民辦高等教育成本分擔機制研究

譚黎明，高志強

（1.湖南生物機電職業(yè)技術學院，湖南 長沙 410127；2.湖南農業(yè)大學 農學院，湖南 長沙 410128）

近十多年來，對民辦高等教育成本分擔已有大量研究，多數(shù)學者認為，民辦高等教育作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，面臨著事實上的諸多不平等待遇:同樣是為社會提供準公共產品的高等教育事業(yè)，公共財政資源集中投向公辦高校而棄民辦高校于不顧，是一種社會資源的分配不公平；民辦高校的高收費政策，對于其學生群體來說，也存在著教育公平的質疑。目前學術界的討論主要集中在公共財政資源為民辦高校提供補償性投入，這自然是問題的關鍵。從長遠來看，中國民辦高等教育必須構建合理的成本分擔機制，促進民辦高等教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、問題的提出

近代中國的民辦高等教育，經(jīng)歷了民國時期的緩慢發(fā)展，到新中國成立前已具有一定規(guī)模。1952年“院系調整”實現(xiàn)了高等教育領域的社會主義改造，同時也造成長達28年的中國民辦高等教育斷層。改革開放以后，國家鼓勵社會力量辦學，逐步涌現(xiàn)了一批非國有財政資金舉辦的高等學校，促進了中國民辦高等教育的重生。

截至2014年7月9日，全國有普通高等學校2 519所，其中民辦高校717所，占28.5%。雖然民辦高校在數(shù)量上接近三分之一，但在現(xiàn)有410所民辦本科高等院校中，普通高等學校舉辦的獨立學院占273所①。自2008年教育部頒布26號令（《獨立學院設置與管理辦法》）后納入民辦高校統(tǒng)計范疇的獨立學院，屬于典型的政策性催生的民辦本科高校（針對20世紀末出現(xiàn)的公有民辦二級學院，教育部于2003年下發(fā)《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，2008年頒布26號令）?；仡?007年以前的中國民辦高校發(fā)展歷程，歷時二十多年的新時期中國民辦高校發(fā)展，其數(shù)量增長雖然較快，但主要是?？茖哟蔚拿褶k高校占主導地位，以職業(yè)技術學院占絕對優(yōu)勢，這一方面表明民辦高校的發(fā)展對中國職業(yè)技術教育作出了巨大貢獻，同時也說明民辦高校發(fā)展舉步維艱。究其原因，民辦高校的教育成本幾乎全由學生及其家庭承擔，不僅增加了學生及其家庭的經(jīng)濟負擔，更形成了民辦高校及民辦高校學生的“次等身份”和邊緣化。

從生源狀況來看，全國普通高校招生劃分為本科第一批、本科第二批、本科第三批和專科批，目前尚沒有納入第一批招生的民辦高校；對于納入第二批招生的民辦高校，每年的實際錄取分數(shù)線基本處于本錄取批次的“踩底”狀態(tài)，甚至需要降分錄取才能完成招生指標；部分民辦本科高校（包括絕大部分獨立學院）納入第三批招生，這就決定了本科層次的民辦高校生源質量相對較低。對于?？茖哟蔚拿褶k高校招生工作，處于同樣的被動狀態(tài)，不容置疑地只能接納“踩底”分數(shù)的生源。

三十多年的新時期中國民辦高校發(fā)展歷史，雖然已顯示了其巨大生命力和龐大的社會需求。但是，將民辦高校置身教育公平視域下與公辦高校進行比較，民辦高校的劣勢是顯而易見的:教育成本的單一化承擔機制（學雜費收入是大部分民辦高校的唯一收入來源），增加了受教育者的個人教育成本，影響了民辦高校的社會聲譽，降低了民辦高校的生源質量，阻礙了民辦高校的內涵式發(fā)展和核心競爭力提升，限制了民辦高校的科技創(chuàng)新和社會服務等職能的發(fā)揮。因此，構建民辦高等教育成本分擔機制，對促進中國民辦高校具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

