論我國(guó)城市化進(jìn)程中歷史街區(qū)的法律保護(hù)與文化保育問(wèn)題

摘 要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，許多古老的歷史街區(qū)正被“千城一面”的現(xiàn)象所“吞噬”，保護(hù)歷史街區(qū)就是保護(hù)歷史的記憶，就是保護(hù)城市的特色，保護(hù)城市的文脈，保護(hù)旅游資源。城市規(guī)劃改造中歷史街區(qū)的法律保護(hù)和文化保育即通過(guò)立法、執(zhí)法保護(hù)歷史街區(qū)以最大限度保留并傳承街道歷史文化的全過(guò)程。本文從法律體系、保護(hù)方法及保護(hù)資金等角度，淺析了歷史街區(qū)的法律保護(hù)與文化保育存在的問(wèn)題及解決的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；歷史街區(qū)；法律保護(hù)；文化保育

中圖分類號(hào)：TU984.115 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）26-0033-03

作者簡(jiǎn)介：謝偉帆（1991-），男，漢族，廣東汕頭人，中山大學(xué)新華學(xué)院法律系，在讀本科生，研究方向：城市規(guī)劃改造中歷史街區(qū)的法律保護(hù)與文化保育。

在我國(guó)批量的舊城改造過(guò)程中，“拆”字當(dāng)頭，傳統(tǒng)城市空間格局正在迅速消失，一批批的古老城鎮(zhèn)或歷史街巷被成片拆除，取而代之的是冰冷的鋼筋水泥或是為刻意營(yíng)造出歷史沉淀感用現(xiàn)代材料仿制出的粗糙古建筑。福建的三坊七巷遭到建設(shè)性破壞，貴州的遵義會(huì)議舊址周圍歷史建筑被強(qiáng)拆，湖北襄樊千年古城墻則被夷為平地，河南安陽(yáng)為修路穿城毀壞歷史街區(qū)，廣東汕頭小公園開埠區(qū)大拆大建改造……在這些名城被冠以“改造舊城，發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，但卻缺乏具體法律的規(guī)制。

一、歷史街區(qū)法律保護(hù)和文化保育的問(wèn)題

（一）歷史街區(qū)法律保護(hù)體系不完善

我國(guó)是國(guó)家立法與地方立法相結(jié)合的立法體系，而針對(duì)我國(guó)歷史街區(qū)保護(hù)的立法就更加屈指可數(shù)，并且存在覆蓋窄、懲罰松、保護(hù)弱等問(wèn)題。已頒布的與歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)的國(guó)家法律法規(guī)有《文物保護(hù)法》、《文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《憲法》和《刑法》中的相關(guān)條例。

2002年通過(guò)的《文物保護(hù)法》第六十九條規(guī)定了破壞歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌的法律責(zé)任，規(guī)定對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。但處罰力度不夠，沒(méi)有追究其司法責(zé)任。2008年通過(guò)的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，進(jìn)一步為歷史文化名城古跡的保護(hù)及歷史原貌的延續(xù)提供了法律支持和保護(hù)，提供了更多的法律保護(hù)支持。當(dāng)然，《保護(hù)條例》也存在一些不完善的地方，在實(shí)踐中仍然存在改進(jìn)的空間，例如，價(jià)值評(píng)估體系可細(xì)化，對(duì)名城、名鎮(zhèn)、名村應(yīng)該根據(jù)差異規(guī)定不同的評(píng)估手段，以避免在實(shí)踐執(zhí)行中出現(xiàn)理解不一致產(chǎn)生的差異。

對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)的法律體系梳理可看出，其實(shí)針對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)的全國(guó)統(tǒng)一性法律文件數(shù)量很少，內(nèi)容原則性較強(qiáng)，真正有約束作用的仍然以各省市自行制定的地方性法規(guī)，執(zhí)行起來(lái)存在諸多困難且所涉及的歷史街區(qū)保護(hù)內(nèi)容廣度與深度不夠，缺乏可操作性，如保護(hù)中具體范圍的確定方式、保護(hù)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行程序、公眾參與監(jiān)督大多均無(wú)具體的規(guī)定，也使得歷史老街的保護(hù)流于形式。

