歐盟補(bǔ)充性保護(hù)制度研究

摘要： 2004年《關(guān)于第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人申請(qǐng)難民或?qū)で髧?guó)際保護(hù)最低資格和地位指令》規(guī)定的補(bǔ)充性保護(hù)制度，首次對(duì)國(guó)際公約難民之外需要保護(hù)的人群提供庇護(hù)，是歐盟庇護(hù)和難民保護(hù)制度的重大創(chuàng)新。這一補(bǔ)充性保護(hù)制度在對(duì)國(guó)際難民保護(hù)做出積極貢獻(xiàn)的同時(shí)，也遭受了各種批評(píng)，主要集中在保護(hù)對(duì)象范圍過(guò)窄和缺乏統(tǒng)一定義及解釋問(wèn)題上。隨著歐盟及成員國(guó)司法實(shí)踐的發(fā)展，補(bǔ)充性保護(hù)制度趨于清晰。期待通過(guò)指令本身的修訂和報(bào)告機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)不足，促使指令目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 歐盟；補(bǔ)充性保護(hù)；不足

中圖分類(lèi)號(hào)： D9971文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2015）04-0033-07

根據(jù)執(zhí)行阿約有關(guān)建立自由、安全和公正歐洲坦佩雷歐盟理事會(huì)決議文件，歐盟決定截至2012年建成歐盟共同庇護(hù)制度。該制度分為兩個(gè)階段：第一階段從1999至2005年，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)成員國(guó)庇護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn)立法協(xié)調(diào)。第二階段從2006年至2012年，側(cè)重成員國(guó)有效實(shí)施，并在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對(duì)前階段立法進(jìn)行修正。系列指令如《成員國(guó)接收庇護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn)指令》（RCD）[1]、《共同庇護(hù)程序和統(tǒng)一地位指令》（ADP）[2]、《第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人申請(qǐng)難民或?qū)で髧?guó)際保護(hù)最低資格和地位指令》（QD）[3]。為實(shí)現(xiàn)第二階段任務(wù)，歐盟委員會(huì)專(zhuān)門(mén)制定了“庇護(hù)政策計(jì)劃”。其具體目標(biāo)包括：保證尋求庇護(hù)者能得到庇護(hù)、提供共同庇護(hù)程序、制定受庇護(hù)者地位和權(quán)利清單、考慮性別因素和脆弱群體利益、加強(qiáng)成員國(guó)合作、創(chuàng)設(shè)決定成員國(guó)責(zé)任規(guī)則和協(xié)調(diào)庇護(hù)與其他有關(guān)國(guó)際保護(hù)政策的關(guān)系。[4]而在構(gòu)建歐盟共同庇護(hù)政策中最為引人注目的是2004年《第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人申請(qǐng)難民或?qū)で髧?guó)際保護(hù)最低資格和地位指令》所創(chuàng)設(shè)的“補(bǔ)充性保護(hù)”（complementary protection）制度。本文試圖在分析補(bǔ)充性保護(hù)制度產(chǎn)生、內(nèi)容、爭(zhēng)議和發(fā)展的基礎(chǔ)上對(duì)其有全面而客觀的認(rèn)識(shí)。

一、歐盟補(bǔ)充性保護(hù)制度內(nèi)容及積極意義

補(bǔ)充性保護(hù)制度是歐盟難民及庇護(hù)制度的重大創(chuàng)新，在歐盟層面唯一的法律依據(jù)為歐盟理事會(huì)2004年頒布的《關(guān)于第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人申請(qǐng)難民或?qū)で髧?guó)際保護(hù)最低資格和地位指令》[5]（下文簡(jiǎn)稱(chēng)指令）。該指令創(chuàng)設(shè)的補(bǔ)充性保護(hù)制度首次對(duì)國(guó)際公約難民之外需要保護(hù)的人群提供庇護(hù)[6]，標(biāo)志著歐盟層面難民保護(hù)水平提上了新臺(tái)階，彰顯了歐盟對(duì)于人權(quán)的尊重。

（一）主要內(nèi)容

歐共體及成員國(guó)有著悠久的“補(bǔ)充性保護(hù)”傳統(tǒng)，雖然冠名有所差異，但是補(bǔ)充性保護(hù)理念早已存在?！霸缭?0世紀(jì)50年代15個(gè)現(xiàn)今歐盟成員國(guó)已經(jīng)提出‘事實(shí)難民地位和‘人道主義保護(hù)概念，在奧地利、盧森堡和西班牙則規(guī)定國(guó)家有義務(wù)不能驅(qū)趕需要保護(hù)的個(gè)人，在瑞典、意大利和希臘則賦予受保護(hù)者居住許可?！盵7]228-2292001年9月，歐盟委員會(huì)提議制定理事會(huì)指令，按照1951年《日內(nèi)瓦公約》及1967年議定書(shū)的規(guī)定，制定歐盟關(guān)于第三國(guó)和無(wú)國(guó)籍人申請(qǐng)難民和尋求國(guó)際保護(hù)最低資格和地位指令。

