街道職能轉(zhuǎn)型面臨的三大問(wèn)題和六大建議

王勇

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)基層基礎(chǔ)工作的重要性。長(zhǎng)期以來(lái)，街道作為城市管理體系中最基層、最末端、最敏感的環(huán)節(jié)，卻面臨著權(quán)責(zé)不清、有責(zé)無(wú)權(quán)、有事無(wú)費(fèi)、職能缺位、職能錯(cuò)位等問(wèn)題，“上面千條線，下面一根針”，疲于應(yīng)對(duì)各項(xiàng)工作成為街道日常工作的真實(shí)寫(xiě)照。

一、當(dāng)前街道職能存在的問(wèn)題

（一）責(zé)權(quán)不明確。街道職能在不斷增加，社會(huì)治理任務(wù)日益繁重，而街道的權(quán)限卻維持原狀，使許多工作無(wú)法落實(shí)到位。同時(shí)，街道與區(qū)級(jí)各有關(guān)部門(mén)事權(quán)未合理界定，區(qū)級(jí)有關(guān)部門(mén)延伸到街道的管理權(quán)限還未下放，街道事多婆婆多，責(zé)任大權(quán)力小。如農(nóng)村房屋建設(shè)，其審批權(quán)限沒(méi)有下放到街道，而其收件、勘測(cè)、報(bào)件等工作卻下放到街道；計(jì)劃生育二孩生育政策的執(zhí)行，街道有責(zé)任調(diào)查核實(shí)基本情況，卻無(wú)審批生育權(quán)限；市政方面，街道有責(zé)任有義務(wù)維持維護(hù)城市環(huán)境衛(wèi)生管理秩序，但廣告審批、路面開(kāi)挖審批權(quán)限卻一直在區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)……諸如此類，街道與區(qū)級(jí)部門(mén)服務(wù)、管理、審批、收費(fèi)等責(zé)權(quán)不分，出現(xiàn)了部門(mén)管事、街道干活，或者部門(mén)收費(fèi)、街道管理的情況，導(dǎo)致街道推動(dòng)社會(huì)治理和公共服務(wù)方面力不從心，缺乏必要的人力、財(cái)力和物力保障，有想法卻缺乏相應(yīng)的體制支撐，職能缺位現(xiàn)象十分突出。

（二）結(jié)構(gòu)不合理。各街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大都在10個(gè)左右，一般設(shè)有黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、綜治辦、社事辦、城建辦、人大辦、計(jì)生辦、安監(jiān)辦、財(cái)政所、環(huán)衛(wèi)所、市政監(jiān)察大隊(duì)、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、社保所等部門(mén)，明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，部門(mén)之間職能交叉，且設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范，影響了街道整體職能的發(fā)揮。各街道行政編制大都在50名～70名之間，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)大約在10～12人。為了解決工作急需，不得不使用事業(yè)編制、公益性崗位人員等等，造成政事不分，混崗現(xiàn)象比較普遍。另一方面，由于結(jié)構(gòu)和人員沉在街道，大量民生具體工作的落實(shí)又在社區(qū)，以筆者所在街道的萱花路社區(qū)為例，社區(qū)轄區(qū)人口3萬(wàn)多人，社區(qū)工作人員只有10人，卻承擔(dān)了62項(xiàng)工作任務(wù)，服務(wù)和管理怎么能跟得上？“倒三角狀態(tài)”的結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致人員力量不集中、服務(wù)不到位、群眾不滿意。

