搞活與穩(wěn)定：加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)監(jiān)管
——以新土地承包法、土地管理法為背景

劉 剛

2019年新的土地管理法繼續(xù)深化了農(nóng)村集體土地所有權、承包權、經(jīng)營權”三權”分置的制度，意在鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，引導農(nóng)民從原始、零星、分散、小塊耕種的落后生產(chǎn)方式，向規(guī)?；C械化、集約化、集團化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。但是在流轉(zhuǎn)中可能會出現(xiàn)流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺失，經(jīng)營者囤積農(nóng)地，片面追求規(guī)模化，耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”，棄耕拋荒，土地流轉(zhuǎn)被迫非自愿等諸多問題。因此，有必要對土地的流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)內(nèi)容多方面進行監(jiān)管，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，以實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的繁榮與穩(wěn)定。

一、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的制度變革

土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶將其承包的土地的經(jīng)營權通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織的行為。1998年土地管理法首次對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員的土地承包經(jīng)營權作為法律規(guī)定，明確承包經(jīng)營期限為三十年，雙方應當訂立承包合同。2002年農(nóng)村土地承包法，規(guī)定了家庭承包和其他方式承包，對耕地、草地、林地規(guī)定了不同的承包期限，土地承包經(jīng)營權可以按照轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、繼承等方式進行流轉(zhuǎn)。2016年的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，首次提出“三權分置”制度，將農(nóng)地分為所有權、承包權、經(jīng)營權。2019年新的《農(nóng)村土地承包法》進一步完善“三權分置”制度。即承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權，也可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權，鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、企業(yè)、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，解決承包地細碎化問題。

二、實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟發(fā)展的要求

現(xiàn)階段中國實行的是社會主義市場經(jīng)濟制度，市場的主要要素有資金、土地和勞動力，而流轉(zhuǎn)是市場的基本特征之一，所以實現(xiàn)農(nóng)村的社會主義市場經(jīng)濟，必須要建立土地要素流轉(zhuǎn)市場，利于農(nóng)村土地資源的市場化配置，這也是農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的需要，對帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有很大作用，利于農(nóng)村勞動力實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。

（一）實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化配置需要

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是將集體所有土地分塊經(jīng)營，分包到一家一戶，它存在以下缺陷：每家每戶經(jīng)營，土地分散，面積狹小，不能實現(xiàn)農(nóng)莊式大規(guī)模耕種，不利于大型、先進的農(nóng)業(yè)機械的有效使用，缺少統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一水利設施建設，農(nóng)忙農(nóng)閑時間不能統(tǒng)籌利用，生產(chǎn)不經(jīng)濟，生產(chǎn)效率低。確立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度后，可以采用公司制、股份制建立農(nóng)村合作社，或者以“公司+農(nóng)戶”的形式，通過簽訂訂單合同，搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，土地股份合作、土地托管、土地信托、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等多種經(jīng)營方式，實現(xiàn)合理分工、互利共贏，實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，提高生產(chǎn)力。

（二）解決農(nóng)村勞動力的市場化、社會化需要

如果土地的承包經(jīng)營權必須具有村集體成員身份才能獲得，且不能轉(zhuǎn)讓給村集體成員以外的人經(jīng)營，每個農(nóng)戶只能獨自分散、小塊耕種，大量的時間和精力就會禁錮在承包地上。農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，把農(nóng)民從土地上解放出來，可以進入城市工作生活，也為市場提供更多的勞動力，進一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。

三、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中存在的問題

新的承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度，取消了社區(qū)成員的身份因素限制，使流轉(zhuǎn)范圍更加開放，經(jīng)營主體更加多元，可以實現(xiàn)以家庭農(nóng)場、經(jīng)濟合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的集約經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)方式。但在流轉(zhuǎn)中也存在土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)無章可循，程序不規(guī)范，缺乏監(jiān)管，糾紛多等諸多問題。

（一）流轉(zhuǎn)土地有“非糧化”“非農(nóng)化”傾向

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營者可能改變了土地的用途，可能會違規(guī)使用和破壞地力，比如在農(nóng)地上蓋房子，建工廠，變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等，占用基本農(nóng)田挖塘栽樹或者其他行為。

（二）經(jīng)營者破壞土壤質(zhì)量

由于許多經(jīng)營者受合同租期限制，不愿意對土地投入更多的養(yǎng)護，甚至有許多短期行為，破壞、污染耕地，造成土壤嚴重板結、鹽堿化，土地質(zhì)量明顯下降，一些耕地被撂荒。

（三）土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不標準、流轉(zhuǎn)不規(guī)范

尚未形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序狀態(tài)。主要以農(nóng)戶間口頭協(xié)議、私下交易為主，沒有合同條款。土地流轉(zhuǎn)金沒有統(tǒng)一標準，不能保證土地流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運行。一些農(nóng)戶土地承包權存在多次轉(zhuǎn)移，地塊地界不清，土地檔案不全等問題。

（四）有炒賣土地等投機行為

存在”非法交易”、“地下交易”等土地流轉(zhuǎn)行為，農(nóng)戶之間、交易雙方所謂“一次性買斷”等都不符合政策要求，出現(xiàn)了以開發(fā)“果園”、“莊園”為名炒賣土地、非法集資的情況。一些交易甚至動機不純，圈地目的是為了獲取各種農(nóng)地補貼或搞非農(nóng)建設。

（五）農(nóng)戶流轉(zhuǎn)中非自愿

流轉(zhuǎn)實踐中，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權的權利可能難以得到保障。存在以少數(shù)服從多數(shù)的名義，用強迫命令形式一刀切將農(nóng)戶承包地集中對外招租，違背農(nóng)戶意愿，剝奪農(nóng)民的知情權和參與權。