提案第5條第2款和第15條明確規(guī)定了補(bǔ)充性保護(hù)的目的和對(duì)象。第5條第2款指出“補(bǔ)充性保護(hù)旨在對(duì)不符合本指令第三章和1951年《日內(nèi)瓦公約》難民資格的第三國(guó)國(guó)民和無(wú)國(guó)籍人，當(dāng)有充分證據(jù)證明其出于15條規(guī)定嚴(yán)重和不公正傷害（serious and unjusted harm）的恐懼不得不逃離本國(guó)和原居住地而不愿被遣返時(shí)，為其提供保護(hù)?！钡?5條列明了嚴(yán)重和不公正傷害所包含的三種情形：“a.酷刑、非人道待遇和虐待； b.嚴(yán)重侵犯人權(quán)足以使成員國(guó)履行其國(guó)際義務(wù)；c. 不加區(qū)別的武裝沖突或系統(tǒng)和大規(guī)模侵犯人權(quán)對(duì)其人身安全和自由的威脅?！苯?jīng)過(guò)成員國(guó)討論和修訂，最終文本對(duì)補(bǔ)充性保護(hù)提案做出修改。第2條e款對(duì)補(bǔ)充性保護(hù)進(jìn)行了界定，指出“符合補(bǔ)充性保護(hù)資格的人是指第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人不符合難民資格保護(hù)條件，但有充分證據(jù)證明如將其遣返回本國(guó)或原居住地將面臨第15條所指的嚴(yán)重危害，其本人不愿意被遣返的人?！钡?5條列明了三種嚴(yán)重危害，“嚴(yán)重危害情形指的是：a.死刑；b. 申請(qǐng)者本國(guó)或原居住地酷刑、非人道待遇和虐待；c.不加區(qū)別的國(guó)際或國(guó)內(nèi)武裝沖突可能對(duì)個(gè)人平民造成的生命危險(xiǎn)?！?/p>

從指令提案和最后文本看，除了條文序號(hào)和措辭上的差異，最為關(guān)鍵的是實(shí)際縮小了補(bǔ)充性保護(hù)對(duì)象范圍。[8]對(duì)比提案15條所列舉的嚴(yán)重不公正傷害情形，首先，最終文本新規(guī)定了死刑，新增該條只是起到了強(qiáng)調(diào)作用，與《歐洲人權(quán)公約》條款一致，彰顯了歐盟成員國(guó)廢除死刑的決心。但實(shí)質(zhì)上也可為原a條酷刑、非人道待遇和虐待所吸收和涵蓋，其嚴(yán)重程度遠(yuǎn)高于一般酷刑、非人道待遇和虐待，是上述情形的終極表現(xiàn)形式。其次，刪去了原條文b款關(guān)于“嚴(yán)重侵犯人權(quán)足以使成員國(guó)履行其國(guó)際義務(wù)”的規(guī)定。該條是最具彈性和適用空間的條款，刪去之后適用范圍明顯縮小。再次，c款內(nèi)容也發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，刪去了“系統(tǒng)和大規(guī)模侵犯人權(quán)”的情形，突出對(duì)個(gè)體平民生命安全的威脅，似乎暗示著補(bǔ)充性保護(hù)只是針對(duì)一般國(guó)際和國(guó)內(nèi)武裝沖突中的個(gè)人，而不包括系統(tǒng)和大規(guī)模侵犯人權(quán)事件中的群體保護(hù)，該點(diǎn)的不足在實(shí)踐中已經(jīng)初現(xiàn)端倪，將在補(bǔ)充性保護(hù)不足之一保護(hù)范圍過(guò)窄中詳細(xì)論述。

不難看出，適用范圍的進(jìn)一步縮小普遍反映了成員國(guó)對(duì)于該制度適用和解釋范圍過(guò)大的擔(dān)心，而在指令討論過(guò)程中，補(bǔ)充性保護(hù)制度也遭到成員國(guó)擔(dān)心是否會(huì)被濫用，對(duì)原本符合難民資格條件的人予以補(bǔ)充性保護(hù)，或申請(qǐng)者證明遣返危險(xiǎn)存在標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于主觀，從而構(gòu)成為一紙空文等質(zhì)疑。縮小適用范圍一方面減輕了成員國(guó)的義務(wù)，同時(shí)又使得一些實(shí)踐情形無(wú)法可依，造成成員國(guó)各自為政的尷尬局面。若從指令制定的政治動(dòng)因考量，成員國(guó)的擔(dān)心也較容易理解。其制定指令原是為了縮小成員國(guó)間難民和補(bǔ)充性保護(hù)門(mén)檻不同和待遇差異，防止移民潮出于保護(hù)水平的差異而在歐盟境內(nèi)不同國(guó)家間流動(dòng)。[9]

