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    提升公務(wù)員依法行政能力的對(duì)策

    2015-10-08 08:08周向宇
    重慶行政 2015年4期
    關(guān)鍵詞:官本位依法行政公務(wù)員

    周向宇

    黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)[1]。建立高效的法治實(shí)施體系是實(shí)現(xiàn)依法治國總目標(biāo)的關(guān)鍵和核心,其關(guān)鍵在于深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府。建立一整套完備的法治實(shí)施體系是依法行政的關(guān)鍵,然而公務(wù)員依法行政能力也是影響依法行政的重要因素。中國特色社會(huì)主義法律體系的核心實(shí)施主體是公務(wù)員,其依法行政能力的強(qiáng)弱會(huì)直接影響法律實(shí)施的效果。因此,我們要大力提高公務(wù)員依法行政能力,努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

    公務(wù)員依法行政能力是指行政機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)依法行政的原則和觀念, 按照法定職責(zé)和權(quán)限實(shí)施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的能力[2]。其基本內(nèi)容包括以下三點(diǎn):一是有較強(qiáng)的法律意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、法制觀念;二是忠實(shí)遵守憲法、法律和法規(guī),按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù);三敢于同違法行為作斗爭, 維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)。

    隨著《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布和實(shí)施,隨著我國依法治國進(jìn)程的不斷推進(jìn),公務(wù)員依法行政能力較以前有了較大提高,但仍然存在很多問題,尤其是在我國推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革,全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時(shí)期,提高公務(wù)員依法行政能力顯得更加重要。

    一、公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中存在的問題

    (一)法治意識(shí)比較淡薄

    法治意識(shí)是指人們對(duì)法律的性質(zhì)、地位、作用等問題的認(rèn)識(shí)和看法,也就是依靠法律管理國家、管理經(jīng)濟(jì)和治理社會(huì)的觀念[3]。法治觀念的實(shí)質(zhì)是指法律至上、依法治國的理念、意識(shí)與精神,把法律當(dāng)作非人格化的統(tǒng)治力量,當(dāng)作最高權(quán)威予以尊重,把包括最高統(tǒng)治者及其政府權(quán)力在內(nèi)的一切人和組織都置于憲法和法律之下。當(dāng)前,部分公務(wù)員的法治意識(shí)存在著錯(cuò)誤和片面的認(rèn)識(shí),要么把法律僅僅當(dāng)成一種管理老百姓的工具,而不是依法行政、文明行政;要么缺乏法治信仰,缺乏對(duì)法治的認(rèn)同感,依然認(rèn)為權(quán)大于法、情大于法;要么缺乏依照法定程序開展治國理政的意識(shí),依然我行我素、恣意妄為。這些錯(cuò)誤的依法行政意識(shí)往往就導(dǎo)致公務(wù)員執(zhí)法過程中不依法行政,而是以權(quán)行政,以情行政。

    (二)法律知識(shí)比較缺乏

    公務(wù)員掌握豐富的法律知識(shí)、具有一定的法律素養(yǎng)是公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ),是提高公務(wù)員依法行政能力的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前公務(wù)員招錄不限專業(yè),大部分公務(wù)員缺乏法律專業(yè)的知識(shí)背景,入職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)中法治教育也常常流于形式,這就導(dǎo)致公務(wù)員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理,法律知識(shí)和法律素養(yǎng)比較缺乏。不少公務(wù)員竟然對(duì)依法行政最基本的法律,諸如行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法、行政訴訟法等也缺乏熟練的掌握。這也就不難理解,為什么部分公務(wù)員在行政過程中往往也不依據(jù)相關(guān)法律,而是其所謂的“行政經(jīng)驗(yàn)”。

    (三)行政行為不合法情況時(shí)有發(fā)生

    行政行為合不合法是依法行政能力的外在表現(xiàn)形式,是衡量公務(wù)員依法行政能力強(qiáng)弱的首要標(biāo)準(zhǔn)。因此,檢驗(yàn)公務(wù)員依法行政能力大小就是要看其在行政過程是否真正做到,依法行政、依法辦事。行政行為不合法情況主要包括以下三種情況:一是行政決策不合法,行政決策不按照法律規(guī)定程序、方法進(jìn)行,缺乏科學(xué)論證、合法性評(píng)估、行政聽證等環(huán)節(jié);二是行政執(zhí)行過程存在大量蠻狠執(zhí)法、暴力執(zhí)法行為,不與群眾合理交流、溝通,采用蠻狠的方式執(zhí)行;三是行政處罰不合法,目前部分公務(wù)員有亂開罰單的違規(guī)情形。