（三）職能有錯(cuò)位。一方面，街道承擔(dān)了過(guò)多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職責(zé)。街道工作的主要精力應(yīng)是社會(huì)治理和服務(wù)，而在現(xiàn)實(shí)工作中，街道往往將過(guò)多的精力放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)上。傳統(tǒng)社會(huì)治理模式的特點(diǎn)是下級(jí)層層復(fù)制上級(jí)，市區(qū)主抓經(jīng)濟(jì)工作的同時(shí)，以目標(biāo)考核為風(fēng)向標(biāo)，讓本該以社會(huì)治理和服務(wù)為主責(zé)的街道，也把大量精力放在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。而“硬著頭皮搞經(jīng)濟(jì)”的結(jié)果往往是經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)怎么搞上去，卻招來(lái)了污染企業(yè)、零稅收企業(yè)和產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)。而為應(yīng)對(duì)考核，街道往往在環(huán)保、土地管理等方面觸及一些紅線。以筆者所處的街道為例，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核指標(biāo)達(dá)50余項(xiàng)，而我們近年來(lái)探索的網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化、精細(xì)化“三化”工作法的社會(huì)治理創(chuàng)新，其社會(huì)效果很好，但在考核上卻沒(méi)有著力體現(xiàn)。這就導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)雖然上去了，但與人民生活密切相關(guān)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展卻相對(duì)滯后，社會(huì)和諧穩(wěn)定的任務(wù)相當(dāng)突出。另一方面，街道與社區(qū)的關(guān)系沒(méi)有理順，街道對(duì)社區(qū)主要應(yīng)是指導(dǎo)職責(zé)，而現(xiàn)實(shí)工作中去變成管理多于指導(dǎo)，致使街道對(duì)社區(qū)指導(dǎo)不足，領(lǐng)導(dǎo)有余。街道是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，是代表區(qū)級(jí)政府在轄區(qū)內(nèi)實(shí)行社會(huì)治理的基層組織，其管理手段是行政手段。社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，代表居民在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行社區(qū)管理，其管理手段是自我管理。但是，街道與社區(qū)實(shí)際上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，現(xiàn)在變成為事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。伴隨著城市管理的重心下移，政府越來(lái)越多的行政管理事務(wù)通過(guò)街道下移到社區(qū)，街道無(wú)權(quán)管理或越權(quán)管理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了社區(qū)居委會(huì)類行政化，其自治事務(wù)功能嚴(yán)重被擠壓?，F(xiàn)階段社區(qū)管理模式是以街道為核心的政府主導(dǎo)型管理，這種管理形式導(dǎo)致街道疲于應(yīng)付大量事務(wù)性工作，弱化了其本該承擔(dān)的社會(huì)職能，又造成社區(qū)其他自治組織的職能錯(cuò)位和扭曲。

二、街道職能轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)建議

黨的十八大報(bào)告指出，要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。習(xí)總書(shū)記指出，要協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階。這些，都對(duì)基層街道職能職責(zé)的轉(zhuǎn)型指明了方向，明確了道路，現(xiàn)結(jié)合街道基層實(shí)際，就如何轉(zhuǎn)變街道職能，強(qiáng)化社會(huì)治理和服務(wù)，提出如下建議。

（一）依法實(shí)施事權(quán)改革

要立足于街道作為政府派出機(jī)構(gòu)的職能，強(qiáng)化其基層社會(huì)治理和公共服務(wù)的職能。合理分離政府職能。著力理順區(qū)和街道的權(quán)責(zé)關(guān)系，依法行政、依法治區(qū)，法律法規(guī)和政策規(guī)定由上級(jí)黨委、政府及其部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任，不得轉(zhuǎn)移給街道承擔(dān)。剝離原有政府職能體系中競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性的職能，把不該由街道管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，通過(guò)授權(quán)、委托、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，逐步交給市場(chǎng)或社會(huì)中介組織去做，讓其承擔(dān)大量原來(lái)由街道負(fù)責(zé)的社會(huì)性職能，使街道能將更多的精力放到社會(huì)治理和公共服務(wù)上來(lái)。

（二）有效整合機(jī)構(gòu)資源

街道機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)面向服務(wù)對(duì)象，而不是應(yīng)對(duì)上級(jí)部門(mén)，因此可適當(dāng)調(diào)整街道機(jī)構(gòu)，對(duì)已有的行政資源進(jìn)行有效整合，一切以人為本，一切以方便百姓為本，使之與街道職能相適應(yīng)。比如，可綜合設(shè)置黨政辦公室、社區(qū)建設(shè)與社會(huì)保障科、城市管理科、社會(huì)安全與綜合治理科等5～7個(gè)機(jī)構(gòu)，綜合職能，集中力量?？傊沤^區(qū)、街道兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置形同“蜂窩煤”式地上下對(duì)齊，要按照街道職能本身的特點(diǎn)與管理的有效性，結(jié)合區(qū)、街兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，在街道機(jī)構(gòu)設(shè)置上要有效突出街道社會(huì)治理和公共服務(wù)職能。