華 南 理 工 大 學(xué) 學(xué) 報(bào)（社 會(huì) 科 學(xué) 版）

第4期陳亞蕓：歐盟補(bǔ)充性保護(hù)制度研究

（二）補(bǔ)充性保護(hù)制度的必要性及意義

1彌補(bǔ)了國(guó)際難民保護(hù)的不足

在尊重和肯定1951年日內(nèi)瓦公約及議定書(shū)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充性保護(hù)比前者在保護(hù)范圍上更為寬泛。補(bǔ)充性保護(hù)作為目前規(guī)定相對(duì)完備的制度，與公約保護(hù)最大的區(qū)別在于：首先，主體適用范圍不同。補(bǔ)充性保護(hù)不包括歐盟成員國(guó)國(guó)民，僅針對(duì)歐盟區(qū)域外第三國(guó)國(guó)民和無(wú)國(guó)籍人。而1951年《日內(nèi)瓦公約》的保護(hù)對(duì)象為任何人（any person），當(dāng)然包括歐盟成員國(guó)國(guó)民。其次，主體條件不同。條約保護(hù)對(duì)象應(yīng)符合難民身份即因?yàn)榉N族、宗教、國(guó)籍、政治見(jiàn)解或者屬于某一特殊團(tuán)體遭到迫害，出于恐懼而不愿意回到國(guó)籍國(guó)或之前居住地的第三國(guó)國(guó)民和無(wú)國(guó)籍人。補(bǔ)充性保護(hù)則是對(duì)上述原因之外心生恐懼而不愿遣返的人提供保護(hù)，具體指死刑、酷刑和非人道待遇、國(guó)際或國(guó)內(nèi)武裝沖突中嚴(yán)重威脅生命安全的情形。再次，二者保護(hù)程度上也存在差異。難民地位和最低待遇有諸多國(guó)際公約予以規(guī)定，歐盟也出臺(tái)了一系列二級(jí)立法對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。但補(bǔ)充性保護(hù)法律文件僅該條例提及，規(guī)定相對(duì)較為籠統(tǒng)。

1951年《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》為國(guó)際難民保護(hù)提供了法律基礎(chǔ)和藍(lán)本，然而隨著實(shí)踐的發(fā)展，其難民定義過(guò)窄的弊端不斷凸顯。其第1條難民定義指出“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人?！甭?lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員在其研究報(bào)告中指出，公約對(duì)難民的定義不能涵蓋所有需要保護(hù)的人，應(yīng)制定新的制度予以保護(hù)。[10]

2積極履行人權(quán)公約義務(wù)的必然要求

歐盟領(lǐng)先于其他國(guó)家和地區(qū)首次對(duì)補(bǔ)充性保護(hù)進(jìn)行規(guī)定并非偶然，這與歐盟相對(duì)完善的區(qū)域人權(quán)保護(hù)體制息息相關(guān)，制度背后有著深厚的人權(quán)保護(hù)理念作為支撐。指令的法律框架建立在現(xiàn)有國(guó)際公約、歐盟基礎(chǔ)條約和成員國(guó)實(shí)踐基礎(chǔ)上。[11]《歐洲人權(quán)公約》（ECHR）第2條規(guī)定了生命權(quán)，禁止國(guó)家故意殺害、禁止監(jiān)禁中強(qiáng)制死亡和失蹤、國(guó)家具有保護(hù)生命的積極義務(wù)，同時(shí)公約第六議定書(shū)在和平時(shí)期摒棄了死刑。[12]57-65第3條規(guī)定“任何人不得被施以酷刑，亦不得被施以非人道的或有損人格的待遇或懲罰?！惫s規(guī)定的生命權(quán)和禁止酷刑即使在戰(zhàn)爭(zhēng)或者公共緊急情況下也不能根據(jù)公約15條做出克減。雖然《歐洲人權(quán)公約》由歐洲理事會(huì)制定，其初衷和追求經(jīng)濟(jì)一體化的歐盟有所不同，基于成員國(guó)的重合性和近些年歐盟對(duì)人權(quán)事項(xiàng)的尊重和理性回歸，其地位和影響不可小視?！督箍嵝毯推渌麣埲?、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》（CAT）第3條規(guī)定“如有充分理由相信任何人在另一國(guó)家將有遭受酷刑的危險(xiǎn)，任何締約國(guó)不得將該人驅(qū)逐、遣返或引渡至該國(guó)?！薄豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（ICCPR）第7條規(guī)定“任何人均不得加以酷刑或施以殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰。特別是對(duì)任何人均不得未經(jīng)其自由同意而施以醫(yī)藥或科學(xué)試驗(yàn)?！鄙鲜鰢?guó)際和地區(qū)公約無(wú)疑成為補(bǔ)充性保護(hù)制度的基石和靈感來(lái)源。

同時(shí)還應(yīng)注意到，2009年12月1日通過(guò)的《里斯本條約》正式納入《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》。雖然英國(guó)強(qiáng)力反對(duì)憲章成為法律拘束力的文件，經(jīng)過(guò)討論在新條約中沒(méi)有包含憲章全文，只是規(guī)定一個(gè)條款賦予其法律效力和適用范圍，且在相關(guān)條款中規(guī)定歐盟僅在成員國(guó)賦予其權(quán)能的范圍內(nèi)采取行動(dòng)[13]15。這標(biāo)志著歐盟人權(quán)保護(hù)將上升到一個(gè)新臺(tái)階。憲章第2條規(guī)定了生命權(quán)、第4條禁止酷刑和非人道待遇權(quán)、第10條思想和宗教自由權(quán)、第11條表達(dá)和信息自由權(quán)、18條庇護(hù)權(quán)、19條驅(qū)逐和引渡者享有被保護(hù)權(quán)，上述權(quán)利將在歐盟境內(nèi)統(tǒng)一解釋和適用。其中特別值得一提的是庇護(hù)權(quán)，雖然措辭十分模糊，并沒(méi)有明確庇護(hù)權(quán)的主體是成員國(guó)還是個(gè)人，也沒(méi)有對(duì)具體范圍、實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督補(bǔ)救機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。從后續(xù)立法和實(shí)踐看，歐盟官方立場(chǎng)傾向于庇護(hù)權(quán)主體為個(gè)人。《里斯本條約》的通過(guò)將對(duì)歐盟體系內(nèi)人權(quán)保護(hù)產(chǎn)生極大影響，其中具體人權(quán)規(guī)定將成為補(bǔ)充性保護(hù)更為直接的條約法依據(jù)，在實(shí)踐中指導(dǎo)和影響指令的進(jìn)一步完善和修訂。