（二）新城開發(fā)與舊城改造利益沖突

大規(guī)模的舊城改造確實(shí)能更新我們城市的面貌，但同時(shí)一些盲目的不當(dāng)改造措施的也會(huì)給歷史街區(qū)帶來(lái)不可修復(fù)的損害。目前大多數(shù)城市的舊城改造都是以大拆大建為主，這種方法具備統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、成效快等優(yōu)點(diǎn)。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到這種全面翻新式的方法，對(duì)歷史街區(qū)的粗暴破壞，讓很多地方失去了原有的歷史人文特色，更割斷了城市的歷史文脈。其中，比較典型的例子有舟山市政府對(duì)定海古城的破壞，1996年，為進(jìn)一步推進(jìn)城市化進(jìn)程，舟山啟動(dòng)了大規(guī)模的舊城改造項(xiàng)目。昔日曾為舟山市帶來(lái)歷史名城榮耀的街區(qū)，轉(zhuǎn)瞬間就被冰冷的的推土機(jī)鏟平，定海古城被取而代之的是一些沒(méi)有歷史韻味的仿建筑，變成了一條滿是桑拿館、按摩室的“時(shí)尚”街道。這種對(duì)文化老街的毀滅性破壞，遭到當(dāng)時(shí)社科學(xué)院院士和許多知名學(xué)者的強(qiáng)烈反對(duì)，及媒體的口誅筆伐，以及當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈抵觸，而地方政府無(wú)視社會(huì)輿論反響，仍一意孤行繼續(xù)拆遷舊城。1999年7月，定海城的10戶居民聯(lián)名起來(lái)向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹆诵姓V訟，訴狀中鮮明指出市政府違反《文物保護(hù)法》和《城市規(guī)劃法》，破壞歷史文化名城，由此也在當(dāng)時(shí)引發(fā)了一場(chǎng)為社會(huì)各界所廣為關(guān)注的行政訴訟官司，也引發(fā)了許多文物保護(hù)專家、法律學(xué)者發(fā)表言論，媒體爭(zhēng)相報(bào)道。

城市規(guī)劃改造并非一個(gè)簡(jiǎn)單的空間重構(gòu)過(guò)程，更多的還有各種錯(cuò)綜復(fù)雜利益的沖突和較量，而在這個(gè)過(guò)程中，政府機(jī)關(guān)有權(quán)力優(yōu)勢(shì)，開發(fā)商有資金優(yōu)勢(shì)，相對(duì)處于優(yōu)勢(shì)地位，而舊城內(nèi)的居民大多是當(dāng)?shù)鼐用?，無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)，相對(duì)弱勢(shì)，難以與地方政府和開發(fā)商抗衡，因而處于相對(duì)被動(dòng)的地位。利益的博弈結(jié)果大多是舊城被推平，新城拔地而起，卻喪失了原有舊城的文化底蘊(yùn)。

（三）歷史街區(qū)文化保育資金缺乏

《文物保護(hù)法》（2013年修訂）對(duì)歷史文化名城保護(hù)資金的來(lái)源只作了原則性規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中，主要還是依靠各級(jí)地方政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行資金籌集。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（2008年）對(duì)歷史文化名城的資金支持也僅是原則性規(guī)定，并沒(méi)有具體的細(xì)則解釋，很難起到真正的指導(dǎo)作用。地方政府對(duì)舊城保護(hù)的財(cái)政投入力度十分有限，資金缺口的差額只能由社會(huì)自身解決，而現(xiàn)實(shí)中又缺乏一套引導(dǎo)民間資金力量參與到歷史老街保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，很難推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人的多方合作。

