我國(guó)農(nóng)地入市的障礙與實(shí)現(xiàn)路徑

雷慶勇 呂杰 李佳奇

摘要：我國(guó)農(nóng)地入市存在土地權(quán)屬關(guān)系不清晰、農(nóng)村土地市場(chǎng)缺失、農(nóng)地入市監(jiān)管體系不健全、農(nóng)村保障體系不完善、農(nóng)民出讓土地意愿不強(qiáng)等障礙，而掛牌出讓農(nóng)地使用權(quán)、推行農(nóng)地租賃制度、試行農(nóng)地入股制度為我國(guó)農(nóng)地入市提供了有效的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地入市；障礙；路徑

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-7685（2015）02-0036-04

一、農(nóng)地入市的涵義

繼黨的十七屆三中全會(huì)提出“改革現(xiàn)有征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)”后，‘1黨的十八屆三中全會(huì)又提出“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，農(nóng)地入市再度引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，學(xué)者們對(duì)農(nóng)地人市研究也不斷深入。研究農(nóng)地入市的實(shí)現(xiàn)路徑，首先應(yīng)明確農(nóng)地人市的內(nèi)涵。

農(nóng)地包括國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地兩類，對(duì)國(guó)有土地已沒(méi)有必要再專門討論其入市問(wèn)題，而農(nóng)民集體所有土地的入市問(wèn)題才應(yīng)是研究中心。以市場(chǎng)為核心進(jìn)行資源配置是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律，土地資源的配置也不可能違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，農(nóng)民集體所有土地的人市也必將是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的必然要求一但在當(dāng)前條件下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市條件相對(duì)比較成熟、入市辦法可操作性更強(qiáng)：因此，先行推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，可視作是農(nóng)地人市的第一階段，后續(xù)階段才是農(nóng)民集體所有的其他類型土地的人市。

二、農(nóng)地入市的障礙

（一）土地權(quán)屬關(guān)系不清晰

農(nóng)地人市必然要進(jìn)行市場(chǎng)交易，而產(chǎn)權(quán)明確的交易主體是進(jìn)行正常市場(chǎng)交易的基本要求，但目前我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系不清晰導(dǎo)致農(nóng)地入市時(shí)市場(chǎng)交易主體一定程度存在不確定性，進(jìn)而形成土地市場(chǎng)交易的制度性障礙。改革開(kāi)放后，從“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”到“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不斷完善。與農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度一脈相承的農(nóng)村土地制度最具特色之處在于土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即土地使用權(quán)，但土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。這種兩權(quán)分離的農(nóng)村土地制度在兩方面導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系不清晰：一方面是兩權(quán)分離使土地權(quán)屬多元化，土地權(quán)屬關(guān)系不清晰；另一方面是擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體的多層次性進(jìn)一步加大土地權(quán)屬關(guān)系的界定難度。目前，農(nóng)民集體所有主要有三種形式：一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有；二是村農(nóng)民集體所有；三是村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。三種形式對(duì)應(yīng)的三層次甚至更多層次的農(nóng)民集體并非是處于平行層次，而是存在包含或交叉關(guān)系，這加重了不清晰程度甚至導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系的混亂。

（二）農(nóng)村土地市場(chǎng)缺失

由于我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和農(nóng)村土地制度的特殊性，使農(nóng)村土地市場(chǎng)一直無(wú)法形成，雖然黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，按正常的發(fā)展思路統(tǒng)一市場(chǎng)的建立需要以城市建設(shè)用地市場(chǎng)和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)為發(fā)展基礎(chǔ)，但一方面我國(guó)未經(jīng)歷農(nóng)村土地市場(chǎng)產(chǎn)生及發(fā)展的過(guò)程，也就談不上農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的存在；另一方而我國(guó)城市建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制仍不健全。在此背景下，要建立完善而規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)難度較人，不利于農(nóng)地人市的順利交易。

（三）農(nóng)地入市監(jiān)管體系不健全

我國(guó)土地管理部門對(duì)土地的監(jiān)督管理多集中于土地利用之前，而對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用之后的監(jiān)管則缺乏嚴(yán)格而規(guī)范的管理，尤其是對(duì)土地用途的監(jiān)管體系尚不健全。國(guó)有土地入市雖也涉及用途管制問(wèn)題但其便于監(jiān)督，但農(nóng)地入市后的用途監(jiān)管困難就相對(duì)較大。農(nóng)地用途監(jiān)管成本較高、違規(guī)使用農(nóng)地的危害也較大，有些甚至影響國(guó)計(jì)民生，目前我國(guó)農(nóng)地入市監(jiān)管體系不健全是農(nóng)地入市的障礙之一。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善

農(nóng)地入市必然會(huì)使參與其中的農(nóng)民在一定時(shí)間段內(nèi)離開(kāi)土地，這就要求應(yīng)有健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系為失地農(nóng)民提供全方位的保障，但目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不夠完善，無(wú)法為失地農(nóng)民提供強(qiáng)有力的保障，這在一定程度上制約了農(nóng)地入市的深入開(kāi)展、影響農(nóng)地人市的進(jìn)程。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系主要包括：醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、最低生活救濟(jì)三項(xiàng)內(nèi)容，失業(yè)保障尚未納入農(nóng)村社會(huì)保障體系。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主的醫(yī)療保障已基本成熟但層次不高；養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始納入農(nóng)村社會(huì)保障體系之中，但尚未達(dá)到取代家庭獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保障重任的水平；五保供養(yǎng)作為農(nóng)村最低生活救濟(jì)的主要形式，目前的保障水平還比較低且惠及面不大。

