海域使用權(quán)價值評估實施現(xiàn)狀及建議＊——以江蘇省沿海城市為例

孫安英

（淮海工學(xué)院政策規(guī)劃處 連云港 222005）

江蘇省共有土地面積10.26萬km2，占全國土地總面積的1.11%，擁有964km的海岸線，共轄13個地級市，其中沿海城市3個，從北到南依次為連云港市、鹽城市和南通市。這3個沿海城市內(nèi)轄3個市區(qū)和18個縣，土地面積達(dá)30428km2，占江蘇省總面積的25.5%。各類海域面積是：內(nèi)水面積277萬hm2、領(lǐng)海面積98萬hm2，合計375萬hm2。江蘇省政府抓住《長三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》上升為國家戰(zhàn)略這一重要發(fā)展機(jī)遇，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，取得了可喜的成就：2011年江蘇省海洋生產(chǎn)總值達(dá)到4253.1億元，2012年達(dá)4800億元，而到2013年則達(dá)到了5180億元，比同期增長了10.2%。2011年江蘇省政府頒布的《江蘇省“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中更是指出，到2015年江蘇省海洋生產(chǎn)總值將突破6800億元，占全江蘇省地區(qū)生產(chǎn)總值比重的10%以上。

海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為江蘇新的經(jīng)濟(jì)增長極，但同時也要注意到，江蘇的海洋經(jīng)濟(jì)監(jiān)測信息獲取能力還較為薄弱，特別是海洋經(jīng)濟(jì)評估能力的不足，大大制約了海洋綜合管理水平的提升。而從某種意義上來說，一個科學(xué)的海域價值評估體系，將對海域使用權(quán)抵押貸款起到積極的支撐，還將對海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣、轉(zhuǎn)讓、損害補(bǔ)償、收回補(bǔ)償?shù)绕鸬椒e極的促進(jìn)作用。

1 海域使用權(quán)價值評估的概念、遵循原則及必要性

《中華人民共和國物權(quán)法》中明確規(guī)定：海洋為國家所有，國家是海域所有權(quán)的唯一主體，海域使用權(quán)是在海域國家所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種權(quán)能。我國海域使用權(quán)的基本特征：一是海域使用權(quán)是國家海域所有權(quán)的延伸；二是海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在國家法律范圍內(nèi)；三是海域使用權(quán)主體享有一定的權(quán)利。綜合上述特征，參考學(xué)者們的觀點得出：海域使用權(quán)是指海域使用主體對依法獲取的國家某一特定海域在一定期限內(nèi)所享有的占有、使用和收益的權(quán)利［1］。

2013年11月13日，國家海洋局發(fā)布《海域評估技術(shù)指引》，其中明確了海域評估的概念：海域評估是指海域評估專業(yè)人員按照一定的原則、程序和方法，對特定海域的價值進(jìn)行評定的活動。按照《指引》規(guī)定，海域評估要遵循五大原則：預(yù)期收益原則、最有效利用原則、替代原則、市場供需原則和貢獻(xiàn)原則［2］。

開展海域市場價值評估、確定海域價格，是完善我國海域資源配置市場化機(jī)制，推進(jìn)我國海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀要求。從調(diào)查結(jié)果來看，海域市場經(jīng)營活動中的招標(biāo)、拍賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租和作價入股等，都需要借鑒海域使用權(quán)價值評估。江蘇省的海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，也就是國家海洋局在對我國多個海域進(jìn)行評估后，依據(jù)當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而制定的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)，但實際價值遠(yuǎn)高于國家的征收標(biāo)準(zhǔn)。要確保海域使用權(quán)出讓的公平、公正，全面實施海域有償使用制度，實現(xiàn)海域資產(chǎn)保值增值，就必須通過開展科學(xué)的海域評估，來為制定海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)提供決策依據(jù)。

2 江蘇省海域使用權(quán)價值評估現(xiàn)狀

2.1 海域使用論證方面的建設(shè)現(xiàn)狀

江蘇省目前在海域使用論證方面已具備一定的基礎(chǔ)，也形成了適合江蘇省地域特點的管理體系，如在海域使用論證方面，江蘇省有9家資質(zhì)單位；江蘇省為了更好地進(jìn)行海域評估專門設(shè)立了省級評審專家?guī)?；在海域動態(tài)監(jiān)測方面，則分別在各沿海市區(qū)建立了江蘇省海域使用動態(tài)監(jiān)管中心、連云港市海域使用動態(tài)監(jiān)管中心、鹽城市海域使用動態(tài)監(jiān)管中心和南通市海域使用動態(tài)監(jiān)管中心。同時，江蘇省還積極參加由國家海洋局舉行的全國性海域評估培訓(xùn)班，參與討論海域評估理論和方法，交流海域評估經(jīng)驗，解決海域評估中的技術(shù)重點和難點問題。