二、民辦高等教育成本分擔的理論依據(jù)

1.民辦高等教育的準公共產品特征與公益性

根據(jù)經(jīng)濟學原理，產品或服務按其在消費上是否具有競爭性和排他性，可以分為私人產品、公共產品、準公共產品，公共產品由政府提供、私人產品由市場提供、準公共產品則由政府和市場共同提供。高等教育向公眾所提供的是一種高等教育服務，其直接產出是受教育者的知識、能力增進和思想道德修養(yǎng)的提高，或者說是人力資本的形成，屬于準公共產品的范疇。這種準公共產品特征本質上是不分政府舉辦高等教育或社會力量舉辦高等教育的，因此，民辦高等教育向公眾提供的高等教育服務，是為社會提供準公共產品，屬于社會公益事業(yè)范疇，政府作為社會的代理者，必須承擔相應的責任，并分攤相應的教育成本。

對于同屬社會公益事業(yè)或共同為社會提供準公共產品的中國高等教育，目前公共財政投入單純地傾向于公辦高等教育，存在財政政策本身的公平性問題。國家鼓勵社會力量辦學，目的是吸納社會資本投資高等教育事業(yè)，這已經(jīng)為政府分擔了一部分社會責任，對于民辦高等教育的維持和發(fā)展，如果沒有恰當?shù)恼藏斦度胙a償機制，民辦高等教育必然走向困境。誠然，目前在助學金、獎學金政策方面已體現(xiàn)了對民辦高等教育的有限公平性，但應該由公共財政承擔的部分轉給了學生及其家庭，形成了民辦高等教育的高收費現(xiàn)象（這種高收費是經(jīng)由物價部門認可的），并由此引發(fā)民辦高等學校在生源質量、社會認同和發(fā)展等方面的社會不公平，形成了公辦高校與民辦高校之間的不公平性。黃彬（2012）認為民辦高等教育是公益性事業(yè)，公共財政應該在民辦高等教育成本結構中承擔補償責任，并提出了民辦高等教育的教育成本分擔模型[1]。筆者認為，在民辦高等教育的公共財政支持方面，政府不僅僅是補償責任問題，而且是社會責任問題，即政府必須通過公共財政資源對民辦高校和公辦高校給予同等待遇，至少應承擔一定的公共財政資源補償性投入責任。

2.利益相關者理論

利益相關者理論經(jīng)歷了利益相關者影響、利益相關者參與、利益相關者共同治理三個發(fā)展階段，是指法人組織的經(jīng)營管理者為綜合平衡諸多利益相關者的利益訴求而進行的管理活動。與傳統(tǒng)的股東至上主義相比較，利益相關者理論認為任何一個法人組織的發(fā)展都離不開諸利益相關者的投入或參與，追求的是利益相關者的整體利益，而不是某些主體的利益。利益相關者理論在高等教育領域的應用研究取得了很大進展。胡赤第、田玉梅（2010）認為，“利益”代表利益相關者的質規(guī)定性，“相關性”代表利益相關者的量或程度規(guī)定性，可見高等教育事業(yè)的利益相關者是一個資源聯(lián)合范疇[2]。潘海生（2007）認為，利益相關者獲得的控制權大小是按其與高等學校的利益相關程度和他們參與大學治理的意愿和能力來分配的，并將利益相關者分為四類:核心利益相關者（大學經(jīng)營者）、關鍵利益相關者（政府、大學教師）、緊密利益相關者（企業(yè)、學生）和一般利益相關者（學生家長、社區(qū)）[3]。

