大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

成世坤

伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變遷，老齡化進(jìn)程加速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國老年人逾2億，老齡化水平14.8%，年均增速3%，是同期人口增速的5倍多，高于歐美國家和全世界平均水平。面對老齡化、高齡化和空巢化，單純家庭養(yǎng)老遇到挑戰(zhàn)。老年人不愿離開熟悉環(huán)境，子女照顧壓力又亟需得到減輕，在此背景下，社區(qū)養(yǎng)老成為一種最佳選擇。

一、當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要特點(diǎn)

社區(qū)養(yǎng)老是讓老年人居住在家中，以社區(qū)為依托，由各種力量提供養(yǎng)老服務(wù)的模式，一定程度上既解決了家庭養(yǎng)老能力不足的困難，又解決了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老親情淡薄、環(huán)境適應(yīng)障礙等問題，對傳統(tǒng)養(yǎng)老形成補(bǔ)充與更新，符合我國現(xiàn)階段基本國情。目前社區(qū)養(yǎng)老開始起步，政府統(tǒng)籌納入規(guī)劃，投入力度加大，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)增加，部分地區(qū)初步形成以設(shè)施、定點(diǎn)和上門服務(wù)為主要形式，以生活照料、醫(yī)療保健、心理咨詢、文化娛樂及權(quán)益保護(hù)為服務(wù)內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。但覆蓋面窄、設(shè)施落后、內(nèi)容單一、質(zhì)量不高，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

（一） 管理責(zé)任不明確，政策法制有缺失。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，政府需要承擔(dān)扶貧與養(yǎng)老雙重任務(wù)，常常心有余而力不足，養(yǎng)老照料不盡人意。全國沒有一部專門的養(yǎng)老服務(wù)法律，地方性法規(guī)或規(guī)章缺失，政府及部門、社區(qū)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任不明確，社區(qū)組織獨(dú)立性差，行政色彩濃厚，日常工作多以被動(dòng)完成上級(jí)交辦任務(wù)為主，關(guān)系歸屬不明晰，管理體制缺乏整合，不能從組織、資金、人力方面自主為居民特別是老人提供各種服務(wù)。

（二） 規(guī)劃投入不到位，養(yǎng)老需求沒保障。社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，沒有考慮住宅的適老宜老性，社區(qū)養(yǎng)老存在先天缺陷。設(shè)施不足，養(yǎng)老基石不牢，以重慶為例，截至2014年底，城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有1408所，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心（站） 871個(gè)，床位16.8萬張，平均每千名老人擁有27張，不能滿足656萬老年人需求。有服務(wù)設(shè)施與資源的社區(qū)，也存在布局不合理、資源分散等問題。民政部門用于社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)，主要來源社會(huì)福利彩票，存在不確定性，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)難以進(jìn)入良性循環(huán)軌道和可持續(xù)發(fā)展。

（三） 工作人員不專業(yè)，服務(wù)質(zhì)量跟不上。目前提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體主要是家庭婦女、離退休人員、下崗待業(yè)人員和有勞動(dòng)能力的殘疾人，接受過專業(yè)訓(xùn)練的少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施以來，全國110萬社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍中，僅有2萬多人取得資格證書，專技人員和管理人員分別占10%和6%，與老年人日益增長的護(hù)理需求存在巨大差距，保守估計(jì)，缺口在1000萬人以上。人員年齡偏大、文化偏低，難以提供心理咨詢等專業(yè)服務(wù)。加之社會(huì)地位不高、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作特別辛苦、薪酬待遇低，造成人員流動(dòng)快，不愿意涉足，用工荒問題成為制約社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的瓶頸。