而在日本，有關(guān)歷史文物保護(hù)的資金來(lái)源規(guī)定得比較清晰，保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源是以補(bǔ)助金、貸款和公用事業(yè)費(fèi)為主，而經(jīng)費(fèi)撥款的多少則具體根據(jù)被保護(hù)對(duì)象的重要性來(lái)決定。例如，日本對(duì)傳統(tǒng)建筑群保存地區(qū)的補(bǔ)助費(fèi)用專門規(guī)定，國(guó)家及地方政府各承擔(dān)一半，針對(duì)古都保存法所確定的保存地區(qū)，國(guó)家出資比例為80%，地方政府則負(fù)擔(dān)20%，而由城市景觀條例所確定的保存地區(qū)的經(jīng)費(fèi)，則交由地方政府自行解決。日本以國(guó)家投資帶動(dòng)地方政府資金相配合，并輔以社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人的多方合作，資金籌措和使用分配方式根據(jù)實(shí)際情況由當(dāng)?shù)鼐用窆餐瑓f(xié)商解決，并且在銀行貸款、稅收政策方面給予優(yōu)惠政策。這些都給其他國(guó)家或地區(qū)在歷史城區(qū)保護(hù)的資金支持上提供了很好的借鑒。

二、歷史街區(qū)法律保護(hù)和文化保育的對(duì)策

歷史街區(qū)的保護(hù)過(guò)程中，短期的經(jīng)濟(jì)利益與長(zhǎng)期的文化傳承效益總是有著必然沖突的，并且這種沖突是長(zhǎng)期存在的。在歷史街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃上，舊城區(qū)的整治和更新，在規(guī)劃上要堅(jiān)持可持續(xù)再生原則，在風(fēng)貌保護(hù)的基礎(chǔ)上恢復(fù)和提升歷史文化建筑的文化活力。

（一）建立長(zhǎng)效的法律保護(hù)機(jī)制

目前全國(guó)各省基本都制定了省級(jí)歷史文化名城保護(hù)條例，對(duì)各自行政區(qū)劃內(nèi)歷史文化名城（名鎮(zhèn)、街區(qū)等）的范圍、認(rèn)定程序、規(guī)劃、建設(shè)、管理、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。此外，還有一些名城制定了各自的歷史文化名城保護(hù)條例，如：《云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》、《汕頭市開埠歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)辦法》、《平遙古城保護(hù)條例》、《西安歷史文化名城保護(hù)條例》等。有名的烏鎮(zhèn)是風(fēng)貌保存比較完整的典型古鎮(zhèn)。在同濟(jì)大學(xué)國(guó)家歷史文化名城研究中的指導(dǎo)下，1999年起桐鄉(xiāng)市組織成立了專門機(jī)構(gòu)，制定了一系列政策文件，對(duì)歷史街區(qū)進(jìn)行了環(huán)境管理與建筑整治，烏鎮(zhèn)利用舊料來(lái)更換修補(bǔ)老屋、老街、老橋的辦法，恢復(fù)了古鎮(zhèn)原貌，也進(jìn)一步促進(jìn)了旅游事業(yè)的興旺發(fā)展。

由于《文物保護(hù)法》規(guī)定的歷史文化名城歷史街區(qū)的方面比較原則，現(xiàn)實(shí)中可操作性弱，執(zhí)行難，從而也縱容了一些歷史文化保護(hù)區(qū)的肆意破壞行為。要加大執(zhí)法工作力度，必須要加強(qiáng)執(zhí)法重要性的認(rèn)識(shí)，區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員應(yīng)認(rèn)識(shí)歷史街區(qū)在延續(xù)歷史文脈的重要作用，加強(qiáng)執(zhí)法的責(zé)任心。其次，在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，既保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也嚴(yán)厲懲處破壞歷史街區(qū)的行為，以實(shí)現(xiàn)歷史街區(qū)的執(zhí)法保護(hù)遵循合法性、合理性、高效率原則。

在監(jiān)督方面，一方面國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)司法監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法保護(hù)工作予以監(jiān)督，同時(shí)還應(yīng)動(dòng)員社會(huì)群眾、媒體等力量加入到監(jiān)督隊(duì)伍中來(lái)，對(duì)破壞歷史街區(qū)的行為進(jìn)行曝光，使有法可依，有法必依，違法必糾。

（二）注重改造和保護(hù)方法的運(yùn)用

有歷史的舊城中包含著豐富的歷史文化價(jià)值，是城市的非可再生資源，而在城市改造中，包含著各種利益的博弈，比如政府要經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績(jī)，開發(fā)商要獲取更多的商業(yè)利益，居民又難以割舍舊有的生活環(huán)境，當(dāng)這些錯(cuò)綜復(fù)雜的利益與歷史街區(qū)的文化保護(hù)發(fā)生沖突的時(shí)候，最后大多犧牲的往往是舊城內(nèi)的歷史街區(qū)，這也使得現(xiàn)實(shí)中的歷史街區(qū)城保護(hù)工作經(jīng)常陷入艱難的尷尬境地和被動(dòng)局面。