二、歐盟補(bǔ)充性保護(hù)制度的不足

指令雖然彌補(bǔ)了現(xiàn)有國(guó)際難民保護(hù)的不足，彰顯了歐盟區(qū)域人權(quán)保護(hù)的創(chuàng)新性和優(yōu)越性，但經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展也暴露出一些問(wèn)題。學(xué)者們批評(píng)的焦點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）保護(hù)對(duì)象范圍過(guò)窄

在指令實(shí)施過(guò)程中成員國(guó)和學(xué)者批評(píng)最為激烈的是其保護(hù)對(duì)象范圍過(guò)窄問(wèn)題?！胺秶^(guò)窄無(wú)法覆蓋其他需要保護(hù)的人群，也與現(xiàn)有歐洲人權(quán)法院和歐盟法院個(gè)案中確認(rèn)的難民標(biāo)準(zhǔn)有出入?！盵14]“指令沒(méi)有涵蓋補(bǔ)充性保護(hù)基礎(chǔ)性國(guó)際和區(qū)域人權(quán)保護(hù)公約所特指的人群”[15]221，“這可能出于指令程序性缺陷或者過(guò)度狹義的解釋?！盵16]具體而言，指令將下列人群排斥在補(bǔ)充性保護(hù)之外，而實(shí)踐中下列人群急需保護(hù)，成員國(guó)的應(yīng)對(duì)也不一致。

其一，環(huán)境難民。目前國(guó)際上對(duì)環(huán)境難民還沒(méi)形成一個(gè)定義，但從字面理解是指因?yàn)榄h(huán)境惡化不能維持生計(jì)而被迫長(zhǎng)期離開(kāi)原住地的人。造成環(huán)境難民的原因有多種，可能是土地干旱、荒漠化擴(kuò)大、水災(zāi)、森林毀壞及海平面上升等引起。據(jù)有關(guān)組織統(tǒng)計(jì)，2010年環(huán)境難民的數(shù)量達(dá)到5億、到2050年將達(dá)15億。[17]其二，系統(tǒng)和大規(guī)模侵犯人權(quán)事件中的受害群體。對(duì)于系統(tǒng)和大規(guī)模侵犯人權(quán)事件中的受害者，在歐盟層面主要由2001年《臨時(shí)保護(hù)指令》[18]進(jìn)行規(guī)范。該指令規(guī)定接受申請(qǐng)的條件是受害者大規(guī)模涌現(xiàn)，而不接受個(gè)人申請(qǐng)。而對(duì)沒(méi)有群體出現(xiàn)，不能按照臨時(shí)保護(hù)指令程序申請(qǐng)保護(hù)的個(gè)體能否按照補(bǔ)充性保護(hù)條件進(jìn)行申請(qǐng)，法律仍為真空，按照現(xiàn)有實(shí)踐和解釋傾向看可能性不大。[19]

除此之外，指令還應(yīng)覆蓋未受保護(hù)但又不能遣返的人群?！敖^對(duì)不遣返原則”（non-refoulement）得到諸多人權(quán)公約和歐盟機(jī)構(gòu)的肯定。歐洲人權(quán)法院在其判例中一直強(qiáng)調(diào)對(duì)于需要國(guó)際保護(hù)的難民和其人員不能遣返，成員國(guó)也制定了系列對(duì)不符合補(bǔ)充性保護(hù)條件人群的暫住制度或臨時(shí)保護(hù)制度。這就使得成員國(guó)處于兩難境地，一方面根據(jù)絕對(duì)不遣返原則不能將入境需要保護(hù)的人群直接驅(qū)逐出境或遣返，同時(shí)其又不符合難民或補(bǔ)充性保護(hù)資格，在保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和水平上無(wú)法可依?，F(xiàn)實(shí)中成員國(guó)只能各自為政，如奧地利2005年《庇護(hù)法》根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第8條第1款的規(guī)定，臨時(shí)保護(hù)避難者家庭和生活權(quán)利；挪威2010年《移民法》則區(qū)別有法律依據(jù)的保護(hù)（指難民保護(hù)和補(bǔ)充性保護(hù)）和處于人道原因的臨時(shí)居住保護(hù)。

（二）缺乏清晰的定義和統(tǒng)一解釋

第一，指令本身沒(méi)有對(duì)補(bǔ)充性保護(hù)給予明確的定義。第2條e款只是規(guī)定了適用的人群即“不符合國(guó)際公約規(guī)定的難民資格的第三國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人”，有充分證據(jù)證明將其遣返將面臨第15條所規(guī)定的三種危險(xiǎn)，并沒(méi)有明確界定補(bǔ)充性保護(hù)的內(nèi)涵和外延，包括與公約難民保護(hù)的其他補(bǔ)充性保護(hù)的關(guān)系。對(duì)于第15條c款“武裝沖突”的解釋不一致。“如伊拉克情形在法國(guó)被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)武裝沖突，而在瑞典則不然，將其定性為嚴(yán)重沖突。瑞典當(dāng)局將車(chē)臣局勢(shì)定義為國(guó)內(nèi)武裝沖突，在斯洛伐克則否認(rèn)這一點(diǎn)?！盵19]226

