政府回應：一個基于公民身份轉換的問題

文圓 熊艷紅

[摘要]回應是政府對公民需求的響應和基本責任。伴隨公民身份由“臣民”向“顧客”，再到“多元治理主體”的轉換，政府回應的次數(shù)、內容和方式等特征都發(fā)生了一系列的變化，并呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢。政府在今后的發(fā)展中應該以公民為導向，努力實現(xiàn)價值理念再造、素質訴求提升、制度建設完善，構建并維持與公民的良好互動關系，建立政府回應機制，滿足服務型政府、責任型政府和回應型政府的發(fā)展需求。

[關鍵詞]政府回應特征公民

一、問題的提出

公共管理責任的基本理念之一是回應，回應是一個組織對公眾所提要求做出反應的行為[1]。俞可平將政府回應作為善治的基本要素之一，他認為回應的基本含義是“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題”[2]。市場經濟帶來的利益分化促進了公民的需求多元化。與此同時，公民權利意識和監(jiān)督意識覺醒，公民的參與熱情提高，公民社會不斷孕育成熟，這些都對政府提出了更多的要求，其中包括回應性的要求。

回應是政府對公民需求的響應和基本責任?？v觀公共管理發(fā)展歷程，從新公共行政到新公共管理、新公共服務，再到治理理論，都強調政府對公民的積極回應。例如新公共行政學派的代表H·喬治·弗雷德里克森在他的《公共行政的精神》一書中論述到：“公共管理者應該向公民負責，對公民利益負責，正是因為這樣公共管理者的工作才顯得崇高神圣”；“應當增強變革的前瞻性、回應性及公民參與的方式來管理公共組織機構”[3]。政府回應強化了與公民和社會之間的溝通和聯(lián)系，更加充分地了解公眾的利益需求和意見建議，保證政府決策的科學化、民主化。同時有利于加強公民對政府的信任與認同，提高政府的公信力和合法性。

目前我國政府回應性偏低，缺乏常態(tài)化與制度化的政府回應和健全完善的政府回應機制。大多數(shù)的研究都是以政府作為出發(fā)點，從微博論政、服務行政、民生政府、責任政府等背景和視角入手，探討政府在回應公民職能方面的現(xiàn)狀、存在的漏洞及相應的路徑分析，對政府回應特征的針對性研究甚少，尤其是以公民身份轉換為視角的研究更少。本文以政府回應的對象即公民這一主體為切入點，以公民身份的轉換為主線，探討公民的各種不同身份對政府回應產生的影響，以及政府回應的特征發(fā)生的變化，以尋求政府回應的路徑選擇。

二、基于公民身份轉換的政府回應趨勢

在公共行政發(fā)展的過程中，公民在與政府的互動過程中扮演著不同的角色，伴隨著公民身份的轉換，政府回應的次數(shù)、內容和方式等特征發(fā)生相應的變化，政府的公信力在此期間也不斷變遷。