當(dāng)然，保護(hù)并不能“因噎廢食”一切原封不動(dòng)，而是應(yīng)該注重保護(hù)理念和改造方法，這樣才能堅(jiān)持城市的發(fā)展與歷史文化的保留。對(duì)于舊城的改造，不能簡(jiǎn)單的“一刀切”式的大規(guī)模改造方式，而盡量輔之以循序漸進(jìn)的小規(guī)模改造的方式，在遵循舊城的原有歷史和演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，在保持傳統(tǒng)城市空間的有機(jī)秩序的前提下，對(duì)舊城內(nèi)確已不適應(yīng)現(xiàn)代生活需要的基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境進(jìn)行改造，以提升城市的整體形象。例如，以居民為主體，對(duì)其使用的單體古建筑進(jìn)行適當(dāng)?shù)母慕?、翻建、加建、衛(wèi)生設(shè)施改造、修繕及養(yǎng)護(hù)等。這種小規(guī)模的改造方式與大拆大建的改造模式相比，具備小而靈活性的特點(diǎn)。

城市的改造能滿足城市的進(jìn)一步發(fā)展，激發(fā)新的活力，所以必須堅(jiān)持科學(xué)的規(guī)劃控制，有序進(jìn)行，更要重視原住居民的精神利益，重視人的情感因素，不應(yīng)該以商業(yè)為唯一導(dǎo)向，要注重處理好在舊城改造過(guò)程中鄰里關(guān)系及居民安置等非物質(zhì)因素。

（三）加強(qiáng)歷史街區(qū)保護(hù)的資金支持

從我國(guó)的情況看，歷史街區(qū)保護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，但實(shí)際上政府財(cái)政收入十分有限，無(wú)力支付舊城保護(hù)或改建所需的全部資金，資金缺口的差額只能由社會(huì)自身解決。所以，應(yīng)將歷史名城的保護(hù)資金的投入比例法定化，這個(gè)比例既包括中央和地方政府各自投入資金的比例，還包括二者根據(jù)財(cái)政收入狀況撥付款項(xiàng)的增減比例。

同時(shí)地方政府還應(yīng)拓寬歷史文化名城保護(hù)的資金來(lái)源渠道，比如動(dòng)員社會(huì)成員積極參與歷史街區(qū)的保護(hù)、維護(hù)、維修，制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法，吸收境內(nèi)外企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人捐資贊助等。時(shí)機(jī)成熟之時(shí)還可以設(shè)立專門的歷史文化名城保護(hù)基金委員會(huì)，吸收國(guó)內(nèi)外企業(yè)個(gè)人捐款后，讓資金得以進(jìn)一步規(guī)范化、專業(yè)化管理。

廣東省汕頭市在其制定的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)小公園開埠區(qū)保護(hù)條例》中就明確規(guī)定，市政府和金平區(qū)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立開埠區(qū)歷史文化風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)資金，專項(xiàng)用于開埠工歷史文化風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)和管理。在條例中還明確鼓勵(lì)單位和個(gè)人以捐贈(zèng)、投資、志愿服務(wù)等形式為開埠區(qū)提供不同層面的保護(hù)，并明確規(guī)定了地區(qū)政府應(yīng)對(duì)在開埠區(qū)史街區(qū)保護(hù)中作出突出貢獻(xiàn)的單位及個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。所以歷史街區(qū)的保護(hù)可采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的方式，讓社會(huì)各界有明確規(guī)范的渠道和激勵(lì)機(jī)制參與到保護(hù)工作中來(lái)。

總之，在城市規(guī)劃改造中，對(duì)歷史街區(qū)的保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要嚴(yán)格立法，規(guī)范保護(hù)原則和方法，需要在舊城改造和保護(hù)中尋找到契合點(diǎn)，在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，借此讓城市的歷史建筑重新展現(xiàn)新的生命力，真正成為歷史的活化石。

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