走出核設(shè)施鄰避困局

◎左躍 （中國(guó)核能電力股份有限公司公眾溝通經(jīng)理）　◎葉翔 （中核集團(tuán)核動(dòng)力運(yùn)行研究所評(píng)估工程師）

走出核設(shè)施鄰避困局

◎左躍 （中國(guó)核能電力股份有限公司公眾溝通經(jīng)理）◎葉翔 （中核集團(tuán)核動(dòng)力運(yùn)行研究所評(píng)估工程師）

廣西防城港核電站

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展過程中，某些為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾生活需要而興建的工業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施，可能會(huì)對(duì)其周圍自然環(huán)境、公眾健康與經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)等造成損害，因此周邊公眾往往對(duì)其強(qiáng)烈抵制，導(dǎo)致鄰避問題的產(chǎn)生。這些引發(fā)鄰避問題的設(shè)施稱為鄰避設(shè)施。核設(shè)施正是一種典型的鄰避設(shè)施。那么應(yīng)該怎樣應(yīng)對(duì)這樣一種局面呢？本文作者作為業(yè)內(nèi)人士，對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查與思考。

核設(shè)施作為一種鄰避設(shè)施，公眾對(duì)其具有相當(dāng)?shù)目謶中睦矶a(chǎn)生強(qiáng)烈的鄰避情結(jié)。比如2013年，江門龍灣工業(yè)園核燃料項(xiàng)目因公眾的鄰避活動(dòng)而導(dǎo)致擱淺。面對(duì)國(guó)內(nèi)鄰避活動(dòng)的不斷高漲，核行業(yè)要達(dá)成又好又快健康發(fā)展，就需要從業(yè)人員對(duì)相關(guān)鄰避活動(dòng)問題進(jìn)行深入研究，探析鄰避設(shè)施選址的困境及其成因，并借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)核設(shè)施鄰避問題的挑戰(zhàn)。

國(guó)際鄰避設(shè)施選址策略改變

國(guó)外學(xué)者對(duì)鄰避問題的研究，始于20世紀(jì)70年代末，美國(guó)學(xué)者厄黑爾于1977年首次提出了“鄰避”（NIMBY，Not In My Back Yard，不要在我家后院）的概念。鄰避的內(nèi)涵可以概括為擬建鄰避設(shè)施周邊公眾出于維護(hù)自身利益或某種價(jià)值觀（如反核主義者）而采取的集體行動(dòng)，來達(dá)到阻止鄰避設(shè)施在自己所在社區(qū)修建的目的。這些行動(dòng)包括政治請(qǐng)?jiān)?、訴訟、聽證會(huì)、游行、罷工等。早期鄰避設(shè)施選址是個(gè)純粹技術(shù)問題，主要由技術(shù)專家主導(dǎo)進(jìn)行科學(xué)論證，但隨著環(huán)保主義浪潮高漲，公眾參與公共決策的訴求增加，因此西方國(guó)家學(xué)者從選址策略、政策工具、影響鄰避活動(dòng)強(qiáng)弱因素等方面，進(jìn)行了廣泛研究和探索。

新的選址策略在西方國(guó)家一系列鄰避設(shè)施選址活動(dòng)中取得了成功，代表案例包括加拿大天鵝山危險(xiǎn)廢棄物處理場(chǎng)項(xiàng)目、瑞典奧薩瑪爾核廢料處置庫(kù)項(xiàng)目等。

西方這些成功案例，有一些共性的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒：

1.選址策略主要以多區(qū)域拍賣方式或者與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)協(xié)商一致的方式進(jìn)行，在項(xiàng)目正式選址立項(xiàng)前獲得了社區(qū)公眾的支持，公眾享有一定的決策權(quán)。

2.公眾參與開展較早，一般在項(xiàng)目立項(xiàng)前即已經(jīng)開展，有些甚至長(zhǎng)達(dá)10年。

3.除了給地方政府帶來經(jīng)濟(jì)利益外，對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾亦給予了充分補(bǔ)償。

