國有林場行業(yè)現(xiàn)狀及存在問題分析

王春風(fēng)，韓玉潔，張辰利，張鎖成，谷建才

（1.河北省塞罕壩機(jī)械林場，河北 圍場068450；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071001）

國有林場行業(yè)現(xiàn)狀及存在問題分析

王春風(fēng)1，韓玉潔2，張辰利2，張鎖成2，谷建才2

（1.河北省塞罕壩機(jī)械林場，河北 圍場068450；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071001）

該文把國有林場作為一個(gè)行業(yè)分析，參考經(jīng)典的產(chǎn)業(yè)分析SCP理論，從國有林場的行業(yè)結(jié)構(gòu)、各級經(jīng)營主體的行為方式以及最終導(dǎo)致的林場經(jīng)營績效，逐層分析國有林場的危困經(jīng)營現(xiàn)狀及問題的根源所在，即扭曲的管理體質(zhì)是導(dǎo)致林場經(jīng)營績效低下的根本原因，從而指出改革的方向。

國有林場；現(xiàn)狀；問題

為了解決國有林場當(dāng)前的危困局面，進(jìn)行必要和及時(shí)的改革已成為各有關(guān)方面的共識。涉及到改革，改什么和為什么改是首先要回答的問題，然后才能討論怎樣改的問題。而要弄清楚改什么就一定建立在對其現(xiàn)狀的深入了解的基礎(chǔ)上，并有對問題正確的分析和認(rèn)識，才能為后續(xù)的改革提供客觀科學(xué)的決策依據(jù)。

我們把國有林場視為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，主要參考經(jīng)典的SCP產(chǎn)業(yè)分析理論對國有林場行業(yè)進(jìn)行分析。貝恩的產(chǎn)業(yè)組織分析SCP理論構(gòu)架了系統(tǒng)化的市場結(jié)構(gòu)（Structure）——市場行為（Conduct）——市場績效（Performance）的分析框架，該理論對于研究產(chǎn)業(yè)內(nèi)部市場結(jié)構(gòu)，主體市場行為及整個(gè)產(chǎn)業(yè)的市場績效有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義，是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中分析產(chǎn)業(yè)組織的經(jīng)典理論。在SCP框架中著重突出市場結(jié)構(gòu)的作用，認(rèn)為市場結(jié)構(gòu)是決定市場行為和市場績效的關(guān)鍵因素，市場結(jié)構(gòu)決定企業(yè)在市場中的行為，企業(yè)市場行為又決定經(jīng)濟(jì)績效。因此，改善市場績效的方式就是通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整市場結(jié)構(gòu)。

雖然國有林場系統(tǒng)的經(jīng)營管理并非市場化，但并不妨礙我們參考這種方法的分析思路，按照傳統(tǒng)的SCP產(chǎn)業(yè)分析范式，對國有林場行業(yè)的整體結(jié)構(gòu)，林場各級主體的行為以及由此導(dǎo)致的國有林場行業(yè)的經(jīng)營績效進(jìn)行調(diào)查分析，從整體上把握行業(yè)特點(diǎn)，查找存在的問題和原因。

1　國有林場尚不是完全的市場主體

國有林場成立之初，被定性為事業(yè)單位。1957年林業(yè)部《國營林場經(jīng)營管理試行辦法》規(guī)定國營林場是由國家經(jīng)營的林業(yè)事業(yè)基層機(jī)構(gòu)。國有林場資產(chǎn)全部或部分歸政府所有，在經(jīng)營范圍、組織機(jī)構(gòu)、人事管理、預(yù)算和決算、融資方式、計(jì)劃、價(jià)格制定等方面受中央或地方政府直接或間接的控制，由國有林場依法經(jīng)營管理。20世紀(jì)80年代，隨著改革開放的不斷深入，特別是隨著原造林型國有林場相繼進(jìn)入主伐，國家逐漸取消了對國有林場的補(bǔ)貼，將其定性為生產(chǎn)性事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理，成為事業(yè)單位企業(yè)化管理的管理體制，按隸屬關(guān)系劃分，省級管理占10%，地市級管理占15%，縣級管理占75%；按預(yù)算管理方式劃分，全額撥款占9%，差額撥款占39%，自收自支占52%。