（四） 場地設(shè)施不配套，服務(wù)內(nèi)容太單一。養(yǎng)老場地小，設(shè)施太簡陋，功能不配套，提供日常生活照顧服務(wù)不周全。很多社區(qū)內(nèi)沒有醫(yī)療服務(wù)診所，不能做到小病好在社區(qū)，大病養(yǎng)在社區(qū)。服務(wù)缺乏完整的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，相對單一、覆蓋率低。據(jù)上海市抽樣調(diào)查，社區(qū)托老所僅有0.1%、照料30.3%、保健指導(dǎo)7.3%、家庭病床14.8%、定期體檢7.6%、應(yīng)急15.1%、就餐25.3%的老人得到養(yǎng)老服務(wù)，尤其是高齡和行動(dòng)不便老人所急需的家庭病床和醫(yī)生上門服務(wù)嚴(yán)重缺失。多數(shù)老人休閑娛樂活動(dòng)單一，打撲克下棋，看報(bào)看電視，與他人聊天消磨時(shí)間，常常是獨(dú)自一人或兩三人一起進(jìn)行，缺乏一定規(guī)模的組織性和社會(huì)參與性，對老人沒有吸引力。新建小區(qū)具名配套的房屋，部分讓物業(yè)公司占用或被物業(yè)公司出租。

（五） 觀念認(rèn)識(shí)不到位，志愿氛圍未形成。社會(huì)對“孝”的理解存在誤區(qū)，認(rèn)為社會(huì)養(yǎng)老助老是子女不孝不盡責(zé)的表現(xiàn)，老人習(xí)慣獨(dú)居或空巢生活，其子女也不愿社會(huì)幫扶。即使社區(qū)養(yǎng)老不剝離老人與家庭的聯(lián)系，很多老人難在短時(shí)內(nèi)從家庭向社區(qū)轉(zhuǎn)移。養(yǎng)老政策宣傳沒有深入人心，以至于社會(huì)、家庭、老人自身并不清楚，社會(huì)力量認(rèn)知度不高，不愿投資養(yǎng)老。照顧老人又臟有累，工資收入和社會(huì)地位低，難以吸引勞動(dòng)力參與。社區(qū)志愿者服務(wù)長效機(jī)制未形成，積極性不高，力量不足，不僅影響了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，也制約了老齡事業(yè)發(fā)展。

二、未來社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的前景展望

我國人口老齡化結(jié)構(gòu)從成年型轉(zhuǎn)向老年型只用了不到20年時(shí)間。根據(jù)專家學(xué)者和聯(lián)合國人口司預(yù)測， 全國 65歲以上老人數(shù)量占比將從2000年的7% 增至2050年的22.6%。21世紀(jì)上半葉， 每10人中有1個(gè)65歲以上的高齡老人。老齡化增速迅猛，未來養(yǎng)老成為全社會(huì)共同關(guān)注的重大問題，首要面臨的是選擇養(yǎng)老模式。綜合比選，社區(qū)養(yǎng)老成為眾多老年人、年青人的重大選擇，其具有立足家庭、依托社區(qū)、借力社會(huì)、簡單易行、受惠者眾、就地取材提供服務(wù)等特點(diǎn)，以家庭養(yǎng)老為前提基礎(chǔ)，反過來又為家庭養(yǎng)老提供服務(wù)，符合“落葉歸根和養(yǎng)老不離家”的大眾心態(tài)，特別適合子女工作忙、三代或多代同堂、感情深厚矛盾較少的家庭，未來發(fā)展?jié)摿Υ螅熬皬V闊。

（一） 從子女敬孝與贍養(yǎng)雙重期盼看。贍養(yǎng)傳統(tǒng)要求子女敬孝，孝文化源遠(yuǎn)流長，“養(yǎng)老敬老、養(yǎng)兒防老、百善孝為先”深入人心，不孝行為將受到譴責(zé)，無法立足社會(huì)，受此影響，孩子把老人送往養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，會(huì)被別人當(dāng)成不孝。推行三十多年計(jì)劃生育，出生人口增速慢，導(dǎo)致家庭成員結(jié)構(gòu)呈倒三角型，最底層一個(gè)孩子，最上層多個(gè)老人。這種現(xiàn)狀，從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)養(yǎng)老根基：人手不足、負(fù)擔(dān)過重，未來獨(dú)生子女在贍養(yǎng)老人問題上力不從心，有現(xiàn)實(shí)難處，這為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的崛起提供了機(jī)遇。