大學(xué)士的官銜通常分為兩部分：學(xué)士銜和尚書、侍郎銜。這兩個(gè)官銜的連接用“兼”字。例如仁宗即位那年的8月，楊士奇為禮部左侍郎兼華蓋殿大學(xué)士，似乎他兼有兩職。實(shí)際上，大學(xué)士兼領(lǐng)的尚書、侍郎是虛職。如果要處理部務(wù)，應(yīng)加“掌”“判”等差遣用詞。

4.政府站在公正立場(chǎng)上嚴(yán)格監(jiān)管，并聘請(qǐng)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的分析研究。

5.當(dāng)事企業(yè)具備良好的社會(huì)形象，且資助社區(qū)聘請(qǐng)專業(yè)人員開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中接受公眾的監(jiān)督。

善于運(yùn)用補(bǔ)償?shù)日吖ぞ?/h2>

所謂的政策工具，主要指政府和企業(yè)決策者使用的一系列方法，以確保鄰避設(shè)施的成功興建。當(dāng)前西方國(guó)家鄰避設(shè)施選址采用的政策工具，主要有“影響緩解政策”和“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”兩種方式。

影響緩解政策包括工程性緩解和制度性緩解兩種類別。工程性緩解是通過減少設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)和不利影響，以減輕人們感知到的風(fēng)險(xiǎn)或設(shè)施實(shí)際存在的風(fēng)險(xiǎn)；制度性緩解是指健全信息公開機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，賦予公眾監(jiān)督鄰避設(shè)施運(yùn)行的權(quán)力，同時(shí)建立對(duì)事故進(jìn)行嚴(yán)厲處罰的制度性保障來提升公眾對(duì)鄰避設(shè)施的信任感，減輕恐慌心理。

兩種鄰避設(shè)施選址策略示意圖

從技術(shù)角度來看，以核電為代表的鄰避設(shè)施采用了一系列最新技術(shù)，遵循嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和保守決策的方式，提高固有安全性，在工程性緩解方面具有較高的水平，在制度性緩解方面仍有改進(jìn)空間。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是另一種廣泛使用的政策工具。談起經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，人們?nèi)菀桌斫鉃樨泿叛a(bǔ)償，實(shí)際上西方使用的方式上是多種多樣的。除貨幣補(bǔ)償外還包括替代物補(bǔ)償、應(yīng)急基金、物業(yè)價(jià)值的保障、效益的保證和慈善捐獻(xiàn)等方式。這些方式針對(duì)不同的利益相關(guān)方而使用。例如，確保設(shè)施周邊附近的業(yè)主和土地所有者的房產(chǎn)和土地價(jià)值不受鄰避設(shè)施的影響；建設(shè)人工魚類孵化場(chǎng)，以彌補(bǔ)因建設(shè)水壩而對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)造成的影響；企業(yè)預(yù)留應(yīng)急資金以確保在意外事故發(fā)生時(shí)能夠履行賠償責(zé)任；保證受鄰避設(shè)施影響的公眾優(yōu)先享有就業(yè)機(jī)會(huì)或優(yōu)先在承包服務(wù)及材料供應(yīng)上開展業(yè)務(wù)合作；賠償包括一些與項(xiàng)目本身負(fù)面影響無關(guān)的支出，以維持企業(yè)良好的社會(huì)責(zé)任形象等。

西方國(guó)家在實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)機(jī)非常重要，不同時(shí)間的補(bǔ)償表明了設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的意圖，也滿足了接納設(shè)施社區(qū)的不同需求。

但是，當(dāng)公眾面對(duì)的是如核電站、核廢料處理廠等高風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施時(shí)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償便不是那么有效了。部分公眾認(rèn)為這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是一種“賄賂”，而不是利益分享。因此，一些西方學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾真正關(guān)心的問題著手，采取有針對(duì)性的補(bǔ)償方式和內(nèi)容。