目前，國家不給國有林場編制，沒有事業(yè)經(jīng)費(fèi)，一切經(jīng)費(fèi)來源象企業(yè)一樣靠自己創(chuàng)收解決，使國有林場成為名義上的事業(yè)單位，實(shí)質(zhì)上的企業(yè)化待遇，有名無實(shí)，這是矛盾之一；但是，企業(yè)待遇的國有林場在日常經(jīng)營中卻依然要遵守上級管理部門的行政指令，仍是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位經(jīng)營機(jī)制運(yùn)作，不能像真正的企業(yè)那樣公平地參與市場經(jīng)濟(jì)的競爭。一是國有林場一切經(jīng)濟(jì)活動都由上級主管部門安排，國有林場沒有經(jīng)營決策權(quán)，沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)，因此也就沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任，缺乏參與市場競爭的動力；二是森林的生態(tài)和社會效益很難量化和衡量，現(xiàn)在的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是通過政府渠道實(shí)現(xiàn)的，除碳匯外，其他生態(tài)效益與社會效益還不能通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，因此，國有林場缺乏參與市場競爭的市場基礎(chǔ)；三是林地資源流轉(zhuǎn)和森林資源的開發(fā)與利用在一定程度上受到國家政策的限制，市場經(jīng)濟(jì)的資源配置作用難于發(fā)揮，缺乏參與市場競爭的條件；四是國有林場多處偏僻山區(qū)、交通不便、信息不靈，缺乏參與市場競爭的能力。上述問題導(dǎo)致政企不分，這是矛盾之二。

政府和企業(yè)經(jīng)理層關(guān)于企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營是非合約式委托代理關(guān)系，委托人對代理人的激勵(lì)不是基于生產(chǎn)剩余索取的薪酬制度，而是基于企業(yè)控制權(quán)的在職消費(fèi)和特權(quán)。同時(shí)，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革和完善，要素市場和商品市場均已形成，國有林場已經(jīng)在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下運(yùn)行，雖然其經(jīng)營的主體具有某種典型的公益性，但其運(yùn)營中的投入和產(chǎn)出，都要面對市場的競爭和選擇。公益性產(chǎn)業(yè)并非只有林業(yè)，國有林場與國有企業(yè)擔(dān)負(fù)著共同的使命，都是使國有資產(chǎn)保值增值，國有林場的經(jīng)營同樣也要實(shí)現(xiàn)林業(yè)資產(chǎn)的保值增值?，F(xiàn)實(shí)中有很多經(jīng)營效率和效果突出的其他公益性事業(yè)，都可以作為國有林場改革的參考。

總之，由于國有林場還不是一個(gè)完全獨(dú)立的自主經(jīng)營實(shí)體，因此，國有林場的資源、資產(chǎn)配置并不是真正由經(jīng)營者根據(jù)市場來配置的，而是根據(jù)某些管理者的主觀需要來配置，又不能對其后果負(fù)責(zé)，這樣必然形成森林資源的浪費(fèi)和國有林場經(jīng)營效率的低下。國有企業(yè)的改革已經(jīng)基本完畢，事業(yè)單位改革也已經(jīng)啟動，國有林場的行政計(jì)劃管理方式已經(jīng)日益不兼容于市場體制的大環(huán)境，如何把公益性和市場效率加以有效的調(diào)和，是最終解決國有林林場可持續(xù)、健康快速發(fā)展的途徑。

體質(zhì)弊端也已經(jīng)逐漸被管理決策部門認(rèn)識，國有林場的改革也是在不斷的嘗試和深入的，國有林場改革至今大致經(jīng)歷了建立內(nèi)部承包責(zé)任制（20世紀(jì)80年代）、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制（20世紀(jì)90年代）和建立長效發(fā)展機(jī)制（2000年至今）3個(gè)階段。目前改革的主要目標(biāo)是以分類經(jīng)營為中心，逐步將國有林場分別界定為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場。生態(tài)公益型林場按公益事業(yè)單位管理，商品經(jīng)營型林場和國有苗圃要全面推行企業(yè)化管理，按市場機(jī)制運(yùn)作。國有林場改革在不同層面得到推進(jìn)，積極探索改革路徑和模式，積累改革經(jīng)驗(yàn)。

國有林場是一個(gè)扭曲的行業(yè)治理體系，在這樣的一個(gè)行業(yè)結(jié)構(gòu)下，行業(yè)的經(jīng)營主體，林場主管部門、林場單位和職工必然也會做出相應(yīng)的反應(yīng)，其反應(yīng)應(yīng)該是被動和消極的。