第二，成員國(guó)國(guó)內(nèi)補(bǔ)充性保護(hù)設(shè)立的最低門(mén)檻也不一致。由于指令本身規(guī)定的含糊性和解釋的不一致性，成員國(guó)往往在制定國(guó)內(nèi)移民和庇護(hù)相關(guān)法律制度時(shí)，根據(jù)自己的理解做出擴(kuò)大或縮小解釋。奧地利2005年《庇護(hù)法》第8條規(guī)定，補(bǔ)充性保護(hù)對(duì)象為如果遣返回國(guó)將構(gòu)成對(duì)《歐洲人權(quán)公約》第2條和第3條及第六議定書(shū)第6條和13條義務(wù)的違反，或?yàn)閲?guó)際和國(guó)內(nèi)武裝沖突背景下生命嚴(yán)重受威脅的平民，保護(hù)對(duì)象可以享受有限的居住權(quán)。芬蘭2004年《外國(guó)人法案》（2007年修訂）第147部分明確規(guī)定了“不遣返原則”。第88部分給予外國(guó)人保護(hù)的條件比指令寬松得多，外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人在本國(guó)或永久居住地受到財(cái)產(chǎn)懲罰、虐待和非人道待遇的威脅都可以在“保護(hù)需要”基礎(chǔ)上獲得居住允許。法國(guó)2003年1176號(hào)法令修改1952年《庇護(hù)法》引入補(bǔ)充性保護(hù)概念，條件與指令大致一致。立陶宛2004年《外國(guó)人法律地位法》（2006年1修訂）第87條第1款規(guī)定，補(bǔ)充性保護(hù)的條件為有理由相信遣返回本國(guó)或永久居住地生命、健康、安全和自由將受到武裝沖突及系統(tǒng)性人權(quán)侵犯的威脅。第3款還規(guī)定不僅僅針對(duì)個(gè)人。德國(guó)的情形則更為特殊，聯(lián)邦各州內(nèi)政部長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)2004年《居住法》發(fā)布行政命令出于人道主義考慮不應(yīng)驅(qū)趕外國(guó)人及無(wú)國(guó)籍人，對(duì)于特定國(guó)家人群允許其最長(zhǎng)居住6個(gè)月。同時(shí)《居住法》為統(tǒng)一各州實(shí)踐制定了最低門(mén)檻，條件卻相當(dāng)苛刻，要求個(gè)體必須面臨死刑或嚴(yán)重傷害。葡萄牙1998年《庇護(hù)法》在指令出臺(tái)前就規(guī)定了補(bǔ)充性保護(hù)制度，不僅涵蓋了武裝沖突中的受害者，同時(shí)保護(hù)對(duì)象還包括人權(quán)受侵害者。瑞典1989年《瑞典外國(guó)人法》也在指令出臺(tái)前規(guī)定了補(bǔ)充性保護(hù)制度，只要有充分證據(jù)證明受害者可能遭受死刑、肉體懲罰、虐待和其他非人道待遇，或者因?yàn)閲?guó)內(nèi)外武裝沖突生命受到威脅。2005年新修改的外國(guó)人法第4章第2部分納入了指令相關(guān)規(guī)定，只是保護(hù)對(duì)象比指令寬泛得多，保護(hù)對(duì)象還包括受肉體懲罰威脅者和環(huán)境難民。[20]

上述現(xiàn)狀的不利影響顯而易見(jiàn)。首先，不利于成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法統(tǒng)一。成員國(guó)對(duì)于指令解釋和適用千差萬(wàn)別，雖然認(rèn)為指令只是提供了最低門(mén)檻保護(hù)，成員國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況提高保護(hù)范圍和待遇標(biāo)準(zhǔn)[21]，但最低門(mén)檻都尚未統(tǒng)一，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于整合資源和提高效率。其次，不利于指令目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。指令在序言中明確表示，其目的是要統(tǒng)一成員國(guó)在甄別真正需要國(guó)際保護(hù)人群時(shí)，適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)其提供最低標(biāo)準(zhǔn)的待遇。如果現(xiàn)有指令不能涵蓋實(shí)踐中成員國(guó)提供保護(hù)的所有情形，只會(huì)導(dǎo)致各自為政的局面，與指令宗旨背道而馳。

