涉嫌環(huán)境犯罪案件和環(huán)境治安案件；對(duì)阻礙環(huán)保執(zhí)法人員依法執(zhí)法公務(wù)及暴力抗法的行為，及時(shí)依法查處；參與環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境違法案件的查處以及有關(guān)環(huán)境犯罪和治安案件的移送；參與查處重大突發(fā)性污染事故、上級(jí)環(huán)保部門(mén)通報(bào)和督辦案件；協(xié)助污染事故的應(yīng)急處置、環(huán)境安全隱患的整治和危險(xiǎn)廢物（含危險(xiǎn)化學(xué)品）的檢查；指導(dǎo)督促公安機(jī)關(guān)派駐環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作。

三是建立環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法的具體化工作機(jī)制。全國(guó)多地在推進(jìn)過(guò)程中均明確專(zhuān)門(mén)警力和專(zhuān)職人員，成立公安駐環(huán)保警務(wù)室，明確相關(guān)職責(zé)和合作機(jī)制，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度、案件聯(lián)合查處機(jī)制、案件移送機(jī)制、重大案件會(huì)商機(jī)制和信息共享機(jī)制。從實(shí)際運(yùn)行的角度解決環(huán)保、公安執(zhí)法兩張皮，扯皮低效等不良現(xiàn)象。

公安駐環(huán)保警務(wù)室作為環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的一種有效形式，對(duì)于環(huán)保執(zhí)法有質(zhì)的推動(dòng)。從已有的報(bào)道來(lái)看，公安在環(huán)保部門(mén)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，從雙方共識(shí)、紙上文件、執(zhí)行落地三個(gè)層面構(gòu)建了機(jī)制、固定了人員、明確了職責(zé)、取得了成效，能促進(jìn)環(huán)保公安開(kāi)展常態(tài)化工作交流，保護(hù)環(huán)境執(zhí)法人員免受現(xiàn)場(chǎng)威脅，促進(jìn)環(huán)境違法案件的查處和執(zhí)行，直接打擊抗法企業(yè)違法負(fù)責(zé)人員，嚴(yán)厲打擊、有效制止各類(lèi)惡性環(huán)境違法犯罪行為，維護(hù)環(huán)境安全和公眾環(huán)境權(quán)益。例如：浙江省臺(tái)州市路橋區(qū)公安駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，有效解決了一大批久拖未決的環(huán)境重復(fù)信訪，大大提升了執(zhí)行效率，非法電鍍酸洗、露天焚燒、嚴(yán)重?fù)P塵、多次違法等基本杜絕，群眾信訪滿(mǎn)意率普遍提升，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有所改善；2011年，路橋區(qū)共行政拘留企業(yè)環(huán)境違法人員126人，刑拘5人，判刑1人，總處理人數(shù)和次數(shù)占浙江全省的50%左右，行政拘留人數(shù)占全省總數(shù)的38%。

5 公安駐環(huán)保警務(wù)室模式的創(chuàng)新之處

公安駐環(huán)保警務(wù)室作為一種新體制下推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法的模式，其創(chuàng)新之處可歸納為三個(gè)方面。首先是極大地解決了聯(lián)合執(zhí)法瓶頸問(wèn)題，聯(lián)動(dòng)不光是停留在紙上文件和領(lǐng)導(dǎo)共識(shí)層面，更進(jìn)一步向?qū)嵸|(zhì)落地發(fā)展，做到隨時(shí)出發(fā)、一起出發(fā)、聯(lián)合打擊；其次，部門(mén)合作有利于共同解決聯(lián)合執(zhí)法合作問(wèn)題，尤其是派駐人員更多了解環(huán)保法規(guī)的特點(diǎn)和程序，環(huán)保部門(mén)更好提供相關(guān)證據(jù)，對(duì)環(huán)境違法行的威懾力也提升了幾何倍數(shù)；再次，公安派駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)是環(huán)保制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，首發(fā)于基層，是基層環(huán)保人員為解決當(dāng)?shù)鼐唧w環(huán)境問(wèn)題而創(chuàng)新的手段和方法，政府、公安、環(huán)保三方共同推動(dòng)，具有典型性，且低成本，高效率，易操作，能落實(shí)，職責(zé)明確。此舉不僅推動(dòng)了我國(guó)制度創(chuàng)新，而且有助于有效解決聯(lián)合執(zhí)法制度的具體化和落實(shí)性、可操作的問(wèn)題[4]。

6 公安駐環(huán)保警務(wù)室聯(lián)動(dòng)模式的啟示

環(huán)保、公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法保護(hù)環(huán)境是落實(shí)十八大和三中全會(huì)精神的有效行動(dòng)，公安駐環(huán)保警務(wù)室模式是落實(shí)行動(dòng)的創(chuàng)新形式。由于環(huán)境執(zhí)法人員在強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)處置權(quán)和對(duì)違法行為責(zé)任人員的追究權(quán)方面處于弱勢(shì)，導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法偏軟，引入公安部門(mén)的執(zhí)法支持和聯(lián)動(dòng)機(jī)制具明顯必要性。

根據(jù)我國(guó)未來(lái)發(fā)展的現(xiàn)狀，公安部門(mén)可以在其內(nèi)部成立專(zhuān)門(mén)環(huán)保警察機(jī)構(gòu)來(lái)支持和聯(lián)動(dòng)環(huán)保執(zhí)法工作，但是該方案對(duì)公安部門(mén)提出的專(zhuān)業(yè)要求、成本要求、人員要求等都較高，需要較長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備和更多的投入，在短時(shí)間內(nèi)有一定難度；相對(duì)而言，公安部門(mén)在環(huán)保部門(mén)設(shè)置常駐機(jī)構(gòu)，來(lái)支持環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法工作，以最低成本和最少人員實(shí)施高效的聯(lián)動(dòng)和聯(lián)合，不失為一種捷徑。因此，設(shè)置相對(duì)靈活，涉及人員較少，經(jīng)費(fèi)相對(duì)容易承擔(dān)的合作型公安派駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)具有一定的可操作性。

另外，公安派駐環(huán)保警務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行較環(huán)保警察專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)捷許多，具更多可行性。一般來(lái)說(shuō)，市、縣級(jí)環(huán)保部門(mén)的力量更弱，而小型污染企業(yè)大部分在市、縣范圍，由其環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管，市、縣相應(yīng)的公安部門(mén)只需派出數(shù)名警員駐在環(huán)保，共同執(zhí)法，即可迅速有效開(kāi)展工作，很好實(shí)現(xiàn)兩部門(mén)在打擊環(huán)境違法，解決群眾投訴等工作上的有機(jī)結(jié)合；可以說(shuō)一個(gè)小規(guī)模、低成本、高效能、易運(yùn)行的“公安駐環(huán)保警務(wù)室”的建立不僅能有效的支持環(huán)保執(zhí)法工作，而且是聯(lián)系兩個(gè)部門(mén)、實(shí)現(xiàn)環(huán)保公安執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的最好紐帶，和最易實(shí)現(xiàn)的落地方式，更具相對(duì)可行性。

7 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量改善具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，大氣污染、水污染、土壤污染不僅涉及環(huán)境保護(hù)工作，將會(huì)對(duì)食品安全、人民健康、國(guó)家安全等產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，迅速改善環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法的工作體制機(jī)制是重要途徑。總結(jié)“公安駐環(huán)保警務(wù)室”的成功經(jīng)驗(yàn)，并將這種低成本、高效率、易操作、可復(fù)制的模式，能夠在在全國(guó)縣、市迅速推廣開(kāi)來(lái)，將會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量改善起到積極作用。

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