2　體制約束下國有林場各級主體的一般化行為

2.1上級管理部門

國有林場人事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)因地方不同而有差異。許多市、縣級國有林場人事任免權(quán)、財(cái)產(chǎn)物資支配權(quán)往往由所在地政府行使，而同級國有林場主管部門僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。國有林場既沒納入國家事業(yè)編制，沒有事業(yè)人頭費(fèi)保障，但國有林場職工規(guī)模、人才招聘、人員變動等人事權(quán)又完全由上級主管部門行使。具體在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，林場的培育、砍伐等環(huán)節(jié)也都要受上級主管部門的政策法規(guī)嚴(yán)格約束。

政府職能主要應(yīng)表現(xiàn)在林業(yè)的生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)價(jià)值由林場本身實(shí)現(xiàn)，給林場以獨(dú)立完整的經(jīng)營決策權(quán)，政府行使服務(wù)和監(jiān)督職能。但在現(xiàn)實(shí)中，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府層面過多體現(xiàn)其權(quán)利，沒有放開林場作為市場微觀主體的獨(dú)立經(jīng)營權(quán)，使得市場機(jī)制不能發(fā)揮調(diào)節(jié)林業(yè)生產(chǎn)的作用。

2.2林場和職工

國有林場這種“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”體制的核心是國有林場職工待遇按事業(yè)單位設(shè)置，職工不納入國家事業(yè)編制，沒有事業(yè)經(jīng)費(fèi)，一切運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由國有林場自我創(chuàng)收解決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)事業(yè)經(jīng)營機(jī)制下運(yùn)作的國有林場雖然說實(shí)行企業(yè)化管理，因?yàn)槠洳荒苷嬲降貐⑴c市場經(jīng)濟(jì)的競爭，導(dǎo)致國有林場通過市場盈利的機(jī)制受到極大影響，具體表現(xiàn)在國有林場的事業(yè)單位性質(zhì)決定了職工待遇與經(jīng)營績效難以掛鉤，另一方面自1992年以來林場職工人員持續(xù)下降。

體制與市場的矛盾直接影響林場及其職工的經(jīng)濟(jì)收益，使得林場和職工的生存空間日漸逼仄，激勵(lì)機(jī)制的缺失最終導(dǎo)致職工失去參與市場競爭的熱情與經(jīng)營創(chuàng)新的積極性。

2.2.1當(dāng)前體制下林場經(jīng)營模式蘊(yùn)含的各級主體的利益沖突

根據(jù)分析，國有林場經(jīng)營管理存在問題的核心在于相關(guān)各方利益的不一致和沖突。具體表現(xiàn)在：

（1）政府更加關(guān)心林場的生態(tài)公益功能。森林作為一種具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的資源，其價(jià)值具有很強(qiáng)的正外部性。私人部門缺乏提供的動力，市場上遂成為稀缺資源，而政府作為提供公共產(chǎn)品的主體和對資源控制的權(quán)威性，必然更加強(qiáng)調(diào)林場的生態(tài)公益性，這也是政府最初將國有林場定位為事業(yè)單位的主要原因。

同時(shí)，政府在維持林場生態(tài)公益性的前提下，受財(cái)政預(yù)算的約束，也會追求成本的最小化，表現(xiàn)在管理上就是財(cái)政支出的限制，最終影響職工待遇和對林場的投入以及林場的持續(xù)發(fā)展。

（2）企業(yè)和職工更關(guān)心自身的經(jīng)濟(jì)利益。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)和職工作為市場參與者和生產(chǎn)要素，受市場影響，遵循利益最大化的普遍規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)下的利益最大化的來源，林場資源是唯一依托，所以，林場和職工為了實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益，存在超量開采林場資源的意愿傾向，這與政府的態(tài)度相矛盾。

同時(shí)，作為事業(yè)單位編制的林場和職工，除了希望獲得來自于企業(yè)市場化經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)利潤最大化以外，還會利用自身事業(yè)單位的特殊身份，謀求體制內(nèi)的政治待遇利益的最大化，而這也與政府部門的最小化成本決策相沖突。

2.2.2沖突的形成與協(xié)調(diào)及解決方式的探討

（1）沖突形成的根本原因之一。利益分割和零和博弈的傳統(tǒng)思維方式。豐富而珍貴的林場資源，得益于林場職工的辛苦勞作，在心理上是屬于全體職工的財(cái)富，但政府限制采伐；事業(yè)單位職工工資和林場投入一定程度來自財(cái)政撥款，但政府財(cái)政預(yù)算有限，加上林場規(guī)模龐大，財(cái)政難以滿足林場的支出需求，最終形成林場守著金飯碗討飯吃的尷尬局面。

