強化邊疆治理 補齊戰(zhàn)略短板

周平

國家既是人類創(chuàng)造的政治形式，也是政治地理空間單位。而作為政治地理空間單位的國家本身，又處于更大的地理空間格局中。因此，任何一個國家的發(fā)展都是在自身及相關的地理空間中實現(xiàn)的。近年來，中國發(fā)展中的地理空間問題，也由于邊疆問題而被凸顯——中國的發(fā)展已經處于一個前所未有的全方位和立體化的地理空間場域之中。然而，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的角度來審視這個地理空間場域便會發(fā)現(xiàn)，邊疆的發(fā)展明顯滯后于核心區(qū)的發(fā)展，并因此而成為國家發(fā)展總格局中的短板。在這樣的情況下，通過強有力的邊疆治理來補齊這塊戰(zhàn)略短板，既是國家發(fā)展的必然選擇，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須面對的重要課題。

跨入21世紀以來，中國面臨著前所未有的發(fā)展環(huán)境，國家的邊疆形勢也發(fā)生了重大改變。經過由改革開放推動的現(xiàn)代化30多年的快速發(fā)展，中國的國家形勢和外部環(huán)境都發(fā)生了根本性改變，從而將中國的邊疆形勢凸顯在一種新的環(huán)境之中。

面對形勢變化對國家發(fā)展形成的剛性要求，中國必須在一個更大和更加廣闊的地理空間范圍內來謀劃國家發(fā)展，從而以一種新的視角來看待國家的邊疆。首先，在國家領土的范圍內，不僅要將邊疆與核心區(qū)或內地的發(fā)展結合起來，作為一個整體來看待并謀劃發(fā)展。同時，要將陸地邊疆與海洋邊疆結合起來，將平面的邊疆與空中邊疆、底土邊疆結合起來，凸顯邊疆的立體結構；其次，要確立中國的利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆，進而將領土邊疆與這些新形態(tài)邊疆結合起來，形成一個全方位的、立體化的邊疆結構。

總之，今天的中國不僅有必要也有可能和能力，將領土的核心區(qū)與邊緣區(qū)、陸地邊疆與海洋邊疆、平面邊疆與立體邊疆、領土邊疆與新形態(tài)邊疆結合，進行全面地審視、謀劃和統(tǒng)籌。也只有這樣，才能有效地實現(xiàn)國家發(fā)展。而這樣一來，中國的發(fā)展也就被置于一個宏大的立體化的空間場域中——國家發(fā)展和國家利益的維護，都必須在這樣一個空間中實現(xiàn)。同時，只有在這樣一個宏大的空間場域中進行謀篇布局，才能做好促進國家持續(xù)發(fā)展的大文章。

從古至今，邊疆的界定與邊疆治理都是相輔相成的。邊疆是因為國家治理的需要而界定的，邊疆治理則進一步鞏固了邊疆的區(qū)分，進而強化了邊疆的存在。但從中國目前邊疆治理及邊疆發(fā)展的狀況來看，雖然取得了巨大的成就，卻與國家發(fā)展的要求之間存在一定的差距。

中華人民共和國成立后，國家按照民族國家的制度要求調整了對邊疆的看法，加強了包括開發(fā)和建設在內的邊疆治理。但是，在整個國家治理格局中，邊疆治理受到重視的程度遠遠不夠，邊疆治理在國家治理中長期處于從屬地位。國家的邊疆治理基本上是針對陸地邊疆的，進而將陸地邊疆等同于“民族地區(qū)”，將邊疆治理置于民族問題的框架下布局和實施。

邊疆治理的這種格局，在國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中表現(xiàn)得尤為突出。在新中國成立至20世紀60年代中期，國家經濟建設的重心是在中部地帶，重點發(fā)展重工業(yè)。從60年代中期到70年代末，國家以建設“大三線”為戰(zhàn)略目標，將經濟布局的重心放在西部地區(qū)，但重點是發(fā)展軍工企業(yè)。改革開放以后，為了讓一部分地區(qū)先富起來，國家實施“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，按東、中、西部三大地帶序列分階段、有重點地開展布局，并實行東、中、西部的梯度政策，在相當長的時期內優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)。到了20世紀末，才在繼續(xù)沿海地區(qū)優(yōu)勢的同時，逐步加快中西部地區(qū)的發(fā)展。進入21世紀以來，國家實施西部大開發(fā)，加大對西部開發(fā)的力量，并實施“興邊富民”行動。誠然，在東部和西部都有邊疆部分，但無論是東北部還是西部的發(fā)展，重點都不在邊緣部分。