高等教育的利益相關者，從利益獲得的角度來分析，高等教育的發(fā)展水平和人才培養(yǎng)質量，直接影響著社會經(jīng)濟發(fā)展，所以社會是最大的利益相關者，政府代理社會進行管理，也可以說政府是最大的利益相關者；高等教育使受教育者獲得人力資本提升，同時也使教職員工獲得職業(yè)發(fā)展，他們都是重要的利益相關者；投資者可能獲得“合理回報”（我國公辦高校的政府投資不追求回報），用人單位、學生家長、社區(qū)和某些社會團體也可能受益，也屬于當然的利益相關者。作為一個法人組織的高等學校，諸多的利益相關者通過對學校的辦學條件建設、辦學行為、畢業(yè)生質量、社會聲譽等，直接或間接地對學校發(fā)生影響，同時也對大學存在個人或者團體的利益訴求。既然存在利益獲得或者說具有利益訴求，就應該具有一定的投入，有投入才有利益，不管是經(jīng)濟的還是非經(jīng)濟的，這是利益相關者理論對民辦高等教育成本分擔機制的重要啟示。對于民辦高等教育，投資者利用社會資本舉辦了高等學校，承擔了建設初期的基礎設施建設投資和基本辦學條件保障，在以后的辦學過程中，維持性教育成本的分擔機制，必須是政府、受教育者和社會力量共同分擔。

3.教育成本分擔理論

教育成本有直接成本和間接成本之分。教育的直接成本是社會與個人為教育而直接支付的費用總和，它分為社會直接成本和個人直接成本。教育的社會直接成本主要是指國家、政府直接支付的教育費用，以及社會集資捐資的經(jīng)費；教育的個人直接成本主要是指學生家庭和學生個人直接支付的教育費用，諸如學費、雜費、書籍文具費、住宿費、交通費和生活費等。教育的間接成本是社會和個人為教育而間接支付的費用，它由社會間接成本和個人間接成本兩部分構成。教育的社會間接成本包括學校所使用的土地、建筑物和其他設備等，如不用于高等教育而可能獲得收入（租金或利息）；學校所使用的物資設備因用于教育而免征的稅收；學生已滿勞動力年齡因入學而失去就業(yè)機會，社會可能獲得的稅收等。教育的個人間接成本是指學生已滿法定勞動力年齡因受教育而放棄的就業(yè)收入的成本。

20世紀50年代，社會責任理論得到了很大的發(fā)展，使當時的高等教育中學生承擔的成本份額迅速下降，各國政府普遍加大了對私立學校的經(jīng)費資助和政策影響[4]。1986年，美國教育經(jīng)濟學家約翰斯通（D.Bruce John Stone）在其《高等教育成本分擔金融與政策》一文中提出了教育成本分擔理論，認為無論在什么社會、體制和國家中，教育成本都必須由納稅人（通過政府）、家長、學生和社會力量等方面的資源來分擔，這種分擔遵循兩條原則:一是“利益獲得”原則，即誰從教育中獲得利益，誰就應當支付教育成本，且獲益越多者應支付更多的教育成本；二是“能力支付”原則，即教育的利益獲得者按支付能力大小支付教育成本，能力越大支付越多。

當今世界除一些高福利國家和特殊國家（如朝鮮）的教育實行免費外，絕大多數(shù)國家和地區(qū)的教育成本都由利益相關者分擔，在這個分擔機制中，國家和政府負擔教育成本的主要部分。美國私立高等教育之所以發(fā)達，因素固然很多，但與其多元化籌措辦學經(jīng)費、合理分擔教育成本有著直接關系。在美國私立高等教育機構的經(jīng)費來源中，學費收入占40%～45%、政府撥款16%～18%（包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府的撥款）、各類捐贈13%～14%、銷售及服務收入約22%、其他收入4%～5%，形成多元化的經(jīng)費投入機制[5]。

事實上，我國公辦高校的教育成本分擔機制已具有多元化經(jīng)費籌措機制，但民辦高等教育卻始終停留在主要依賴學費收入的現(xiàn)狀，這也正是中國民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。