2.2 “數(shù)字海洋”數(shù)據(jù)庫建設(shè)現(xiàn)狀

自國家部署“數(shù)字海洋”這一重大戰(zhàn)略以來，江蘇省通過采集江蘇省海洋基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，調(diào)查“908”專項數(shù)據(jù)，建設(shè)沿?；A(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫、江蘇海域確權(quán)數(shù)據(jù)庫、江蘇海洋經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫、海洋資源與環(huán)境數(shù)據(jù)庫等4個數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建江蘇省級海洋數(shù)據(jù)中心，結(jié)合四級網(wǎng)絡(luò)傳輸平臺體系，采用集中與分布相結(jié)合的模式，實現(xiàn)了各級海洋行政主管部門間的信息鏈接與信息交換。省內(nèi)三級數(shù)據(jù)交換通過國家、省、市、縣四級網(wǎng)絡(luò)傳輸平臺，采用集中交換存儲方式，省級與國家間數(shù)據(jù)交換采用分布式方式，實現(xiàn)了海洋信息的互聯(lián)互通［3］。

2.3 海域評估隊伍建設(shè)現(xiàn)狀

目前江蘇省共有3家評估單位入選國家海洋局發(fā)布的《海域評估機(jī)構(gòu)推薦名錄》，分別是連云港市海域使用保護(hù)動態(tài)管理中心、南通市海籍調(diào)查測量中心和南京師范大學(xué)。但從調(diào)研結(jié)果來看，江蘇省的海域評估隊伍狀況還存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）因為沒有全面了解掌控江蘇省海域資源的特點，且缺少統(tǒng)一的海域評估專業(yè)技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致評估結(jié)論失去了其應(yīng)有的科學(xué)性、客觀性和公正性，進(jìn)而影響了海域資源科學(xué)、有效地市場化配置。

（2）海域評估不僅是一項具有較強(qiáng)專業(yè)性和技術(shù)性的工作，同時它還必須要求評估人員具有全面的掌控能力，這就要求評估人員不僅要具有一定的海洋工程和海洋自然科學(xué)等方面的知識，還要掌握一定的法律、經(jīng)濟(jì)、管理等理論知識。但從調(diào)查的情況來看，江蘇省目前的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)出具的海域評估報告質(zhì)量差異性很大，主要還在于部分評估人員沒有完全把握海域評估技術(shù)要點，對海域的特殊性認(rèn)識不深刻。

（3）部分海域使用論證資質(zhì)單位還存在一定問題。每年國家海洋局都對取得海域使用論證資質(zhì)的單位進(jìn)行論證工作效率、資質(zhì)等級條件、論證市場行為等方面進(jìn)行檢查，從歷年檢查的結(jié)果來看，江蘇省部分資質(zhì)單位存在著專業(yè)人員配置不全、儀器設(shè)備不達(dá)標(biāo)、論證項目檔案資料不齊整、內(nèi)部管理不嚴(yán)、年度檢查材料上報不符合要求、論證項目合同簽訂不規(guī)范等問題。

另外，在海域評估的實際操作中，江蘇省各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)未選擇目前的這3家海域評估機(jī)構(gòu)，原因是大部分銀行認(rèn)為這些評估機(jī)構(gòu)對于海域使用權(quán)價值的實際評估經(jīng)驗不足，其出具的評估結(jié)果難以得到充分認(rèn)可。因此部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立了內(nèi)部評估機(jī)制，外部評估結(jié)果一般只作為參考，內(nèi)外部評估結(jié)果相差較大時均以內(nèi)部評估結(jié)果為準(zhǔn)［4］。

2.4 海域使用金征收現(xiàn)狀

江蘇省的海域使用金逐年增加，從國家海洋局發(fā)布的2009－2013年《海域使用管理公報》［5］可了解到：

2009年江蘇省共發(fā)放海域使用權(quán)證書（含變更）192本，宗海面積3.3858萬hm2，占全部確權(quán)面積32.6918萬hm2的28.59%，征收海域使用金1.5874億元。

