外務(wù)省行政改革對(duì)日本外交的影響

陳玉平

摘 要：日本外務(wù)省近年來文官腐敗丑聞?lì)l現(xiàn)，但從橋本內(nèi)閣至今一直進(jìn)行的日本行政改革中，外務(wù)省卻因“美國(guó)派”高官的庇護(hù)下被排除在改革之外。這樣一來，之前保守的外交執(zhí)行體制得以保留，外務(wù)省官僚系統(tǒng)的作用被加強(qiáng)，同執(zhí)政黨內(nèi)部的保守派一起擬定和主導(dǎo)了近年來一系列頗受外界批評(píng)和議論的法案。保守的外交執(zhí)行體制給日本外交帶來了許多負(fù)面因素，在構(gòu)筑新世紀(jì)新型國(guó)際關(guān)系的時(shí)期，也錯(cuò)失了深入研討防衛(wèi)、外交問題的良機(jī)。

關(guān)鍵詞：外務(wù)??；文官系統(tǒng)；行政改革；外交

1 日本行政改革的背景

冷戰(zhàn)后由于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，日本政治進(jìn)入了大動(dòng)蕩和大變革時(shí)期，自民黨由于體制等方面的問題（如金權(quán)政治）結(jié)束了長(zhǎng)期“一黨獨(dú)大“的局勢(shì)，戰(zhàn)后“55年體制”在國(guó)內(nèi)外發(fā)生重大變化的局勢(shì)下解體，日本政治進(jìn)入了多黨合作聯(lián)合執(zhí)政階段。這些政黨組閣后為了平衡各黨派利益和政見而實(shí)行“派系均衡”而非“量才錄用”的方式任命官員，由于“外行“官員增多，執(zhí)政黨不得不在日常工作和政策制定上依靠本部門的文官系統(tǒng)。但文官的政治結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制并非盡善盡美，比如在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和企業(yè)自主權(quán)進(jìn)行了過多的限制；在政治上由于政黨和政治家對(duì)國(guó)民負(fù)責(zé)，而文官則對(duì)自己的行政管理和制定政策的失敗不負(fù)任何責(zé)任；而在政治倫理上，文官掌握了國(guó)家資金的管理與分配，使得文官有了利用職務(wù)之便行事不正當(dāng)權(quán)力的可能性，文官腐敗的丑聞時(shí)常被媒體傳出。因此，社會(huì)輿論批評(píng)文官制度，并且要求進(jìn)行行政改革的呼聲不斷，于是，從橋本內(nèi)閣開始進(jìn)行了以行政改革為中心的“六大改革”企圖加強(qiáng)政黨和政治家在政治過程中權(quán)力，削弱文官的力量。

2 免于改革的外務(wù)省文官系統(tǒng)及其影響

在這場(chǎng)轟轟烈烈的改革中，時(shí)任事務(wù)次官的柳井俊二卻成功地把外務(wù)省排除在政府進(jìn)行的大規(guī)模行政改革對(duì)象之外。于是，之前由小和田等人建立的保守外交執(zhí)行體制就得到了全面的保障，這說明日本國(guó)內(nèi)對(duì)外交和外務(wù)省的監(jiān)督機(jī)制大有紕漏。但其深層次的體制問題也是一大誘因，外務(wù)省之所以幸免于改革，一個(gè)很重要的原因是自戰(zhàn)后以來官僚和政黨互相融合使得許多政要和在主要的國(guó)際組織內(nèi)任職的日本官員都與外務(wù)省有著千絲萬縷的聯(lián)系，如小淵內(nèi)閣時(shí)期，小淵本人為前外相，時(shí)任前外相為前外務(wù)省政務(wù)次官，小和田恒任國(guó)際法院法官（原外務(wù)省事務(wù)次官、 駐聯(lián)合國(guó)大使）并且具有皇親外戚身份，橋本前首相在外交上被賦予職權(quán)，池田前外相就任自民黨政調(diào)會(huì)會(huì)長(zhǎng)等等。他們不論在聯(lián)合國(guó)還是在本國(guó)政府或外務(wù)省都是大名鼎鼎和影響極大的高級(jí)官員，外務(wù)省有他們做靠山，在改革大潮中若監(jiān)督體制有缺陷或執(zhí)行不力就相對(duì)容易地躲避掉。另外，以前最大的在野黨社會(huì)黨為了共同執(zhí)政，同自民黨相互妥協(xié)，但雙方面對(duì)新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)應(yīng)當(dāng)怎樣制定外交戰(zhàn)略，在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)。政治家不能積極行動(dòng)的結(jié)果是加強(qiáng)了外務(wù)省官僚的作用。本來，冷戰(zhàn)結(jié)束后應(yīng)是一個(gè)探討構(gòu)筑面向21世紀(jì)的新世界的時(shí)期，但日本卻錯(cuò)失深入研討防衛(wèi)、外交問題的良機(jī)。

這些外務(wù)省的庇護(hù)者基本上都屬于美國(guó)派，在戰(zhàn)后對(duì)外政策方面走的依然是修正主義的美國(guó)路線。如此以來，戰(zhàn)后日本仍然在很大程度上是“配合外交”，于是，在聯(lián)合政黨執(zhí)政期間，相繼通過了《新日美防衛(wèi)合作指針》《聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)合作法》、《周邊事態(tài)法》、《反恐特別措施法》 等從根本上動(dòng)搖日本外交的法案，這些重要的政治性議案基本上都是由外務(wù)省官僚同執(zhí)政黨內(nèi)的保守派主導(dǎo)通過的，是為了配合美國(guó)或利用聯(lián)合國(guó)以實(shí)現(xiàn)政治大國(guó)目的外交提案。