    二、制約公務(wù)員依法行政能力提升的主要因素

    (一)“官本位”傳統(tǒng)行政文化影響

    “官本位”思想是一種以官為上、以官為尊為主要內(nèi)容的落后的封建價(jià)值觀[4]。中國兩千多年的封建專制文化致使這種思想意識(shí)深入中國社會(huì)的方方面面,雖然,我國不斷推進(jìn)依法治國進(jìn)程,但“官本位”的封建文化傳統(tǒng)仍然在我國行政部門存在,而且大有市場。“官本為”在政府部門以文化傳統(tǒng)、個(gè)人習(xí)慣心照不宣的形成了一種落后的文化氛圍,嚴(yán)重制約著我國公務(wù)員依法行政能力的提升?!肮俦疚弧钡男姓幕构珓?wù)員依然有“權(quán)大于法”的錯(cuò)誤思想,并且認(rèn)為法律是用來治理人民的,不是用來管理政府官員的;“官本位”的行政文化,使公務(wù)人員只聽從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示,工作中不按法律規(guī)則辦事,工作結(jié)果只是為了讓領(lǐng)導(dǎo)滿意,而不是讓百姓滿意;“官本位”的行政文化,使公務(wù)員把法律當(dāng)成工具,不把法律當(dāng)做普遍規(guī)則和最高權(quán)威來尊重,采用一種實(shí)用主義的態(tài)度來對(duì)待,即當(dāng)法律對(duì)自身利益有利時(shí),就強(qiáng)制貫徹實(shí)施,當(dāng)法律不能滿足實(shí)際需要或者說與自身利益相悖時(shí),就采用變通的方式繞開或不予實(shí)施。作為中國傳統(tǒng)文化糟粕的“官本位”思想,無疑是制約我國公務(wù)員提高依法行政能力的較大障礙。

    (二)缺乏依法行政的內(nèi)在約束和要求

    依法行政是公務(wù)員的法定義務(wù)和職責(zé),但一直缺乏對(duì)依法行政的權(quán)威性要求和內(nèi)在性制約。雖然我國在2003年12月由人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》,就明確提出公務(wù)員要具備依法行政能力, 但條例中列出政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力等八種公務(wù)員通用能力,那么這八種通用能力的地位是什么,依法行政能力的作用和地位是什么,沒有做出明確的說明。2004 年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和2010年公布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都明確提出要提高公務(wù)員依法行政的意識(shí)和能力,但如何提高,如何實(shí)施,實(shí)際中的具體要求是什么,沒有做出明確的規(guī)定,這就導(dǎo)致這些要求公務(wù)員提高依法行政能力的法律法規(guī)很難有內(nèi)在約束力和實(shí)際操作性。

    (三)行政首長負(fù)責(zé)制產(chǎn)生的消極影響

    我國行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制,重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪,具體日常行政事務(wù)由行政首長決定。行政首長負(fù)責(zé)制總體看來符合我國當(dāng)前國情,但我們不能忽視其產(chǎn)生的一些消極影響,尤其是對(duì)于公務(wù)員依法行政能力建設(shè)方面產(chǎn)生較大的消極影響。一方面,行政首長負(fù)責(zé)制使權(quán)力相對(duì)集中于行政首長,導(dǎo)致行政首長可能習(xí)慣按照個(gè)人意志、個(gè)人喜好辦事,忽視法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定;公務(wù)員依法行政很重要一點(diǎn)就是按照法定程序辦事,在行政首長負(fù)責(zé)制下,公務(wù)員逐漸養(yǎng)成了遇事請示領(lǐng)導(dǎo)的辦事習(xí)慣,這很大程度上阻礙了依法辦事的實(shí)施,也制約了公務(wù)員依法行政能力的提高。另一方面,公務(wù)員行政過程中常常會(huì)遇到法律規(guī)定與行政領(lǐng)導(dǎo)命令不相符情況,考慮到行政領(lǐng)導(dǎo)的職位與權(quán)力,以及個(gè)人的薪酬與提撥都與行政領(lǐng)導(dǎo)有關(guān),公務(wù)員往往會(huì)選擇按照領(lǐng)導(dǎo)行政命令辦事而忽視法律。行政首長負(fù)責(zé)制的消極影響制約著公務(wù)員依法行政能力的提高,這實(shí)質(zhì)上反映出公務(wù)員在依法行政的過程中如何處理好權(quán)與法的關(guān)系。權(quán)與法的關(guān)系直接制約著公務(wù)員對(duì)法律的認(rèn)同度以及實(shí)踐行為是否用法,因此要提高公務(wù)員依法行政能力,就必須是公務(wù)員處理好權(quán)與法的關(guān)系,擺脫行政首長負(fù)責(zé)制帶來的消極影響。endprint