總之，受制于各種主客觀因素，邊疆治理總體上處于滯后狀態(tài)。因此，從國家總體發(fā)展來看，邊疆的薄弱明顯存在。這樣的狀況，不僅制約了國家整體實力的提升，而且還會引發(fā)更多的問題：一是不利于國家領土主權的鞏固，甚至有可能導致國土被他國蠶食；二是多發(fā)的社會矛盾與民族矛盾糾纏在一起，邊疆日漸增多的矛盾和沖突已經影響著國家的整體穩(wěn)定；三是不能有效地維護中國的海外利益，限制了中國影響力的生成和發(fā)揮；四是影響了國家地緣政治戰(zhàn)略的實施，不利于中國全球戰(zhàn)略的構建。因此，從國家發(fā)展總體戰(zhàn)略的角度來看，邊疆已經成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略短板。

如今，國家發(fā)展已經處于一個由核心區(qū)和邊疆——包括陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆和利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆——組成的宏大的地理空間場域中，而在這樣巨大地理空間中的邊疆治理和發(fā)展又相對滯后，并導致了邊疆的薄弱，進而影響到國家發(fā)展總體目標的實現(xiàn)。那么，從國家戰(zhàn)略的高度重視邊疆治理及加強邊疆治理，盡快補齊國家發(fā)展的戰(zhàn)略短板，就成為必然的選擇。

從國家發(fā)展和國家治理的地理空間場域的角度來加強邊疆治理，著眼的并不是邊疆治理的某個或某些具體的方面，而是要從國家戰(zhàn)略的角度或層面來考慮問題。同時，堅決摒棄將邊疆問題或邊疆治理置于民族問題的框架下研究和謀劃的方式。從目前的現(xiàn)實來看，關鍵是要解決兩個方面的問題：一是對邊疆及邊疆治理的認識問題，二是構建邊疆及邊疆治理的戰(zhàn)略問題。

關于邊疆的認識，具體包括兩個基本的方面：一是邊疆的形態(tài)變遷問題，二是邊疆在國家發(fā)展中的意義問題。首先，邊疆的形態(tài)并不是一成不變的。迄今為止，國家疆域已經經歷過無主權疆域、主權性疆域（即領土）兩個基本形態(tài)，目前又出現(xiàn)了非主權的疆域。中國絕不能自囿于傳統(tǒng)的狹隘邊疆觀，必須與時俱進和乘勢而為。其次，在國家發(fā)展的不同階段，邊疆的意義是不一樣的。今天中國的發(fā)展及所處的外部環(huán)境，已經改變了邊疆作為國家發(fā)展的末端和邊緣性部分的定位，并將其凸顯為國家發(fā)展最有潛力的區(qū)域和新的增長極。

國家邊疆戰(zhàn)略具有宏大的格局和豐富的內容，但必須包括以下內容：一是恰當地界定自己的陸地邊疆、海洋邊疆，以及太空邊疆和底土邊疆，尤其是要加強陸地邊疆與海洋邊疆的整合；二是合理界定利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆，以及利益邊疆中的經濟利益邊疆和安全利益邊疆的區(qū)分，并認真研究如何通過鞏固的戰(zhàn)略邊疆支撐利益邊疆等。

如果說國家的邊疆戰(zhàn)略要解決的是國家的邊疆格局問題，那么，國家的邊疆治理戰(zhàn)略要解決的則是對各種形態(tài)的邊疆的有效治理問題。從中國目前的情況來看，利益邊疆涉及的主要是構建和管控問題，戰(zhàn)略邊疆主要涉及的是戰(zhàn)略布局問題。而國家邊疆治理的戰(zhàn)略，主要是涉及陸地邊疆的治理和海洋邊疆的治理兩個大的方面。作為國家層面的陸地邊疆治理和海洋邊疆的治理，必須確定邊疆治理的戰(zhàn)略地位、邊疆的開發(fā)和建設規(guī)劃、經濟和社會發(fā)展的基本政策、邊疆發(fā)展中的政策支持，以及內地支援邊疆等若干具體的政策。

（作者系國家社科基金重大項目“中國的邊疆及邊疆治理理論研究”首席專家，中國政治學會副會長、云南大學教授）