（二）從老人心理與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老情況看。據(jù)調(diào)查，去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就意味著老人要離開自己熟悉的生活環(huán)境，離開自己的家和親人，即使生活、身體有人照料，但內(nèi)心情感無法滿足，如非迫不得已，一般不愿去；目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)離人們的企盼還有差距，存在力量薄弱、水平偏低、服務(wù)不周、管理不善等問題。一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每月收費(fèi)在二、三千元，醫(yī)藥費(fèi)另計(jì)，對多數(shù)家庭來說，是一筆不小的開支；檔次高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)不低，一般家庭無法承受；政府開辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)相對便宜，卻有諸多限制，多數(shù)老人不符合入住條件。這為養(yǎng)老不離家、接受服務(wù)方便、收費(fèi)低廉的社區(qū)養(yǎng)老創(chuàng)造了發(fā)展先機(jī)。endprint

（三）從社區(qū)養(yǎng)老兼具的自身優(yōu)勢看。適用性方面，依托社區(qū)養(yǎng)老，可以利用現(xiàn)有設(shè)施，建設(shè)費(fèi)用低；能讓老人在家養(yǎng)老，不離開自己熟悉的生活環(huán)境，減輕老人孤獨(dú)；成為家庭養(yǎng)老的后援和補(bǔ)充，一旦出現(xiàn)緊急情況，可隨時(shí)求助；便于采取多種運(yùn)作方式經(jīng)營，減輕政府負(fù)擔(dān)；其服務(wù)對象不受戶籍、人數(shù)限制，可讓更多家庭和老人受益。重要性方面，依托社區(qū)構(gòu)筑社會(huì)化居家養(yǎng)老是城市解決養(yǎng)老問題、順應(yīng)老人及家庭需求的客觀要求；子女以贖買勞務(wù)方式讓老人得到妥善照料，既減輕了自身壓力，全身心投入工作，閑暇之余，又能陪伴父母生活，增進(jìn)感情；老人既不感到自己是子女的負(fù)擔(dān)與拖累，又能很好地生活在子女的關(guān)懷和社區(qū)護(hù)理員的幫助之下，后顧之憂解除，老人和子女雙方自尊心得到維護(hù)；依托社區(qū)養(yǎng)老方便易行、針對性強(qiáng)、參與面廣，能給老人帶來認(rèn)同感和歸宿感?？尚行苑矫?，社區(qū)養(yǎng)老符合長期形成的生活習(xí)慣和家庭傳統(tǒng)養(yǎng)老理念，易被老人接受，據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)問卷調(diào)查，95%的老人希望居住在家里，由兒女、保姆（鐘點(diǎn)工）或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心來照顧；借助社區(qū)現(xiàn)有設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)供給更便捷、更靈活，費(fèi)用支出相對較低，易為年青人承擔(dān)。社區(qū)作為老人日常生活的主要空間，為老人與老人搭建交流互動(dòng)平臺(tái)，人熟環(huán)境熟，認(rèn)同度高，老人保持原有生活習(xí)慣，維系原有社會(huì)關(guān)系，相互走動(dòng)，力所能及自我照顧，并為社區(qū)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。基于此，社區(qū)養(yǎng)老成為未來眾多老人養(yǎng)老選擇的成熟模式。

三、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的對策建議

積極應(yīng)對老齡化發(fā)展趨勢，滿足老年人和年青人的一致愿望，加快推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，是適應(yīng)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變、滿足大眾養(yǎng)老需求的必由之路，成為各級(jí)黨政普遍關(guān)心和社會(huì)廣泛關(guān)注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。