    三、加強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的路徑分析

    踏上依法治國的新征程,我們必須順應(yīng)時(shí)代潮流和群眾期盼,切實(shí)采取有效舉措培育先進(jìn)的行政文化,強(qiáng)化公務(wù)員學(xué)法用法機(jī)制,完善公務(wù)員公務(wù)員依法行政考核機(jī)制,健全公務(wù)員違法違紀(jì)懲處機(jī)制,從而切實(shí)提高公務(wù)員依法行政能力。

    (一)培育先進(jìn)的行政文化

    提高公務(wù)員依法行政能力,推進(jìn)法治政府建設(shè)。首先,必須要消除“官本位”傳統(tǒng)行政文化的影響,積極培育先進(jìn)的行政文化。“官本位”文化作為中國傳統(tǒng)行政文化遺留下的糟粕,對(duì)我國推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府形成文化制約,我們要不斷深化行政體制改革、不斷解放思想,加強(qiáng)思想政治教育,消除“官本位”文化所引起的消極影響;要大力培育先進(jìn)的行政文化,先進(jìn)的行政文化可以促進(jìn)公務(wù)員思想解放,激發(fā)公務(wù)依法行政的積極性和主動(dòng)性,從而促進(jìn)公務(wù)員不斷提高依法行政能力。

    其次,先進(jìn)行政文化要以強(qiáng)化“民本位”思想為目標(biāo)。所謂民本位即要求公務(wù)員在尊重每個(gè)公民的基礎(chǔ)上牢記權(quán)力的來源,學(xué)會(huì)合法合理運(yùn)用權(quán)力,真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀[5]。只有樹立“民為本”的思想,才能真正為人民服務(wù),恪盡職守,依法辦事,竭力服務(wù),而不是管理和控制。

    最后,先進(jìn)行政文化要以強(qiáng)化法治理念和法治思維為核心。科學(xué)、民主、法治是先進(jìn)行政文化的衡量標(biāo)準(zhǔn),因此要把法治理念和法治思維當(dāng)作培育先進(jìn)文化的核心內(nèi)容來予以重點(diǎn)建設(shè)和培育。加大公務(wù)員法治觀念和法治精神的教育,引導(dǎo)廣大公務(wù)員提高法治意識(shí),樹立依法行政的觀念,樹立在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的觀念,樹立國家尊重和保障人權(quán)的觀念。

    (二)強(qiáng)化公務(wù)員學(xué)法用法機(jī)制

    掌握系統(tǒng)的法律知識(shí)是公務(wù)員夯實(shí)依法行政能力的基礎(chǔ)。因此,提高公務(wù)員依法行政能力,就要強(qiáng)化公務(wù)學(xué)法機(jī)制,為公務(wù)員提高依法行政能力奠定扎實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)。

    一是公務(wù)員考試要加大法治知識(shí)考查比例。公務(wù)員考試加大法治知識(shí)考查比例,改變當(dāng)前法律知識(shí)只會(huì)在公務(wù)員行政能力測試科目考查2~3個(gè)選擇題的現(xiàn)狀,這樣不僅可以從源頭為輸入法律知識(shí)豐富、法治意識(shí)強(qiáng)的人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍,也可以使想成為公務(wù)員的人重視法律,加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí),形成公務(wù)員重視法律知識(shí)、重視依法辦事的觀念,從而在公務(wù)員“入口”環(huán)節(jié)就為依法行政奠定基礎(chǔ)。

    二是強(qiáng)化公務(wù)員依法行政教育培訓(xùn)。改變以往對(duì)公務(wù)員進(jìn)行通用法律知識(shí)和專門法律知識(shí)為內(nèi)容的普法教育,應(yīng)以公務(wù)員依法行政為價(jià)值追求,以培養(yǎng)公務(wù)員依法行政觀念和思維為內(nèi)容的新的教育培訓(xùn);要改變以往流于形式的課堂灌輸式的培訓(xùn),應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)政策新內(nèi)容采用情景教學(xué),案例教學(xué)的培訓(xùn)形式,注重培育公務(wù)員依法行政理念;要采用集中培訓(xùn)和個(gè)人自主學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式,細(xì)化考核指標(biāo)、加強(qiáng)考核力度,確保教育培訓(xùn)取得實(shí)質(zhì)性效果。