面對(duì)上述實(shí)踐中的困境，指令的報(bào)告機(jī)制和修訂制度并沒(méi)有給予有效回應(yīng)。指令第7章項(xiàng)下第25條專(zhuān)門(mén)規(guī)定了報(bào)告機(jī)制。要求“截止2006年8月6日，歐盟委員會(huì)應(yīng)向歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)報(bào)告指令的執(zhí)行情況并提出必要修改建議；成員國(guó)應(yīng)提供給委員會(huì)相應(yīng)的信息，包括數(shù)據(jù)分析等供其作出建議；在首次報(bào)告提交之后，委員會(huì)應(yīng)至少每5年向歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)提交報(bào)告?！?從報(bào)告制度的規(guī)定看，指令僅提供了報(bào)告的時(shí)間表和主體，并沒(méi)有就建議提案如何采納和執(zhí)行等實(shí)質(zhì)問(wèn)題作出安排。2009年10月12日歐盟委員會(huì)提交了《指令重置提案》[22]，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)指令條文的有效性進(jìn)行評(píng)估和修訂。十分可惜的是整個(gè)方案沒(méi)有涉及補(bǔ)充性保護(hù)制度的評(píng)估和重置，其內(nèi)容只能期待下一步修訂和司法機(jī)構(gòu)在個(gè)案中逐步闡明。2011年4月6日，歐盟委員會(huì)修訂了2009年提案，重新提交歐盟理事會(huì)審議。[23]該份提案重審其目的是為了簡(jiǎn)化和厘清規(guī)則，使其更符合各國(guó)的法律體系和實(shí)踐需要，也促使各國(guó)能更好地合作。對(duì)指令修訂的首要目標(biāo)是“有效和公平”。2011年提案較2009年版有了較大的進(jìn)步，很大程度上緩和了成員國(guó)實(shí)踐、國(guó)際法規(guī)則和歐盟法院及歐洲人權(quán)法院司法判例需要三者間的矛盾。特別涉及兩個(gè)提議的改革：其一，禁止保護(hù)性制度濫用。具體包括建議簡(jiǎn)化程序、培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)人員和強(qiáng)調(diào)與國(guó)際機(jī)構(gòu)保持一致等。其二，避免成本激增。在控制成本方面，委員會(huì)建議增設(shè)條款確保靈活、精準(zhǔn)和高效的一審決定，以減少上訴案件。即便如此，該份新提案并沒(méi)有一勞永逸地解決所有的問(wèn)題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員給出的評(píng)價(jià)，其雖然有所進(jìn)步但是仍未觸及一些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，如部分定義較模糊、缺乏有效當(dāng)局、程序的啟動(dòng)在成員國(guó)間存在很大不同等。[24]

三、歐盟司法實(shí)踐新發(fā)展

在補(bǔ)充性保護(hù)制度遭受各方質(zhì)疑的同時(shí)，歐盟及成員國(guó)司法機(jī)關(guān)也處理了涉及指令的案件，在個(gè)案中對(duì)指令相關(guān)條款進(jìn)行了不同程度的解釋。其中，具有代表性的是歐盟法院Elgafaji案和英國(guó)最高法院QD vs. SSHD、AH vs. SSHD案。

（一）Elgafaji案[25]

基本案情為2006年12月13日伊拉克國(guó)民Elgafaji夫婦向荷蘭政府申請(qǐng)庇護(hù)和臨時(shí)居住，荷蘭移民當(dāng)局認(rèn)為其提供的受恐怖分子恐嚇的材料無(wú)法證明“嚴(yán)重威脅生命”，因此拒絕其請(qǐng)求。爭(zhēng)議點(diǎn)之一在于對(duì)15條c款的解釋問(wèn)題，如何界定“國(guó)際或國(guó)內(nèi)武裝沖突中嚴(yán)重威脅生命安全情形”。申請(qǐng)方認(rèn)為其足以證明在國(guó)籍國(guó)人身安全受到威脅，符合補(bǔ)充性保護(hù)條件，而荷蘭當(dāng)局則擔(dān)心15條c款的擴(kuò)大解釋會(huì)使歐盟成員國(guó)面臨大量的移民潮而無(wú)法控制。在2009年2月判決中，歐洲法院就2004年指令15條c款做出解釋。判決第28、32和33段分析了指令第15條三條款間的關(guān)系，指出《歐洲人權(quán)公約》第3款及歐洲人權(quán)法院相關(guān)判例，應(yīng)納入解釋15條c款考慮范疇，同時(shí)應(yīng)看到其第3條的規(guī)定與指令15條b款關(guān)系最為密切，c款內(nèi)容與《歐洲人權(quán)公約》第3條內(nèi)容沒(méi)有直接關(guān)系，應(yīng)該結(jié)合指令2e條獨(dú)立進(jìn)行解釋。另外，指令a、b款列明了條件具體情形，而c款則涵蓋更廣泛意義上的嚴(yán)重傷害，其作用和意義與前兩條不同。法院還分別解釋了第15條c款構(gòu)成要素“不加區(qū)分的威脅”和“個(gè)人”，指出威脅的含義是指存在潛在危害而非實(shí)際暴力行動(dòng)，且內(nèi)生于國(guó)際和國(guó)內(nèi)武裝沖突大局，不加區(qū)分讓受害者置身其中。個(gè)人應(yīng)理解成不論其種族和身份，只要其出現(xiàn)在本國(guó)領(lǐng)土將遭受危害。最終法院認(rèn)為指令第15條c款含義為：“對(duì)申請(qǐng)補(bǔ)充性保護(hù)者嚴(yán)重個(gè)體威脅的存在的認(rèn)定，申請(qǐng)者并非必須證明其個(gè)人存在成為具體傷害對(duì)象。此類(lèi)威脅的存在可以例外通過(guò)其他途徑確定，如經(jīng)國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)定申請(qǐng)者本國(guó)已經(jīng)存在不加區(qū)分的嚴(yán)重武裝沖突，該類(lèi)認(rèn)定足以證明平民回到本國(guó)將面臨c款所指的威脅?！?