（六）對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)資質(zhì)審查不嚴

有的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)資質(zhì)不符合要求，對其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資質(zhì)、資信情況、經(jīng)營能力缺少必要的入門門檻或者對資質(zhì)審查不嚴。

（七）土地流轉(zhuǎn)服務不到位

中介服務缺失，服務人員緊缺，服務水平低。土地流轉(zhuǎn)的供求、價格等信息傳遞不暢，流轉(zhuǎn)存在很大的盲目性和無序性。

三、完善安全有序的監(jiān)管措施

針對土地流轉(zhuǎn)過程改變土地用途，土地兼并無序、產(chǎn)生壟斷等問題，必須進行監(jiān)管。建立和完善流轉(zhuǎn)程序，使之更加規(guī)范，使操作有章可循，對流轉(zhuǎn)規(guī)模、用途、價格、經(jīng)營行為、經(jīng)營主體、合同簽訂與履行等方面監(jiān)管，防止投機行為發(fā)生。

（一）對流轉(zhuǎn)土地的用途監(jiān)管

保護耕地是我國的基本國策，土地流轉(zhuǎn)中必須切實保護基本農(nóng)田，切實保障農(nóng)地農(nóng)用。嚴格按照合同約定使用租賃農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，不能改變耕地的用途。對于擅自變更土地用途的行為，監(jiān)管部門應責令恢復原狀并進行相應的行政處罰。《土地承包法》第64條規(guī)定，對于擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒，嚴重破壞土地生態(tài)環(huán)境，發(fā)包方有權要求終止土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同。對于改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒等行為不僅要賦予發(fā)包方終止土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同權利，也應該賦予監(jiān)管機關監(jiān)督處罰的權利，細化處罰的法定情形和金額。例如《海南省閑置農(nóng)業(yè)用地處置規(guī)定》規(guī)定“對未按合同約定的期限開發(fā)利用，全部或者部分土地連續(xù)撂荒2年以上的閑置農(nóng)業(yè)用地，屬于集體所有的土地，可以由土地所有權人無償收回全部或者部分土地使用權?！?/p>

（二）對流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量監(jiān)管

針對經(jīng)營者短期行為，掠奪性經(jīng)營，減損耕地質(zhì)量的行為，監(jiān)管部門有權利和責任進行查處和懲罰。對農(nóng)田基礎設施的使用，化肥的投放、農(nóng)藥投入等事項進行監(jiān)管。

（三）對流轉(zhuǎn)土地的面積監(jiān)管

流轉(zhuǎn)土地規(guī)模應當適度適宜，不宜片面追求超大規(guī)模。應當根據(jù)各地人均耕地狀況、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)科技水平等因素控制流轉(zhuǎn)規(guī)模，制定上下限，對首次租賃的企業(yè)或個人的規(guī)模進行一定限制。

（四）對流轉(zhuǎn)土地的價格監(jiān)管

土地流轉(zhuǎn)的價格應當合適、合理，不宜過高過低，應當建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導價格機制。監(jiān)管部門可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資價格變動情況等綜合因素，合理確定土地流轉(zhuǎn)指導價格并發(fā)布。

（五）對流轉(zhuǎn)土地的合同簽訂監(jiān)管

根據(jù)《土地承包法》第37條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓合同應當采用書面形式簽訂。土地監(jiān)管部門應當印制統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓合同范本，寫明轉(zhuǎn)讓方與受讓方，流轉(zhuǎn)土地的名稱、土地位置、面積、轉(zhuǎn)讓期限、質(zhì)量等級、流轉(zhuǎn)土地的用途、流轉(zhuǎn)價款和支付方式、合同解除、終止的條件，違約責任等事項，指導農(nóng)民在簽訂合同時參照執(zhí)行。

（六）對土地流轉(zhuǎn)對象進行監(jiān)管

根據(jù)《土地承包法》第45條規(guī)定，對租賃農(nóng)地的資格、資質(zhì)、資信和經(jīng)營能力進行監(jiān)管?？梢越⒂赏恋亓鬓D(zhuǎn)管理部門、村集體組織、村民、農(nóng)業(yè)專家等多方共同參與的審查監(jiān)督機制。審查審核內(nèi)容主要包括：經(jīng)營者主體資質(zhì)、資信情況、經(jīng)營能力、租賃農(nóng)地規(guī)模和用途、預期效益、租金支付、風險防范能力，以及經(jīng)營項目是否符合國家法律政策、是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項，審核合格后再簽訂承包合同。

（七）建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度

風險保障金制度目的是為了防范損害出租土地農(nóng)戶的權益，可以要求經(jīng)營者在合同簽定后繳納風險保障金以提供相應的擔保，風險保障金由財政部門統(tǒng)一管理，實行專戶儲存、?？顚Ｓ?。對租賃合同違約行為，拖欠土地租金、損毀農(nóng)田基礎設施、改變土地用途、棄耕撂荒等行為用風險保障金懲罰。

（八）對資本投向進行監(jiān)管

對資本的流向進行監(jiān)管。根據(jù)本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局引導資本合理流向，重點發(fā)展保護生態(tài)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)。

（九）對交易市場與交易行為監(jiān)管

成立專門的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易市場（平臺），設立經(jīng)營主體進入市場的條件，制定市場運行規(guī)范，明確交易原則、交易內(nèi)容、交易方式、交易程序及相關責任等事項，加強土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化管理。