三、民辦高等教育成本分擔機制的理論模型

研究民辦高等教育成本分擔機制，首先必須估算高等教育的平均教育成本。表1列出了2011年我國高等教育的辦學經(jīng)費來源情況。數(shù)據(jù)表明，全國公辦高校的生均教育成本為2.971 8萬元/生/年（未分學科門類的粗略估算，下同），民辦高校的生均教育成本2.042 7萬元/生/年，由此可以推斷，未來五年內的生均教育成本應為3萬元/生/年左右。對于公辦高校而言，生均財政性經(jīng)費為2.012 6萬元/生/年，學雜費收入僅占辦學經(jīng)費的16.92%；與之相比，民辦高校的生均財政性教育經(jīng)費為0.123 9萬元/生/年，學雜費收入占辦學經(jīng)費的79.71%，形成了公辦高校與民辦高校在公共財政資源享受方面的嚴重社會不公平現(xiàn)象。同時，從公辦高校和民辦高校的生均教育成本消耗來看，民辦高校生均2.042 7萬元/年，而公辦高校生均達到2.971 8萬元/年，從另一個側面反映培養(yǎng)過程的差異和人才培養(yǎng)質量方面可能存在的差異。當然，不容否認，由于管理體制等方面的因素，公辦高校的教育經(jīng)費開支中可能存在一定的節(jié)約空間。

表1 2011年全國普通高等學校辦學經(jīng)費來源

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確指出:“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費的機制?！卑凑丈鲜鰷y算，基于保證人才培養(yǎng)質量的需要，考慮物價上漲等因素，未來五年內的生均教育成本應為3萬元/年左右（不含膳食費），按照教育成本分擔理論，參考美國私立高等學校的經(jīng)驗數(shù)據(jù)[6]和我國公辦高校經(jīng)驗數(shù)據(jù)[7]，可以得出中國民辦高等教育成本分擔機制的理論模型（圖1）。

圖1 民辦高等教育成本分擔機制的理論模型

1.學雜費收入

據(jù)表1中數(shù)據(jù)推算，2011年全國民辦高校學生1.628 2萬元/生/年，在3萬元/生/年的教育成本中，學生及其家庭承擔60%，即在現(xiàn)有基礎上增加1 718元/生/年，是一種基于現(xiàn)狀和物價上漲因素綜合考慮。張少雄（2014）認為，若三口之家的年收入30萬元，則所能承受的最低學費平均為2萬～3萬元/年[8]，可見1.8萬元/生/年的學費標準對于多數(shù)家庭在現(xiàn)行收入的基礎上適當動用家庭積累是可行的。

2.公共財政資源投入

目前公共財政資源投入方面，公辦高校生均2.012 6萬元/生/年，而民辦高校學生僅0.123 9萬元/生/年，如果實現(xiàn)民辦高校的公共財政投入達到15%，則按2011年民辦高校學生規(guī)模需要增加財政性投入164.7億，即在現(xiàn)在財政性教育經(jīng)費的基礎上只需增加4.1%，《中華人民共和國教育法》第55條規(guī)定“各級政府教育財政撥款的增長應高于財政經(jīng)常性收入的增長”，這一增幅完全在公共財政資源的承受范圍。

3.專項收入

專項收入是指具有指定項目和用途的專用資金，包括各類科研專項經(jīng)費、教學專項經(jīng)費（主要指教育行政部門投入的質量工程項目經(jīng)費）以及企業(yè)為實現(xiàn)訂單式培養(yǎng)或委托培養(yǎng)而投入的專項經(jīng)費等。目前民辦高校的專項收入已達到0.123 1萬元/生/年，占辦學成本的4.1%。對于民辦高校而言，企業(yè)投資是取得專項收入的重要途徑和發(fā)展空間，計劃經(jīng)濟時代的大中型國有企業(yè)都有自己的職工大學或培訓學校，針對性地培養(yǎng)本企業(yè)的技術人員，改革開放以后企業(yè)辦學逐步并入國民教育體系，但行業(yè)和企業(yè)對人才的專門化需求始終是客觀存在的，因此出現(xiàn)了上世紀末的訂單式培養(yǎng)或委托培養(yǎng)，這是回應企業(yè)對人才的專門化需求和針對性訓練，民辦高校在這方面作出了有益的嘗試，這也正是民辦高校未來發(fā)展中拓展專項收入的重要途徑。目前我國的民辦高?；径级ㄎ粸榕囵B(yǎng)應用型人才，畢業(yè)生去向主要為生產第一線的企業(yè)，作為用人單位的企業(yè)為了招聘高素質人才，可以在學校設立助學金、獎學金，民辦高校應充分重視這方面的潛力，主動設立基金，逐步積累資源。民辦高校的舉辦者和辦學者應多方努力，積極調動各方面的積極性和主動性，實現(xiàn)專項收入達到辦學成本的10%左右。