國(guó)內(nèi)鄰避問題三大特征

通過對(duì)江門龍灣、彭澤核電案例的研究，并結(jié)合國(guó)內(nèi)其他行業(yè)案例分析（如廈門、寧波、大連PX項(xiàng)目），可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)鄰避問題有如下特征：

1.我國(guó)鄰避設(shè)施選址基本都采取了“決定—宣布—辯護(hù)”的DAD模式。受傳統(tǒng)項(xiàng)目投資體制的約束，“自愿/參與/伙伴關(guān)系”（EDD）方式在國(guó)內(nèi)尚沒有成功開展的先例。

2.迫于追求GDP的壓力，地方政府在項(xiàng)目選址過程中往往扮演了運(yùn)動(dòng)員（招商引資）與裁判員（對(duì)項(xiàng)目審查）的雙重角色，公眾質(zhì)疑政府的獨(dú)立性和公正性。

3.企業(yè)重視與地方政府和行業(yè)主管部門的關(guān)系維護(hù)，對(duì)于公共關(guān)系維護(hù)較弱，在面對(duì)公眾的鄰避活動(dòng)中處于被動(dòng)地位。

公信力影響與公眾溝通

研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)鄰避設(shè)施選址也有如下特點(diǎn)：

1.從“信任度”這個(gè)因素來看，當(dāng)前我國(guó)地方政府和部分行業(yè)主管部門的公信力不斷下降，公眾對(duì)政府的不信任嚴(yán)重影響了鄰避設(shè)施公眾溝通的效果。環(huán)保部門在發(fā)展部門面前話語權(quán)不夠強(qiáng)，形成了公眾對(duì)于環(huán)評(píng)走形式的印象。

2.從“選址決策程序”這個(gè)因素來看，我國(guó)過于依賴DAD選址策略。根據(jù)國(guó)外研究成果來看，只有以新加坡為代表的模式（集權(quán)結(jié)合高效而嚴(yán)格的監(jiān)管），才適宜使用這一策略。從程序本身的技術(shù)性角度來看，一些選址活動(dòng)中存在著違規(guī)的情況，部分選址活動(dòng)沒有考慮跨越行政區(qū)域的影響；選址程序執(zhí)行中的不公正，都成為鄰避活動(dòng)支持者反對(duì)項(xiàng)目的理由。

3.從“設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”這個(gè)因素來看，我國(guó)公眾對(duì)核電發(fā)展的接受性和支持力歷來明顯偏低，特別是福島核事故發(fā)生后，公眾對(duì)于核電的可接受性更急劇下降。此外，公眾溝通需要長(zhǎng)期持續(xù)才能起效，短暫的公眾溝通可能起到反效果。

4.從“設(shè)施本身需求度”這個(gè)因素來看，我國(guó)的部分項(xiàng)目存在選址決策科學(xué)性問題，以廈門石化和彭州石化的案例為例，根據(jù)環(huán)保部門的評(píng)估，這些廠址屬于選址不當(dāng)，不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。從設(shè)施修建的社會(huì)必要性來看，部分項(xiàng)目來源于當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)的要求，是否符合當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的社會(huì)需求和民生需求，并未進(jìn)行深入研究，引起公眾反對(duì)在意料之中。

我國(guó)政策工具使用效果不夠好

為了應(yīng)對(duì)DAD選址策略的弊端，地方政府采用了一些如發(fā)放宣傳冊(cè)、聽證會(huì)等公眾溝通方式進(jìn)行緩解，但收效不太明顯。相關(guān)法定公眾參與活動(dòng)反而引發(fā)和加劇鄰避活動(dòng)（如江門龍灣項(xiàng)目）。主要原因在于對(duì)于危險(xiǎn)鄰避設(shè)施的公眾溝通難度估計(jì)不足，提前量不夠，溝通范圍也過于局限在小范圍居民中。