（一）政府主導(dǎo)推動(dòng)。一是納入總體規(guī)劃。將養(yǎng)老服務(wù)特別是社區(qū)養(yǎng)老納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，提上政府重要議事日程，定期分析推進(jìn)情況和存在問題，研究跟進(jìn)措施。建立完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，特別是無障礙建設(shè)和改造，方便老人日常生活。根據(jù)社區(qū)老人密度分布比例，新建小區(qū)和舊城改造中，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為公共配套設(shè)施，與項(xiàng)目一起規(guī)劃，一并實(shí)施，一同檢查驗(yàn)收。二是廣泛籌集資金。將社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目納入公共財(cái)政預(yù)算，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，拓展資助范圍，建立長效機(jī)制，采取政府補(bǔ)貼方式購買生活困難對象的養(yǎng)老服務(wù)。加大發(fā)行力度，創(chuàng)新福利彩票兌獎(jiǎng)方式，吸引更多高收入的個(gè)人和企業(yè)購買。鼓勵(lì)和扶持企業(yè)、個(gè)人共同參與投資社區(qū)養(yǎng)老，逐步形成以社會(huì)籌資為主、政府資助為輔的多層次、多途徑并存的投資體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老由靠政府“輸血式”向“造血型”方向發(fā)展。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，拓寬信貸抵押擔(dān)保范圍，加大養(yǎng)老信貸投入。加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)，逐步放寬限制，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老領(lǐng)域，推動(dòng)老人以房養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。三是完善扶持政策。出臺(tái)加快社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展政策，采用政府補(bǔ)貼、公建民營、民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、購買服務(wù)等形式，加大扶持力度。修訂養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范、管理辦法，制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，把社區(qū)興辦養(yǎng)老納入法制化軌道。按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公建民營、民辦公助原則，在建設(shè)期按照建設(shè)規(guī)模、投資總額、土地租期等指標(biāo)，一次性或分期給予建設(shè)補(bǔ)貼，在運(yùn)營期，按照床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)、入住率等指標(biāo)，給運(yùn)營補(bǔ)貼。認(rèn)真落實(shí)現(xiàn)行優(yōu)惠政策，免征相關(guān)規(guī)費(fèi)，水電氣按居民生活類價(jià)格執(zhí)行。探索建立面向老人的長期護(hù)理保險(xiǎn)新政策。四是強(qiáng)化考核機(jī)制。按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)原則，完善工作機(jī)制，出臺(tái)考核辦法，細(xì)化分解規(guī)劃制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)規(guī)范、監(jiān)督管理、財(cái)力支持、綜合協(xié)調(diào)等任務(wù)，責(zé)任到單位到人頭。加強(qiáng)督促指導(dǎo)，形成各司其職、齊抓共管、整體推進(jìn)的工作格局。

（二）社會(huì)補(bǔ)充助力。一是發(fā)動(dòng)社會(huì)捐助。加強(qiáng)宣傳，出臺(tái)政策，鼓勵(lì)社團(tuán)、企事業(yè)單位和個(gè)人向社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)捐資、捐物或提供無償服務(wù)。完善慈善公益事業(yè)，提高慈善公益組織的社會(huì)地位，募集資金資助社區(qū)養(yǎng)老。二是招引業(yè)主介入。降低民間資本進(jìn)入門檻，簡化手續(xù)、規(guī)范程序，提供稅收、貸款、土地等優(yōu)惠。引導(dǎo)和支持民間資本、境外資本參與社區(qū)養(yǎng)老，設(shè)施建設(shè)采用有償方式供地的，地價(jià)上適當(dāng)優(yōu)惠；屬出讓的，土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低。三是培育民間組織。立足實(shí)際、突出特色，制定民間組織活動(dòng)規(guī)范，注重區(qū)分不同社區(qū)和不同類型民間養(yǎng)老組織的發(fā)展方向和工作重點(diǎn)，認(rèn)真做好培育、發(fā)展、規(guī)范、引導(dǎo)工作。整合企業(yè)活動(dòng)設(shè)施，鼓勵(lì)捐贈(zèng)，解決社區(qū)養(yǎng)老組織活動(dòng)資源緊張問題。完善社區(qū)老年服務(wù)民間組織登記管理制度，加強(qiáng)培訓(xùn)，做好從業(yè)人員社保工作，推動(dòng)其盡快成長為社區(qū)老年服務(wù)供給的建設(shè)性力量。四是吸引志愿參與。建立以社會(huì)援助為主要內(nèi)容、為困難老人提供公益服務(wù)的機(jī)制。加強(qiáng)制度化建設(shè)，建立暢通的志愿服務(wù)參與渠道。發(fā)動(dòng)社區(qū)居民和轄區(qū)單位及4050人員、低齡健康老人，組成志愿者隊(duì)伍，為有需求老人提供服務(wù)。按照“就近、方便、自愿、關(guān)愛”原則，發(fā)動(dòng)高齡空巢老人鄰居加入志愿者行列，實(shí)行結(jié)對幫扶。發(fā)動(dòng)社區(qū)在職、退休專技人員加入志愿隊(duì)伍，為社區(qū)老人提供政策、法律等咨詢服務(wù)。