（一）公民作為“臣民”的時期。這里所說的“臣民”主要是指政府對公民需求的一種漠視，公民沒有發(fā)言權也沒能力反抗的狀態(tài)。此時政府回應具有以下特征：

第一，回應次數(shù)少。在工具理性的傳統(tǒng)公共行政時期，公民的意愿和利益申訴被看做“閑雜之事”與“分外之事”而盡量予以回避[4]。對效率的價值追求使得政府對公民訴求的回應很少抑或是具有一定的偶然性，并且這種回應也只是一種形式，缺乏實質意義。政治行政二分法的提出，使得公民作為國家主權者的同時還兼?zhèn)渲芾砗托姓袨榈膶ο螅瑫r科層官僚制的等級化層級制、非人格化、控制等組織形態(tài)特征，拉大了政府與公民之間的距離，在政府與公民之間設置了一道無形的鴻溝，阻隔著兩者之間的有效溝通和交流。在這樣的理論視野下，政府回應難以增多。第二，回應內容單一。公民的真實利益訴求和意志在此時處于邊緣化的位置，政府對其給予甚少的關注，政府處于被動回應甚至是無回應狀態(tài)，只有公民向政府提出訴求，政府才可能回應，而如果公民不提出訴求，政府是不可能主動征詢意見或建議的。公民對于政府能夠回應也不抱有期望，政府與公民之間的互動關系呈現(xiàn)出公民單方面努力的狀態(tài)。第三，回應方式僵化。理性和法治是科層官僚制的實質，它強調規(guī)章程序和專業(yè)化，拒絕彈性和人格化，以實現(xiàn)效率的最大化，并且極度注重法規(guī)規(guī)章[5]，這些都弱化政府回應的靈活性和應變性，使得政府回應方式極度僵化。

（二）公民作為“顧客”的時候。在以“市場導向”“顧客導向”為核心的新公共管理時期，公民被當做“顧客”或者“服務的接受者”，政府向公民提供服務，公民通過用者付費等方式獲得需要的各項服務。此時的政府回應具有以下特征：

第一，回應次數(shù)增多。公民作為“顧客”，政府對其回應主動性明顯增強，政府與公民之間的互動增多。公民作為政府提供服務的接受者，需要通過用者付費等方式獲得需要的服務以滿足自身需求，政府通過向公民提供服務來提高績效和實現(xiàn)自身的利益。由于引進了企業(yè)的管理理念和競爭機制，此時政府績效的提高和自身利益的實現(xiàn)訴諸努力回應并實現(xiàn)顧客的利益需求，密切與顧客的聯(lián)系、加強與公民之間的互動是政府勢在必行之事。第二，回應內容特定。政府對公民“顧客”回應的內容比較局限。主要原因在于“市場型回應關注顧客的現(xiàn)實需求，但是否認了服務內容的顧客界定權”[6]。公民“顧客”只能在政府提供的特定的各種不同層次的公共服務中做出選擇，卻沒有權利更改服務的內容，這種服務是有限的，政府并不能滿足“顧客”所提出的任意需求。第三，回應方式“交易性”。政府與公民之間通過“提供可供選擇的服務—付費—提供服務—接受服務”這樣一種交易性的方式來實現(xiàn)互動，此時的政府回應也具備交易性特征，政府回應并不是無償、自愿的，而是出于從為公民提供服務中提高業(yè)績和獲取利益。

（三）公民作為多元治理主體的時代。政治制度的建立和相關體制的完善不斷推動著民主政治發(fā)展，公民在民主化程度不斷提高的現(xiàn)代社會中的地位上升為主人翁的角色，在社會的治理中擁有一定的發(fā)言權并能真正產生實質性影響，與政府同為多元治理主體的一員。此時的政府回應具有以下特征：第一，回應頻繁，互動密切。網(wǎng)絡信息技術的迅猛發(fā)展為公民政治表達創(chuàng)建了有利平臺，加之網(wǎng)絡主體多元化、身份隱匿性等特點，使得話語體系主導權由政府主導輿論轉向公民。公民在網(wǎng)絡這一公共領域能夠自由發(fā)表言論，而不擔心過于激烈遭受譴責，公民的參與程度高。網(wǎng)絡的便捷性又加速了公民紛繁多樣的政治言論的傳播速度，政府及相關部門可以迅速接收了解。另外，隨著民主進程的加快，參與渠道和政治機制的不斷完善，公民的主權者地位日益凸顯，公民在參與并影響政府決策等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。公民高漲的參與政治的熱情以及主人地位的凸顯讓政府不得不正視其作為社會治理主體的角色，這時候政府與公民保持著良好的互動關系。第二，回應內容廣泛。公民結合傳統(tǒng)的政治表達方式和通過網(wǎng)絡的政治表達方式，主動向政府提出自己的需求，這其中可能涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等諸多方面的利益訴求。在2013年五省市書記和省（市）長集中回復的180條留言中涉及民眾的衣、食、住、行、生、老、病、死等各個領域，基本公共服務仍然是民眾最基本的需求。與此同時，公民也有提高生活質量的需求和參與政治生活的愿望[7]。第三，回應方式多元化。網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展促使網(wǎng)民規(guī)模的擴大和互聯(lián)網(wǎng)普及率的提高，使得網(wǎng)民網(wǎng)絡論政以及政府網(wǎng)絡回應成為可能，提供了契機。目前已步入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，不斷更新和升級著政府回應的方式，與以往的新聞見面會面對面回應公民的方式不同，政府可以通過微博、微信、政府門戶網(wǎng)站等各種方式迅速了解網(wǎng)民的爭論焦點，針對公民的利益訴求，亟須得到關注和解決的問題做出權威的解答，避免了因信息不對稱而引發(fā)的群體性危機事件等，有效地增強公民的政治信任，提升良好的政府形象，提高政府的公信力。