（2）沖突形成的根本原因之二。缺乏創(chuàng)造代表共同利益的價(jià)值。隨著林業(yè)技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，林場創(chuàng)造價(jià)值的領(lǐng)域不再僅局限于木材，以林場環(huán)境為依托，以不斷增長的市場需求為導(dǎo)向，在維護(hù)和發(fā)展林場存量資源的前提下，可以開發(fā)林場所孕育的更多市場資源。

體制約束下林場主管部門的指令性管理、林場和職工的被動經(jīng)營方式，必然會影響整個(gè)國有林場行業(yè)的經(jīng)營效率和經(jīng)營績效。

3　國有林場經(jīng)營效果

3.1扭曲的管理體制導(dǎo)致的不可持續(xù)的總體發(fā)展現(xiàn)狀

（1）普遍性的貧困。目前，全國國有林場中貧困林場有3600多個(gè)，占國有林場總數(shù)的80%左右。在這些貧困林場中有3500多個(gè)是以經(jīng)營管護(hù)公益林為主，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源（2008年，國家林業(yè)局）。由于國家對主要生態(tài)脆弱地區(qū)森林資源實(shí)行禁伐限伐政策，大部分國有林場失去了主要經(jīng)濟(jì)來源，富余人員大幅度增加，職工生活日益貧困。

（2）普遍性的投入不足、建設(shè)滯后。根據(jù)2007年的一項(xiàng)調(diào)查，全國國有林場職工未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均比例是40%，有的雖然參加了但欠交大量社保費(fèi)，大部分國有林場沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)。經(jīng)測算，僅富余人員安置資金、解決社會保障的資金、拖欠職工的工資等，全國至少需要60億元（不包括解決190多億元的債務(wù)）；全國還有499個(gè)國有林場不通公路，504個(gè)不通電，483個(gè)不通電話，32萬人居住在危房中。2006年全國國有林場職工年人均工資只有7800元，而同年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元，農(nóng)村居民人均純收入3587元。

（3）森林資源質(zhì)量提升緩慢。由于國有林場把主要精力放在解決生存問題上，森林經(jīng)營、撫育間伐等得不到加強(qiáng)，目前全國國有林場尚有0.8億hm2中幼林亟待撫育，333.3萬hm2低產(chǎn)林亟需改造，嚴(yán)重影響森林整體效益的發(fā)揮。

總之，所有矛盾和問題的最終承擔(dān)者必然體現(xiàn)在森林資源的質(zhì)量上，扭曲的管理體制通過各級經(jīng)營主體的自我選擇行為結(jié)果傳遞到最終的經(jīng)營目標(biāo)和主要經(jīng)營載體森林資源上來，森林資源的退化又會進(jìn)一步加劇經(jīng)營管理體質(zhì)的矛盾，這種體制的長期存在和不斷強(qiáng)化將最終導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)，最終形成對森林資源的重大威脅。

3.2國有林場的被動管理使森林資源得不到主動開發(fā)和充分利用

森林作為主要的陸地景觀養(yǎng)育了早期的人類，提供了衣食住行的一切資源。在進(jìn)入農(nóng)業(yè)社會之后的漫長歷史時(shí)間里，人類生存擺脫了對森林的依賴，森林的功能基本限于提供木材的單一狀況，并被不斷的砍伐和開墾。

隨著人類發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)社會，對人類生存環(huán)境和資源的認(rèn)識和利用都有了革命性的改變。越來越多的人工合成材料用來替代木材，同時(shí)，對木材的加工深度和利用率大幅提高，木材的利用得到極大程度的節(jié)約。這都是來自于人類面對環(huán)境不斷惡化和資源趨近枯竭的自覺選擇，人們開始認(rèn)識到森林可以提供比木材本身更重要的價(jià)值：如吸碳、固氮、保持水土、防風(fēng)治沙、改善氣候、美化環(huán)境、維持生物多樣性以及傳承文化等多種無法估計(jì)的價(jià)值。