    三是強(qiáng)化行政領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法。不論從行政首長負(fù)責(zé)制,還是“官本位”的傳統(tǒng)行政文化,都可以看出,行政領(lǐng)導(dǎo)是否依法行政直接影響公務(wù)員依法行政水平。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法,確保行政領(lǐng)導(dǎo)必須掌握豐富的法律知識(shí),把是否掌握豐富法律知識(shí),具備法治意識(shí)作為行政領(lǐng)導(dǎo)的重要素質(zhì)來要求,定期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治培訓(xùn),并提高對(duì)考核標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化考核措施,以行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法帶動(dòng)公務(wù)員學(xué)法,發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法用法的帶頭模范作用,從而為公務(wù)員營造學(xué)法用法的良好氛圍。

    (三)完善公務(wù)員依法行政考核機(jī)制

    一是要對(duì)當(dāng)前公務(wù)員績效考核建立科學(xué)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系?!胺ā本褪且婪ㄐ姓?,要加大依法行政考核的獎(jiǎng)勵(lì)力度,逐步使依法行政成為績效考核的重要標(biāo)準(zhǔn),并把法的原則更加細(xì)化、量化為可以衡量和評(píng)價(jià)的具體標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)指標(biāo),以確保對(duì)公務(wù)員依法行政能力進(jìn)行全面考核和監(jiān)督。建立年度考核和事項(xiàng)考核相結(jié)合的機(jī)制,事項(xiàng)考核是指公務(wù)員一個(gè)具體的行政行為完成后對(duì)其進(jìn)行依法行政能力的考核,雖然事項(xiàng)考核會(huì)增加人力和物力,但在當(dāng)前來說是十分有必要的,這樣可以使公務(wù)員逐漸形成依法行政的觀念和習(xí)慣。

    二是建立配套的監(jiān)督機(jī)制。完善的考核離不開配套的監(jiān)督機(jī)制,因此完善公務(wù)員依法行政考核機(jī)制,就必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)行政過程監(jiān)督,促進(jìn)公務(wù)員不斷增強(qiáng)依法行政的意識(shí);要加擴(kuò)展依法行政的監(jiān)督方式,要大力發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督,完善上級(jí)有效監(jiān)督機(jī)制,拓展層級(jí)監(jiān)督新途徑,不斷改善監(jiān)察、審計(jì)等專門部門的監(jiān)督,鼓勵(lì)社會(huì)輿論監(jiān)督,從而形成全方位的監(jiān)督體系,使公務(wù)員每一項(xiàng)行政行為都能受到約束和監(jiān)督,從而保證權(quán)力在制度的“籠子”里真正貫徹依法行政。

    (四)健全公務(wù)員違法違紀(jì)懲處機(jī)制

    首先,要健全依法行政責(zé)任制,加大問責(zé)和懲處力度。行政執(zhí)法責(zé)任制是促進(jìn)公務(wù)依法行政能力提高的有效方式,只有使權(quán)責(zé)相統(tǒng)一、加大違法違紀(jì)的成本才能使公務(wù)員行政過程中心存畏忌感,才能主動(dòng)依法行政。要不斷完善問責(zé)機(jī)制,要明確問責(zé)主體、拓寬問責(zé)范圍、明晰問責(zé)程序,加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)督,強(qiáng)化問責(zé)責(zé)任。要改變當(dāng)前公務(wù)員違法代價(jià)小,違法違紀(jì)只給予行政警告、行政處分的現(xiàn)狀,加大違法懲處力度,增加違法違紀(jì)的成本。其次,要針對(duì)當(dāng)前行政賠償由國家財(cái)政負(fù)擔(dān),而不向公務(wù)員個(gè)人追償?shù)膯栴},健全行政追償機(jī)制,改變我國行政追償規(guī)定過于抽象的現(xiàn)狀。設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn),按照行政責(zé)任的比例,違法行政公務(wù)員承擔(dān)國家賠償?shù)南鄳?yīng)份額。只有這樣才能促使公務(wù)員違法行政的成本與其自身利益直接掛鉤,也才能督促公務(wù)員因違法違紀(jì)的成本過大而迫使其不斷提高自身依法行政能力,不斷做到依法行政。

    參考文獻(xiàn):

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    [4] 張蓓蓓.公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中存在的問題及對(duì)策[J].理論建設(shè),2012(9),110.

    [5] 張蓓蓓.公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中存在的問題及對(duì)策,理論建設(shè)[J].2012(9),111.

    作者單位:重慶師范大學(xué)政治學(xué)院

    責(zé)任編輯:馬 健endprint

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