綜上所述，伴隨公民身份由“臣民”向“顧客”，再到“多元治理主體”的轉換，政府回應次數(shù)逐漸增多，與公民的互動更為密切，政府回應的內容由單一向多元化轉變，政府回應方式由僵化邁向靈活多元化。不可否認，公民在推動政府回應的變遷發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此必須以公民為導向，增強政府回應性，提升政府公信力。

三、健全政府回應機制的路徑選擇：以公民為導向

政府回應與否，回應的速度與效率直接影響著公民的參與熱情和政府的公信力。政府積極主動、及時迅速的回應能夠增強公民對政府的信任，提升政府合法性和公信力，同時能激發(fā)公民的政治參與熱情，實現(xiàn)公民與政府的良性互動。增強政府回應性的關鍵在于以公民為導向，在理念上重視并主動回應公民的需求，在自身素質上加強回應公民的能力，在制度上健全政府回應機制，營造良好的互動環(huán)境，滿足責任型、服務型和回應型政府的發(fā)展需求。

（一）再造價值理念。政府及其官員應該樹立科學的政府回應觀念，以民為本，主動回應公民需求。英國哲學家約翰·洛克曾說：“人民為了保護他們依據(jù)自然法享有的自然權利，通過社會契約建立政府，政府的目的在于保護人民的權利不受損害。而政府一旦背叛人民，人民有權利重組政府”[8]。公民是國家也是政府的主人，政府行政的目標是為公民服務。政府及公務員應該清楚地意識到這一點，為實現(xiàn)人民的利益努力奮斗，自覺拋棄長期根植于中國文化中的官本位和人治思想，這是他們必須履行的職責和義務。習近平總書記也曾引用“但愿蒼生俱飽暖，不辭辛苦出山林”和“人視水見形，視民知治不”[9]等表達對人民群眾的關切和重視，因此政府及官員必須以民為本，主動回應公民需求。

隨著自媒體時代的到來，民意表達的渠道更加多元化、迅速化和規(guī)模化，公眾參與社會管理的熱情高漲，政府的回應理念應該逐漸轉向以民為本，尊重并且主動吸納民眾意見，更加注重公共管理的服務性、責任性和增強回應的主動性。在上?！暗罔F追尾事件”中，上海市政府就充分掌握先機，通過官方的信息公布和辟謠，成功避免引起輿論恐慌和事件的進一步惡化升級。

（二）提升自身素質。強化政府及官員回應公民的能力，避免公民的“偏好偽裝”。長期以來政府在話語體系中占據(jù)著主導地位，通過政策的制定來掌控著公共輿論的導向，近年來這一局勢逐漸被打破，原因在于“網(wǎng)絡時代的迅猛發(fā)展推動作為草根的網(wǎng)民以及大眾借助微博微信等新媒體實現(xiàn)自我賦權，極大地影響公共輿論，政府的輿論話語壟斷權在很大程度上隨之打破，深圳5·26飆車事件極好地體現(xiàn)了民眾對深圳交警微博造成的輿論壓力”[10]。政府及官員不得不重視草根話語正逐漸影響公共輿論。