應(yīng)該說(shuō)歐盟法院的解釋還是較為隱晦和保守，主要采用字面上下文解釋。但其分析和推理一定程度上澄清了c款的適用條件，其中最為關(guān)鍵的信號(hào)是成員國(guó)官方對(duì)申請(qǐng)者本國(guó)存在國(guó)際或國(guó)內(nèi)武裝沖突的論斷將構(gòu)成最有力的證明，一定程度上可以減少當(dāng)事人的舉證責(zé)任。另外厘清了a、b、c款間的關(guān)系，認(rèn)為c款是對(duì)a、b款的發(fā)展，該論斷為進(jìn)一步擴(kuò)大c款的適用條件奠定了基礎(chǔ)。基于歐盟法院在統(tǒng)一歐盟立法解釋和適用上的影響力，該案對(duì)以后類(lèi)似案件的借鑒和指導(dǎo)作用毋庸置疑。

（二）QD vs. SSHD和AH vs. SSHD案

2009年英國(guó)最高法院上訴法庭受理了英國(guó)庇護(hù)和移民局提起的有關(guān)給予外國(guó)人補(bǔ)充性保護(hù)的案件。案件原告之一QD先生來(lái)自伊拉克薩馬拉市，在薩達(dá)姆執(zhí)政期間是伊拉克復(fù)興黨的一員，因懼怕報(bào)復(fù)，于2004年8月來(lái)到英國(guó)尋求庇護(hù)。移民局法官認(rèn)為其所在伊拉克地區(qū)的局勢(shì)并未對(duì)其安全構(gòu)成足夠威脅，不能適用指令第15條c款，因此拒絕了當(dāng)事人的請(qǐng)求。原告之二AH先生來(lái)自伊拉克巴古拜地區(qū)，移民局在第二階段審查發(fā)現(xiàn)，在其來(lái)到英國(guó)之前，AH先生攜家人已經(jīng)搬至伊拉克迪亞拉省，而當(dāng)?shù)氐木謩?shì)不構(gòu)成對(duì)其生命的潛在威脅，因此也拒絕對(duì)其補(bǔ)充性保護(hù)。

最高法院首先回顧了歐盟法院在Elgafaji案中的推理和論斷，認(rèn)同歐盟法院對(duì)指令15條c款的解釋。認(rèn)為并非任何威脅都是真實(shí)和嚴(yán)重的，補(bǔ)充性保護(hù)只適用于真實(shí)而嚴(yán)重的情形。同時(shí)個(gè)體威脅針對(duì)性越強(qiáng)，其離不加區(qū)分威脅條件就越遠(yuǎn)。歐盟法院采用“例外”的措辭表示并非所有的武裝沖突和局勢(shì)都構(gòu)成15條c款的情形，只有當(dāng)武裝沖突不借助任何外力置貧民生命安全于真實(shí)的危險(xiǎn)之中。在本案中核心關(guān)注的是，原告所處的伊拉克地區(qū)是否構(gòu)成不加區(qū)分的暴力局勢(shì)，申請(qǐng)者有足夠理由使人相信將其遣返生命安全將受到嚴(yán)重威脅。從案件最終判決看，最高法院認(rèn)為庇護(hù)和移民局的諸多論點(diǎn)不合理，對(duì)指令15條c款發(fā)表了系列看法。歸納起來(lái)有四點(diǎn)：其一，指令第15條c款應(yīng)獨(dú)立解釋?zhuān)粦?yīng)按照國(guó)際人道法通常意義進(jìn)行解釋?zhuān)黄涠?，指?5款c條關(guān)注的是嚴(yán)重而真實(shí)的威脅；其三，僅嚴(yán)重暴力情形就符合補(bǔ)充性保護(hù)條件而無(wú)需證明當(dāng)事人構(gòu)成特殊目標(biāo)；其四，在武裝沖突情形下關(guān)鍵的判斷要素為不加區(qū)分暴力程度，而該程度可根據(jù)當(dāng)?shù)匕踩珷顩r及人道主義救助惡化程度做出判斷。[26]法院還認(rèn)為指令15條c款本身也存在語(yǔ)法和邏輯上不合理的地方，存在先天不足。

在本案中，聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員作為第三方也提交了意見(jiàn)書(shū)，意見(jiàn)書(shū)著重分析和論述了8個(gè)問(wèn)題，分別是：聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員在國(guó)際保護(hù)中的地位和職責(zé)、指令補(bǔ)充性保護(hù)制度的宗旨和目的、第15條c款的內(nèi)容和目的、個(gè)體威脅的含義、國(guó)內(nèi)武裝沖突的含義、不加區(qū)分的暴力的含義、對(duì)個(gè)人生命真實(shí)威脅的含義以及伊拉克戰(zhàn)亂局勢(shì)升級(jí)的情況。其在附件二中還附帶了歐盟15個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法對(duì)于補(bǔ)充性保護(hù)資格不同的門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)。其對(duì)15條c款構(gòu)成要素的解釋相比歐盟法院和英國(guó)最高法院的理解更為寬泛，突出其在不削弱《日內(nèi)瓦公約》難民保護(hù)制度前提下增強(qiáng)補(bǔ)充性保護(hù)的立足點(diǎn)。