這樣，日本政治改革本來是想加強(qiáng)政治家和政黨在國(guó)內(nèi)外政治決策中的作用，但外務(wù)省官僚的作用卻反而得到加強(qiáng)。日本外交中的官僚統(tǒng)制得到進(jìn)一步的強(qiáng)化給日本外交帶來了許多負(fù)面因素。（1）日本在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)很難確立面向21 世紀(jì)新時(shí)期的對(duì)外戰(zhàn)略和目標(biāo)，日本至今仍被人批評(píng)是“被動(dòng)反應(yīng)，滯后配合型外交”；（2）小和田體制使得以前從民間啟用大使的傳統(tǒng)遭到破壞，現(xiàn)在這些職位卻都被出身外務(wù)省者所占據(jù)，影響日本對(duì)外政策和行動(dòng)的全局性和公正性；（3）受外務(wù)省主流派的影響，日本政府在處理外交事務(wù)方面的獨(dú)立性受到很大限制，甚至有時(shí)有被排除在多邊協(xié)商機(jī)制之外。如前些年的“六方會(huì)談”，由于外務(wù)省和執(zhí)政黨內(nèi)的保守派提出了“人質(zhì)綁架問題”而不得不把日本排除在外，并導(dǎo)致日朝關(guān)系更加僵硬。

另一方面，從上世紀(jì)九十年代以來，外務(wù)省腐敗丑聞不斷。隨著侵吞公款、虛報(bào)外交機(jī)密費(fèi)、收黑錢等丑聞相繼曝光，外務(wù)省成了滋生腐敗的溫床，政府和公眾對(duì)外務(wù)省的批評(píng)不斷，外務(wù)省威信掃地，行政改革迫在眉睫。但是，在從2001年開始的政治改革大潮中都“屹立不倒”的外務(wù)省，進(jìn)行改革談何容易。以雷厲風(fēng)行、銳意改革著稱的田中真紀(jì)子任外相時(shí)，曾經(jīng)試圖整頓外務(wù)省，揭出了秘密活動(dòng)經(jīng)費(fèi)問題，揪出了一批貪官，并且迫使四名次官級(jí)資深高官去職，但最終還是在官僚系統(tǒng)的頑固抵抗和公開指責(zé)下，被首相解除了外相職務(wù)。盡管遇到了層層阻力，但內(nèi)部整改還是在悄然有序地進(jìn)行著。2002年“改革外務(wù)省之會(huì)”向川口順子外相遞交了一份關(guān)于外務(wù)省改革的方案最終報(bào)告。該報(bào)告內(nèi)容共涉及12各領(lǐng)域、100多個(gè)具體項(xiàng)目。根據(jù)這一報(bào)告，外務(wù)省進(jìn)行了外交官人事制度改革，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)原則，采用工作成績(jī)?cè)u(píng)定制，淘汰有問題的外務(wù)省職員，以防止腐敗和提高整個(gè)外務(wù)省的工作效率。對(duì)駐外大使打破只從外務(wù)省高級(jí)公務(wù)員中選拔的傳統(tǒng)做法，增加從其他政府機(jī)構(gòu)、外務(wù)省普通公務(wù)員，甚至民間人士中選拔。這樣，外務(wù)省想通過改革排除外來壓力，糾正政治家與外務(wù)省的關(guān)系，改革外務(wù)省職員的意識(shí)和人事制度，改變外務(wù)省在國(guó)內(nèi)的不佳形象。但是其它如①取消次官（副部長(zhǎng)）可出任駐外大使的規(guī)定，將其設(shè)定為最終職務(wù)，②將機(jī)密費(fèi)的用途在一定時(shí)期后對(duì)外公布等項(xiàng)目卻未被納入其中。日本總務(wù)省負(fù)責(zé)對(duì)外務(wù)省改革進(jìn)行監(jiān)督，2009年5月總務(wù)省得出結(jié)論，認(rèn)為在“外務(wù)省職員的意識(shí)改革”、“人事制度的重建”等領(lǐng)域的52項(xiàng)中，改善的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，改革正處于發(fā)展階段。

3 總結(jié)

由上可以看出，外務(wù)省目前還處在以人事制度為重點(diǎn)的表層改革，但對(duì)其進(jìn)行全面深入的改革，仍然阻力重重。可以說，日本戰(zhàn)后以來官僚政治一體化使得外務(wù)省的改革步履維艱。這在小泉時(shí)期表現(xiàn)的尤為突出，當(dāng)時(shí)日本政界人士指出，日本外交頻頻受挫源于外交政策失當(dāng)。小泉政府過于強(qiáng)調(diào)日美同盟，忽略和其他國(guó)家的關(guān)系，安倍政府在實(shí)質(zhì)上也是如此。此外，新世紀(jì)以來小泉、安倍等人接連參拜供有二戰(zhàn)甲級(jí)戰(zhàn)犯靈位的靖國(guó)神社，造成日本和亞洲鄰國(guó)關(guān)系緊張，這可以說也是保守外交所產(chǎn)生的外交“敗筆”。而這些外交行動(dòng)與外務(wù)省內(nèi)美國(guó)政治派有著莫大的關(guān)系。