4.校產經(jīng)營和學校創(chuàng)收

民辦高等教育投資方的早期投資實現(xiàn)了民辦高校的組建和前期運營，隨著學校的發(fā)展和投資者自身事業(yè)的發(fā)展，還要建立冗余投資機制，即投資者對民辦高校的投資規(guī)模，不僅要考慮基本辦學設施和教育教學場地需要，還要具有一定的超額投資，這部分超額投資主要用于繁衍民辦高校的校產，為民辦高校的校產經(jīng)營和學校創(chuàng)收提供一定的物質基礎。事實上，民辦高校在校產經(jīng)營和對師生服務等方面的創(chuàng)收是客觀存在的，一般達到辦學成本的5%以上，但是由于不少民辦高校還沒有完成資產過戶手續(xù)，這部分收入被投資者占有，隨著民辦高校法人財產權制度的構建[9]，校產經(jīng)營和學校創(chuàng)收必將成為民辦高校辦學經(jīng)費的重要補充渠道，這部分收入達到辦學成本的10%是完全可能的。

5.知識產權及成果轉化

民辦高校作為我國高等教育體系中地方高校的重要組成部分，服務地方經(jīng)濟、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是其重要的歷史使命。隨著民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展，民辦高校已積累了較豐富的人力資源和人才資源，依托民辦高校自身的智力資源，積極爭取科研經(jīng)費，形成自主知識產權，加大成果轉化力度，拓展辦學經(jīng)費來源。雖然目前民辦高校知識產權與成果轉化尚處于起步階段，但從長遠發(fā)展的角度分析，這部分收入近期內應朝著為學校提供約3%的辦學經(jīng)費的方向發(fā)展，長遠來看這方面的收益必須達到辦學成本的5%以上。

6.校友及各類社會捐贈

由于辦學歷史較短，大多數(shù)民辦高校的校友資源相對薄弱，目前校友和各類社會捐贈相對較少。但是，民辦高校應積極籌劃，跟蹤校友資源，逐步形成自己的校友網(wǎng)絡資源，為校友捐贈奠定基礎，近十年內校友及各類社會捐贈達到辦學成本的2%還是完全可能的。

注釋:

① 根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（http://www.stats.gov.cn1）和教育部門戶網(wǎng)站（http://www.moe.edu.cn1）公布的數(shù)據(jù)整理而得。

[1]黃 彬.民辦高等教育成本財政分擔的經(jīng)濟分析[J].高教探索，2012，（5）:54-62

[2]胡赤第，田玉梅.高等教育利益相關者理論研究的幾個問題[J].中國高教研究，2010，（6）:15-19

[3]潘海生.作為利益相關者組織的大學治理理論分析[J].中國地質大學學報，2007，（5）:17-20

[4]柴效武，余中國.教育成本分擔理論評析[J].教學研究，2004，（2）:118-119

[5]劉蘭平.中美民辦高等教育成本分擔主體的比較研究[J].高等教育研究，2005，（3）:53-57

[6]崔來廷.美國私立高校高等教育成本分擔研究[J].黑河學院學報，2013，（5）:17-21

[7]張 弛.我國高等教育成本分擔體制現(xiàn)狀問題及對策分析[J].商丘師范學院學報，2014，（1）:133-136

[8]張少雄.促進高等教育公平的三個制度夢想[J].湖南師范大學教育科學學報，2014，（1）:28-32，51

[9]陳岳堂.民辦高校法人產權制度的構建[J].當代教育論壇，2013，（2）:38-41.