各級政府、官員及官方媒體應該高度重視公共輿論話語方式的變革，不斷提高自身的能力和素養(yǎng)。在言語溝通上，避免以往慣用的與公民疏遠的官方語言，可以嘗試在網(wǎng)絡平臺上運用時效性極強的網(wǎng)絡用語，以更好地貼近大眾生活，更容易被大眾接受。當代美國政治理論家羅伯特·達爾說過，“民主的主要性格是政府對公民的偏好不斷地做出回應”[11]。由于公民在表達其偏好的過程中存在著“偏好偽裝”的現(xiàn)象，政府及官員需要對其進行正確的引導，鼓勵其大膽發(fā)表言論，說出真實的感受，保障公共利益整合的真實性，促進政府回應更具針對性和發(fā)揮實質性的影響，提高政府公信力，實現(xiàn)政府與公民之間“需求—回應—再需求—再回應”的良好循環(huán)。

（三）完善制度建設。健全政府回應機制，暢通公眾參與的渠道，營造政府與公民密切互動的和諧環(huán)境。意大利政治思想家尼可羅·馬基雅維利曾說過，“人民的性情是容易變化的，關于某件事要說服人民很容易，可是要他們對于說服的意見堅定不移，那就困難了，除非市民一直對其有所需求”[12]。政府及官員通過不斷完善政府回應的制度建設來證明自身的合法性存在以及高效率的行動效果，才能使得公民能夠保持長期對其有所需求，進而成為公民信任的政府。

針對政府回應可以建立相關的制度。一是建立政務公示與公開制度。政務公示與公開保障了公民的基本知情權利，激活政府回應的源頭。二是決策聽證制度。這種制度是政府在作出決策之前進行聽證，讓公民參與其中發(fā)表意見并采納中肯的意見，保障公民參與表達權的一種制度，它可以有效地暢通公民參與的渠道，這將是改變公民政治冷漠和“偏好偽裝”的開端。公民政治冷漠除了自身對政治領域不感興趣之外，還存在著由于感知到自己的言論在沒有任何參與渠道的情況下是不可能被政府了解和采納的原因。三是責任獎懲制度。獎懲制度對各級政府及官員而言，意味著回應公民需求是其分內之事，是責任之所在。這種制度在很大程度上能夠起到激勵的作用。積極主動頻繁密切的回應能夠為政府組織及個體官員贏取一定的獎勵，并將其作為提升政府績效的重要途徑?！?/p>

參考文獻：

[1]格羅弗·斯塔林.公共部門管理[M].上海譯文出版社，2002.

[2]俞可平.增量民主與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[3]（美）H·喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].中國人民大學出版社，2003.

[4][6]王巍.論“政府回應”的內涵和主導模式轉型[J].探索，2005（1）.

[5]李嚴昌.政府回應：中國的理解和實踐[J].行政與法，2011（11）.

[7]陳文權，余雅潔.網(wǎng)絡環(huán)境下服務型政府建設的回應性及路徑研究——以2013年五?。ㄊ校浐褪￠L集中回復網(wǎng)友留言為例[J].中國行政管理，2014（7）.

[8]（英）約翰·洛克.政府論[M].北京：光明日報出版社，2009.

[9]人民日報評論部.習近平用典[M].北京：人民日報社，2015.

[10]鐘偉軍.公共輿論危機中的地方政府微博回應與網(wǎng)絡溝通——基于深圳“5·26飆車事件的個案分析[J].公共管理學報，2013（1）.

[11]劉偉忠.論公共政策之公共利益實現(xiàn)的困境[J].中國行政管理，2007（8）.

[12]（意）馬基雅維利.君主論[M].潘漢典譯，北京：商務印刷館，2014.

責任編輯吳自鋒