2010年江蘇省共發(fā)放海域使用權(quán)證書（含變更）206本，宗海面積3.5657萬hm2，征收海域使用金5.1069億元；分別較2009年宗海面積3.3858萬hm2增長5.31%，征收海域使用金1.5874億元，增長221.71%。其中，2010年確權(quán)數(shù)據(jù)中國家級審批1宗用海，江蘇省洋口崗區(qū)臨海工業(yè)圍涂工程 ，宗海面積2162.6757hm2，征收海域使用金0.1427億元。

2011年江蘇省共發(fā)放海域使用權(quán)證書（含變更）282本，宗海面積4.1602萬hm2，征收海域使用金8.7427億元；分別較2010年宗海面積3.5657萬hm2增長16.67%，征收海域使用金5.1069億元增長71.20%。其中，2011年確權(quán)數(shù)據(jù)中國家級審批4宗用海，分別是連云港港旗臺作業(yè)區(qū)防波堤工程 、江蘇大唐呂四港電廠工程（3宗），宗海面積573.7998hm2，征收海域使用金2.1920億元。

2012年江蘇省征收海域使用金為7.7738萬元，2013年則達(dá)到8.0428億元（圖1）。

圖1 江蘇省2009－2013年海域使用金征收統(tǒng)計

由圖1可以看出，江蘇省海域使用金總額近幾年在平穩(wěn)增加。

3 政策建議

3.1 海域使用金標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步細(xì)化

江蘇省的海域使用權(quán)出讓方式主要是通過行政審批，因此細(xì)化海域使用金標(biāo)準(zhǔn)也就成了推進(jìn)海域使用權(quán)評估制度的一項非常重要的工作。每一地區(qū)的海域?qū)傩源嬖谳^大的差異性，反應(yīng)到海域使用金標(biāo)準(zhǔn)上也應(yīng)該有所變化，目前江蘇省的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)細(xì)化到了縣級行政單元，但還需要進(jìn)一步細(xì)化并不定期修訂，只有逐步實現(xiàn)基于海域使用類型的海域定級，才能更準(zhǔn)確地反映海域市場價值。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的海域價值評估體系

構(gòu)建科學(xué)的海域資源價值評估體系具有重要的意義，也關(guān)系到其他海域管理工作的有序進(jìn)行，因此，在構(gòu)建海域價值評估體系時，要充分考慮海域資源的特殊性，考慮各海域的均質(zhì)區(qū)域、自然區(qū)位以及使用類型都存在較大差異，目前我國在土地、礦藏、水利等資源性資產(chǎn)評估中已經(jīng)形成了一整套科學(xué)和比較完善的理論與方法，這些都值得海域資源評估的借鑒。

3.3 成立具有市場經(jīng)驗的、專業(yè)的海域使用權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)

既然大部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)無法接受研究性評估機(jī)構(gòu)給出的評估結(jié)論，那么，各級海洋政府管理部門就要著力培養(yǎng)具有市場經(jīng)驗的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)。

3.4 保障國家對海域市場的處置權(quán)

在海域市場化管理中，首先要滿足國家重大海洋建設(shè)工程需要，對那些經(jīng)營不佳的海域要及時收回，以免資源性資產(chǎn)向私人流失，同時要嚴(yán)厲打擊和控制海域投機(jī)活動。相信隨著國家《海域評估技術(shù)指引》的出臺，將會對我國的海域評估管理體系的構(gòu)建提供科學(xué)依據(jù)和理論指導(dǎo)，讓我國的海域評估工作更具有客觀性和公正性，進(jìn)而促進(jìn)海域使用權(quán)管理市場的健康發(fā)展。

［1］屈茂輝 .用益物權(quán)制度研究［M］.北京：中國方正出版社，2005：449.

［2］國家海洋局 .《海域評估技術(shù)指引》加強(qiáng)規(guī)范海域評估體系建設(shè)［EB／OL］.（2013－11－19）［2014－02－24.］.http：／／www.coi.gov.cn／news／guonei／201311／t20131119＿29387.html.

［3］顧云娟，張東，陶旭 .江蘇海洋多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的整理與入庫方法［J］.海洋開發(fā)與管理，2012，29（11）.

［4］劉仁林，倪興明，林瑤 .江蘇海域使用權(quán)抵押貸款實踐與探索［J］.金融研究，2013（12）.

［5］國家海洋局.2009－2013年海域使用管理公報［Z］.2009－2013.