（三）擴(kuò)大街道相應(yīng)管理權(quán)限

按照中央全面深化改革的要求，按照“該清必清、可合則合、能放都放”的原則，進(jìn)一步開(kāi)展行政審批事項(xiàng)的清理、調(diào)整和下放工作，可以采取“成熟一批、下放一批”的思路，重點(diǎn)在社會(huì)治理和公共服務(wù)方面擴(kuò)大街道行政管理權(quán)限。同時(shí)，街道在承接下放的管理權(quán)限后，依法承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任，以此有效推動(dòng)管理重心下移，切實(shí)提高社會(huì)治理和公共服務(wù)效率endprint

（四）推進(jìn)多協(xié)作治理

一是要著力推動(dòng)人員下沉。在推動(dòng)職能轉(zhuǎn)型中，可按照“機(jī)關(guān)融入基層、干部融入群眾”的思路，積極建立干部雙向交流機(jī)制，推動(dòng)機(jī)關(guān)干部下基層，在一線工作中進(jìn)行錘煉。選調(diào)機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部到社區(qū)任職，對(duì)其年度考評(píng)實(shí)行在社區(qū)和街道“雙述雙評(píng)”。進(jìn)一步充實(shí)社區(qū)工作人員，選調(diào)街道機(jī)關(guān)、區(qū)級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的優(yōu)秀年輕干部到社區(qū)任職，這既能提升機(jī)關(guān)干部處理群眾問(wèn)題的本領(lǐng)，又能充實(shí)基層干部隊(duì)伍，解決工作漂浮、忙于應(yīng)付的難題。從基層選拔優(yōu)秀干部到機(jī)關(guān)任職。要進(jìn)一步加強(qiáng)從社區(qū)優(yōu)秀工作人員招錄公務(wù)員、事業(yè)編制人員的力度，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)干部的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流。要統(tǒng)籌培養(yǎng)鍛煉干部，通過(guò)多崗位學(xué)習(xí)，讓學(xué)員從多角度認(rèn)識(shí)區(qū)、街道、社區(qū)情況，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)；通過(guò)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升理論素養(yǎng)，增強(qiáng)服務(wù)能力。

二是強(qiáng)化社區(qū)民主自治。在推動(dòng)職能轉(zhuǎn)型中，逐步理清街道與社區(qū)、街道與社會(huì)組織的關(guān)系，著力構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理新格局。一方面要積極培育轄區(qū)公益類社會(huì)組織。要重視社會(huì)組織在社會(huì)治理體系中的“緩沖”作用，要大力發(fā)展承擔(dān)民生服務(wù)職能的轄區(qū)內(nèi)公益服務(wù)類社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織和志愿者在完善社會(huì)服務(wù)、改善民生方面的積極作用。對(duì)益性事業(yè)，通過(guò)資助和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、服務(wù)外包等方式，使社會(huì)組織成為政府提供公共服務(wù)的有力補(bǔ)充。同時(shí)，要建立財(cái)政扶持社會(huì)組織發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與所駐轄區(qū)的建設(shè)、管理和民主決策，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的指導(dǎo)和規(guī)范。另一方面，要積極推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治。對(duì)于城市社區(qū)，要著力理順街道和社區(qū)的關(guān)系，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制模式，推動(dòng)“行政”社區(qū)走向“自治”社區(qū)。比如，可實(shí)行行政事務(wù)“準(zhǔn)入制”，依法合理界定社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)范圍，將社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)行承擔(dān)的“行政”工作，細(xì)分為社區(qū)獨(dú)立完成、協(xié)助完成、街道和職能部門(mén)獨(dú)立完成、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)四大類，減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)使之能專注于社會(huì)服務(wù)。對(duì)于農(nóng)村社區(qū)，可以適應(yīng)調(diào)整街道管理行政區(qū)域，應(yīng)明確是為城市居民服務(wù)，為未來(lái)城市發(fā)展服務(wù)，將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村留在街道，而其他區(qū)域調(diào)整出去；同時(shí)，要嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》切實(shí)保障村民自治的權(quán)力，通過(guò)引導(dǎo)管理方式創(chuàng)新，充分發(fā)揮農(nóng)村熟人社會(huì)這一特點(diǎn)，構(gòu)建看家護(hù)院、組織巡邏、群防群治、糾紛調(diào)解、普法宣傳、穩(wěn)定任務(wù)等等工作的社會(huì)治理新平臺(tái)。小結(jié)來(lái)說(shuō)，社區(qū)管理有實(shí)行人、財(cái)、權(quán)相匹配，凡屬社區(qū)自治和管理的社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)方面的人、財(cái)、權(quán)，都應(yīng)下放到社區(qū)。