該案的意義在于再次肯定了歐盟法院的推理和判決，在對(duì)15條c款的解讀上基本沿襲了歐盟法院判決。這一方面證明歐盟法院判例的先例影響力，同時(shí)也改變了英國(guó)之前類(lèi)似案件認(rèn)為應(yīng)按照國(guó)際人道公約通常含義解釋指令措辭的做法，對(duì)補(bǔ)充性保護(hù)資格認(rèn)定特別是對(duì)指令15條c款的適用，開(kāi)始了新的較為具體的理解。英國(guó)最高法院的解釋也必將影響國(guó)內(nèi)庇護(hù)和移民局處理類(lèi)似情況的立場(chǎng)，對(duì)其他歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法也會(huì)起到間接影響作用。

四、結(jié)論

通過(guò)上述對(duì)歐盟補(bǔ)充性保護(hù)制度立法、內(nèi)容、缺陷及司法實(shí)踐的梳理，可以得出如下初步認(rèn)識(shí)：

首先，2004年指令所設(shè)立的補(bǔ)充性保護(hù)制度彌補(bǔ)了現(xiàn)有國(guó)際公約對(duì)于難民保護(hù)范圍過(guò)窄的不足，最大限度地保護(hù)了需要保護(hù)的人群和個(gè)體，彰顯了歐盟庇護(hù)制度獨(dú)有的人道關(guān)懷和對(duì)人權(quán)的尊重。該制度設(shè)立的積極意義是毋庸置疑的，再一次鞏固了歐盟作為世界范圍人權(quán)保護(hù)典范的地位。

其次，還應(yīng)看到隨著實(shí)踐的發(fā)展，補(bǔ)充性保護(hù)制度在光環(huán)背后也存在很多不足，突出表現(xiàn)為調(diào)整的對(duì)象仍然過(guò)窄，不能囊括需要保護(hù)的其他情形，各國(guó)對(duì)其理解和解釋不一，國(guó)內(nèi)立法適用門(mén)檻大相徑庭。這一現(xiàn)狀極大地削弱了制度本身應(yīng)發(fā)揮的功能，也不利于指令宗旨的實(shí)現(xiàn)。因此，重新修改指令或?qū)ζ渥鰯U(kuò)大解釋非常有必要。指令本身也設(shè)立了修訂和定期報(bào)告制度，可惜的是在最近修訂中并沒(méi)有涉及補(bǔ)充性保護(hù)制度。

再次，還應(yīng)注意到近些年歐盟及成員國(guó)法院也受理了關(guān)于庇護(hù)難民及補(bǔ)充性保護(hù)資格的案例，并積極對(duì)補(bǔ)充性保護(hù)要件進(jìn)行解釋?zhuān)@對(duì)補(bǔ)充性保護(hù)制度的落實(shí)和完善發(fā)出了有利信號(hào)。雖然法院判決沒(méi)有最終解決指令第15條c款的模糊性和不足，通過(guò)個(gè)案一定程度上澄清了適用條件，也為指令進(jìn)一步修改奠定了基礎(chǔ)。

最后，還應(yīng)看到在補(bǔ)充性保護(hù)制度法律模糊性的背后，隱藏著歐盟成員國(guó)對(duì)于外來(lái)避難者移民的擔(dān)心，其訂立指令的初衷也是為了統(tǒng)一各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，避免因?yàn)殚T(mén)檻和待遇的不同造成避難者再次流動(dòng)。因此，從這個(gè)角度說(shuō)，補(bǔ)充性保護(hù)現(xiàn)有規(guī)定是成員國(guó)利益妥協(xié)的折中方案，短期內(nèi)要求各國(guó)統(tǒng)一解釋和適用、降低資格門(mén)檻阻力非常之大。總體上對(duì)于補(bǔ)充性保護(hù)制度的評(píng)價(jià)還是積極肯定的，其也為世界范圍內(nèi)難民國(guó)際保護(hù)提供了有效的藍(lán)本和經(jīng)驗(yàn)借鑒，相信通過(guò)實(shí)踐，發(fā)展補(bǔ)充性保護(hù)制度能夠不斷完善。

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[20]UNHCR Statement on Subsidiary Protection under the Qualification Directive for People Threatened by Indiscrimiinate Violance， pp.17-22. http：//www.unhcr.org/refworld/pdfid/479df7472.pdf

[21]Hugo Storey， EU Refugee Qualification Directive： a Brave New World？[J]， Int J Refugee Law（2008） 20（1）.

[22]Commission Recast Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of subsidiary protection and the content of the protection granted， 21 October 2009.

[23]Amended proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on common procedures for granting and withdrawing international protection status（Recast）， Brussels， 1.6.2011COM（2011） 319 final 2009/0165 （COD）.

[24]UNHCR comments on the European Commission's Amended Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection status （Recast） COM （2011） 319 final.

[25]Case C-465/07 Elgafaji， judgment of 17 February 2009.

[26]Helene Lambert and Theo Farrell， The Changing Character of Armed Conflict and the Implications for Refugee Protection Jurisprudence[J]， International Journal of Refugee Law， 2010. Vol.22 No.2.

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收稿日期： 2015-03-26

作者簡(jiǎn)介： 馬永梅（1973- ），女，陜西蒲城人，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事沖突法、國(guó)際民事程序法研究。

①有關(guān)涉外民事糾紛的解決方法中的實(shí)體規(guī)范和沖突法規(guī)范的更多論述可參閱李雙元：《國(guó)際私法（沖突法篇）》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第18-21頁(yè)。