目前國有林場的管理體制下激勵(lì)機(jī)制的缺失極大限制了森林資源經(jīng)營的創(chuàng)新，使森林資源的經(jīng)營長期停留在淺層次經(jīng)營階段，僅限于對森林的砍伐這種粗放的經(jīng)營模式。這種消耗式的開發(fā)結(jié)果勢必形成國家主管部門和經(jīng)營者之間的利益沖突。作為沖突強(qiáng)勢一方的主管部門，為了維護(hù)自身的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，會把目標(biāo)強(qiáng)加給經(jīng)營者，勢必造成利益的不可協(xié)調(diào)，而經(jīng)營者利益難以保證的情況下森林資源的經(jīng)營必然會受到影響。所以改革的源頭應(yīng)該指向主管機(jī)關(guān)及管理體制。

我們把林場資源分為兩類：一類是森林樹木的自然產(chǎn)出；一類是森林環(huán)境下潛在的待開發(fā)資源。

（1）缺乏對既有產(chǎn)出做出適當(dāng)補(bǔ)償。既然森林的產(chǎn)出是多樣性的，而且不可替代，諸如除了木材可以通過市場得到補(bǔ)償，之外的吸碳、固氮、水土保持等，具有公共產(chǎn)品特性，應(yīng)該由政府承擔(dān)成本提供，而不應(yīng)由生產(chǎn)者無償提供，而且目前也已經(jīng)有了成熟的計(jì)算方法和定價(jià)渠道，作為林場的產(chǎn)出應(yīng)該讓林場得到相應(yīng)的收益，從社會得到補(bǔ)償。這樣的機(jī)制最終會達(dá)成主管部門和經(jīng)營者利益的一致，即形成激勵(lì)相容機(jī)制，在森林資源的保值增值的同時(shí)協(xié)調(diào)了各方的利益。

例如，以碳排放為例，2013年9月以來中國首個(gè)碳排放權(quán)交易市場的碳配額價(jià)格已經(jīng)突破70元人民幣（11.50美元），比6月份的第一筆交易價(jià)格上漲了近3倍，使得深圳市每噸碳的價(jià)格達(dá)到歐盟的兩倍。在深圳的碳交易平臺深圳排放權(quán)交易所（CEEX），周三的交易價(jià)為70元人民幣，在周四中午時(shí)現(xiàn)貨交付合約的出價(jià)達(dá)到72元人民幣，如圖1所示。既然碳排放權(quán)具有價(jià)值，而森林具有固碳功能，其創(chuàng)造的價(jià)值也就應(yīng)該得到等值補(bǔ)償。

圖1　深圳碳交易市場收盤價(jià)

（2）沒有對潛在資源進(jìn)行合理充分開發(fā)。隨著居民生活水平的提高和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對森林資源的認(rèn)識和需求不斷發(fā)生改變，比如林下經(jīng)濟(jì)的開發(fā)、森林生態(tài)旅游開發(fā)等，都可以以森林環(huán)境為依托，在不影響森林資源的情況下，通過延伸林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)造更多附加價(jià)值。

4　結(jié)論

當(dāng)前國有林場的危困局面背后存在的問題源于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下經(jīng)營管理體質(zhì)的扭曲，導(dǎo)致資源配置的低效率和經(jīng)營績效的低下。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對森林資源的認(rèn)識不斷加深，對森林資源的需求日益多樣化，森林資源的價(jià)值也在不斷上升。只要理順管理體制，建立多方面兼容的經(jīng)營激勵(lì)機(jī)制，國有林場就一定能滿足社會的生態(tài)公益需求、林業(yè)資源保值增值的同時(shí)，為社會、林場和職工創(chuàng)造更多的價(jià)值和福利，實(shí)現(xiàn)國有林場行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］賀超，姜冰潤.國有林場非國有化經(jīng)營模式案例研究［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2012，（2）：78-81.

［2］國家林業(yè)局.2010年中國林業(yè)發(fā)展報(bào)告［M］.北京：中國林業(yè)出版社，2010：85-86.

［3］王自力，田明華，李紅勛.新時(shí)期國有林場改革與可持續(xù)發(fā)展研究［M］.北京：中國林業(yè)出版社，2009：43-52.

［4］田明華，王自力，李紅勛.試論我國國有林場體制改革［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2008，（4）：54-59.

F326.23

A

1002-3356（2015）01-0063-04

2014-10-23

項(xiàng)目來源：河北省科技廳項(xiàng)目—國有林場經(jīng)營管理機(jī)制存在問題及改革模式研究。課題編號：13457525