（五）著力推動(dòng)考核轉(zhuǎn)向

街道作為政府派出機(jī)構(gòu)，其法定的主要職能是社會(huì)治理和公共服務(wù)，因此建議以考核為風(fēng)向標(biāo)，剝離街道的經(jīng)濟(jì)職能，不再對(duì)街道進(jìn)行經(jīng)濟(jì)考核，進(jìn)一步促進(jìn)街道職能轉(zhuǎn)型，促使街道從發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心轉(zhuǎn)移到以民生為中心的社會(huì)治理和公共服務(wù)上來(lái)，充分發(fā)揮街道在區(qū)域內(nèi)社會(huì)治理和公共服務(wù)上的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，進(jìn)而為社區(qū)管理體制改革提供良好的外部環(huán)境。如筆者所有的街道，從2009年起探索實(shí)施了社會(huì)治理“兩聯(lián)五員三包”工作制，到如今深化為網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化、精細(xì)化“三化”工作法，轄區(qū)38平方公里14個(gè)村（社區(qū)）劃分為349個(gè)網(wǎng)格，常年有機(jī)關(guān)干部、市政隊(duì)員、駐片民警、村（社區(qū)）干部、村居民小組長(zhǎng)、樓幢長(zhǎng)、共產(chǎn)黨員、社會(huì)志愿者等8類人員5000余人深入各個(gè)網(wǎng)格，開(kāi)展和實(shí)施了老城區(qū)單體樓宇自助式物業(yè)管理、社會(huì)治安綜合巡邏、志愿者定期服務(wù)等各項(xiàng)工作，取得了較好效果，但還未進(jìn)行區(qū)級(jí)面上的全面推廣。

（六）以科技發(fā)展倒逼職能轉(zhuǎn)型

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理體制。如今，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃伴隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等的發(fā)展，正在對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，越來(lái)越多的服務(wù)對(duì)象開(kāi)始尋求以網(wǎng)絡(luò)獲取服務(wù)。

因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，作為服務(wù)群眾最前線的街道，已經(jīng)不能再用五十年不變的思維和手段，來(lái)服務(wù)需求越來(lái)越多樣的群眾。要圍繞公共服務(wù)“開(kāi)放化、推送化、個(gè)性化”做文章，減少服務(wù)流程，在節(jié)省人力、財(cái)力、物力的基礎(chǔ)上，最大限度地讓群眾少跑路、少排隊(duì)，第一時(shí)間獲取相應(yīng)服務(wù)。要進(jìn)一步淡化三級(jí)服務(wù)中心前兩級(jí)的工作職責(zé)，突出和充實(shí)社區(qū)便民服務(wù)中心建設(shè)，如社保服務(wù)的職責(zé)，不能老百姓跑到街道辦，能夠辦的下放到社會(huì)第一線，所有職責(zé)要通過(guò)充分授權(quán)和“一根網(wǎng)線”便能在便民服務(wù)中心完成。

作者：重慶市永川區(qū)勝利路街道辦事處主任

責(zé)任編輯：馬 健endprint