在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，我國(guó)主要著眼于與土地相關(guān)的征地補(bǔ)償，對(duì)于因設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償尚未形成系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系。很多項(xiàng)目?jī)A向于事后補(bǔ)償，如核保險(xiǎn)等措施，較少系統(tǒng)性分析和考慮其他類型的補(bǔ)償手段。例如因靠近高危險(xiǎn)鄰避設(shè)施引發(fā)的地產(chǎn)價(jià)值折損及人員心理影響等因素。

與核設(shè)施相關(guān)的行業(yè)困境

我國(guó)核設(shè)施除上文所討論的共性因素外，其自身還面臨一些其他行業(yè)所沒有的困境：

1.公眾長(zhǎng)期對(duì)核技術(shù)存在廣泛誤解，社會(huì)輿論對(duì)核設(shè)施形成了污名化傾向。一些媒體的錯(cuò)誤報(bào)道，使公眾將核武器與民用核設(shè)施混為一談，夸大核事故后果。

2.核設(shè)施由于選址直到最后建成的審批周期長(zhǎng)，部分廠址沒有得到行政機(jī)構(gòu)或企業(yè)強(qiáng)有力地保護(hù)，導(dǎo)致后續(xù)鄰避問題的發(fā)生。

3.核設(shè)施建設(shè)可能面臨跨行政區(qū)域的影響?，F(xiàn)行選址建設(shè)模式下，項(xiàng)目業(yè)主一般只與項(xiàng)目所在地的省市政府進(jìn)行密切溝通，與受影響區(qū)域的省市政府較少進(jìn)行直接溝通。

應(yīng)對(duì)鄰避問題策略建議

鑒于當(dāng)前我國(guó)鄰避問題的現(xiàn)狀，建議我國(guó)在核設(shè)施選址過程中逐步采用如下策略：

1.加快市場(chǎng)交易型選址方式與“自愿/參與/伙伴關(guān)系”（EDD）方式的研究，在充分吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步開展相關(guān)試點(diǎn)，積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

2.制定核設(shè)施公眾溝通的標(biāo)準(zhǔn)化策劃方案，如包括溝通的社區(qū)范圍、社區(qū)溝通具體步驟、意見收集方法、意見評(píng)估方法等，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)施選址每一階段得到的公眾反饋進(jìn)行跟蹤分析，并提出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和對(duì)策。

3.當(dāng)前各種選址報(bào)告文本普通公眾較難以理解，建議將各種選址研究專題報(bào)告轉(zhuǎn)化為公眾能理解的文本，同時(shí)環(huán)評(píng)及各種選址專題報(bào)告全文向公眾公開。

4.在國(guó)家主流媒體和地方主流媒體投放宣傳片、公益廣告，各核電集團(tuán)合作開展去核設(shè)施“污名化”運(yùn)動(dòng)，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)核電。

5.充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)手段，在廠址（包括潛在廠址）所在行政區(qū)域開展具有廣泛代表性的大樣本調(diào)查，形成全國(guó)性數(shù)據(jù)庫(kù)并進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的比較分析，使企業(yè)能夠從鄰避角度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

6.對(duì)于意向廠址所在地，企業(yè)組織成立專職溝通小組，挨家挨戶地拜訪社區(qū)居民，講解興建核設(shè)施的目的和益處，希望附近居民能感受到企業(yè)的誠(chéng)意。鼓勵(lì)和支持公眾對(duì)廠址選址和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)督。

7.企業(yè)組織專門隊(duì)伍對(duì)潛在廠址區(qū)域的公眾進(jìn)行調(diào)研，根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，并通過與公眾或利益相關(guān)方進(jìn)行非正式溝通獲得反饋。

8.行業(yè)或企業(yè)層面對(duì)備選廠址保護(hù)狀況進(jìn)行定期勘察，并出具定期跟蹤報(bào)告。組織開發(fā)公眾溝通的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)相關(guān)同行評(píng)估工作的開展。

本欄目責(zé)編/季天也 jtyair2013@vip.163.com

美國(guó)尤卡山核廢料處置場(chǎng)項(xiàng)目采用“決定—宣布—辯護(hù)（DAD）”策略，是個(gè)失敗的選址案例。