（三）社區(qū)能級(jí)提升。一是服務(wù)范圍全覆蓋。面向社區(qū)，以人為本，由為“三無”對象、五保老人服務(wù)，拓展到為社區(qū)全體老人服務(wù)；建立60周歲以上老人的家庭情況、健康情況、服務(wù)需求登記檔案。二是服務(wù)內(nèi)容綜合性。構(gòu)建專業(yè)服務(wù)平臺(tái)，提供送餐、家政、維修、讀書陪聊、緊急援助、保健康復(fù)等“保姆式”服務(wù)，開展老年教育、法律普及、老年課堂、心理咨詢及疏導(dǎo)等各具特色的精神慰藉服務(wù)；推行政府補(bǔ)貼家庭經(jīng)濟(jì)困難和生活不能自理老人等特殊群體個(gè)性化服務(wù)，讓其倍感組織關(guān)懷和溫暖。打造老人文化平臺(tái)，依照興趣和愛好，組建老人文體團(tuán)隊(duì)，免費(fèi)使用社區(qū)文化場所，經(jīng)常舉辦形式多樣文體活動(dòng)，讓老年人“老有所樂”。搭建老人健康平臺(tái)，加大社區(qū)衛(wèi)生投入，開設(shè)老年綠色通道，滿足社區(qū)老人初級(jí)醫(yī)療保健需求；分層管理慢性病患者，配備專職醫(yī)師定期家訪；制定不同老年群體運(yùn)動(dòng)膳食、戒煙限酒、科學(xué)用藥等干預(yù)措施，建立老人緊急救援組織。構(gòu)筑老人信息平臺(tái)，設(shè)立服務(wù)熱線，建設(shè)社區(qū)、樓組縱向到底，社區(qū)、駐地單位橫向到邊、連鎖互動(dòng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓社區(qū)內(nèi)所有涉及老人生活的各類信息快捷反應(yīng)、有效反饋和及時(shí)解決。構(gòu)建老人社區(qū)生活參與平臺(tái)，組織利用和開發(fā)老年人力資源，建立其發(fā)揮余熱的雙向服務(wù)平臺(tái)，促成社區(qū)為老人服務(wù)，老人也為社區(qū)提供力所能及服務(wù)，實(shí)現(xiàn)老有所為。三是服務(wù)設(shè)施漸配套。圍繞“六個(gè)老有”要求，加強(qiáng)社區(qū)集中居住、醫(yī)療護(hù)理、文體活動(dòng)等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步覆蓋配套。推進(jìn)社區(qū)站點(diǎn)和街道中心相輔相成，互成網(wǎng)絡(luò)，形成多層次全方位結(jié)合、服務(wù)資源相互補(bǔ)充、功能配套完善的格局，創(chuàng)造品牌，獨(dú)具特色，滿足老人日常照料和精神生活需要。四是服務(wù)人員專業(yè)化。順應(yīng)形勢，建設(shè)一支職業(yè)道德好、業(yè)務(wù)水平高、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)的社區(qū)養(yǎng)老隊(duì)伍。設(shè)置專職社工職位，加強(qiáng)養(yǎng)老專業(yè)教育、在職教育和崗位職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)和吸引專業(yè)社會(huì)工作者和社工專業(yè)畢業(yè)生到社區(qū)工作；加強(qiáng)服務(wù)人員生理學(xué)、心理學(xué)和護(hù)理學(xué)等專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，建立養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格制度，保證從業(yè)人員持證上崗。

作者：重慶市綦江區(qū)人民政府副區(qū)長

責(zé)任編輯：張 波endprint