農(nóng)戶行為理論分別將農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位為風(fēng)險(xiǎn)最低化、利潤(rùn)最大化、降低風(fēng)險(xiǎn)和追求利潤(rùn)相結(jié)合，對(duì)于具有強(qiáng)烈生存取向的農(nóng)民而言，“降低風(fēng)險(xiǎn)、安全第一”的經(jīng)營(yíng)取向是其一貫堅(jiān)持的基本原則，農(nóng)民會(huì)審慎進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策，一般不會(huì)選擇冒險(xiǎn)追求利潤(rùn)的最大化，安全在農(nóng)民心中具有不可替代的重要地位：正是由于這種傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)取向使農(nóng)民對(duì)農(nóng)地入市同樣持慎之又慎的態(tài)度，對(duì)農(nóng)地入市政策大多保持觀望，即使面對(duì)巨大的利益也不會(huì)輕易產(chǎn)生強(qiáng)烈的土地出讓意愿（見(jiàn)表1）。

從表1可看出，農(nóng)民“對(duì)國(guó)家農(nóng)地入市政策”的支持率為53%，“對(duì)當(dāng)?shù)卣菩修r(nóng)地人市”的支持率為64%，說(shuō)明政策環(huán)境因素對(duì)農(nóng)民土地出讓意愿的影響總體上是正向積極的，但因超出50%不多，第一項(xiàng)僅超出3個(gè)百分點(diǎn)，第二項(xiàng)雖超出14個(gè)百分點(diǎn)但支持率仍未達(dá)到2/3，所以對(duì)農(nóng)民土地出讓意愿的影響不顯著、促進(jìn)作用不明顯。另外，農(nóng)民“用宅基地置換城鎮(zhèn)住房”意愿的比重僅為46%，“用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”意愿的比重也僅為56%，這也充分說(shuō)明農(nóng)民土地出讓意愿并不強(qiáng)烈，農(nóng)地入市的利益吸引并不足以讓農(nóng)民產(chǎn)生強(qiáng)烈的土地出讓動(dòng)機(jī)。特別是四項(xiàng)指標(biāo)中持“無(wú)所謂態(tài)度”的比重分別達(dá)32%、17%、20%和21%，說(shuō)明目前仍有相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)地入市與其關(guān)系不大，目前出臺(tái)的政策還很難充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民出讓土地的主動(dòng)性和積極性。

三、農(nóng)地入市的實(shí)現(xiàn)路徑

在農(nóng)地入市障礙頗多的背景下，農(nóng)地入市的實(shí)施應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段為主，同時(shí)政府發(fā)揮好引導(dǎo)作用。我國(guó)農(nóng)地人市的交易對(duì)象是土地使用權(quán)，因此農(nóng)地入市的規(guī)劃和設(shè)計(jì)應(yīng)以土地使用權(quán)交易為中心進(jìn)行，具體實(shí)現(xiàn)路徑如下：

（一）掛牌出讓農(nóng)地使用權(quán)

1.通過(guò)掛牌方式出讓農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)入市。首先，由作為出讓人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)布掛牌公告，并按公告規(guī)定的期限將擬出讓農(nóng)地的交易條件在土地交易場(chǎng)所掛牌公布或通過(guò)其他適宜的方式掛牌公布。然后，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格。最后，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定農(nóng)地使用者。掛牌出讓尤其適合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地出讓市場(chǎng)，可體現(xiàn)招標(biāo)、拍賣等出讓方式的優(yōu)點(diǎn)，一是掛牌時(shí)間長(zhǎng)并允許多次報(bào)價(jià)，非常適合農(nóng)村土地市場(chǎng)的錯(cuò)綜復(fù)雜性，便于供求雙方的充分溝通。二是可操作性強(qiáng)、簡(jiǎn)便易行。掛牌出讓是當(dāng)前條件下最適宜的農(nóng)地入市路徑，也是農(nóng)地入市第一階段的主導(dǎo)交易方式。

2.公布交易條件前必須詳細(xì)了解政府對(duì)農(nóng)村土地的利用規(guī)劃和用途管制，并據(jù)此在交易條件中注明擬出讓地段的用途，必須明確標(biāo)明是建設(shè)用地還是農(nóng)業(yè)用地，將農(nóng)地使用權(quán)出讓掌控在規(guī)劃和用途管制之中。

首先，對(duì)建設(shè)用地的入市而言，因?yàn)楦黝惤ㄔO(shè)用地差異較大，使用用途必須進(jìn)一步細(xì)化為工業(yè)用地、商業(yè)用地和生活用地，否則將難以進(jìn)行有效的用途管制。尤其已被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用建設(shè)用地人市問(wèn)題比較復(fù)雜，因其未經(jīng)規(guī)范的入市程序、多是以類似于耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方式獲得的土地、甚至可能是未經(jīng)承包程序就獲得的土地。這部分建設(shè)用地入市前最好由其所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織先行收回土地使用權(quán)然后再掛牌出讓，但土地使用權(quán)的回收可能會(huì)因承包期未到而陷入合同糾紛、面臨違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須積極探索在承包期內(nèi)提前收回被占用的建設(shè)用地的有效方式，妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的建設(shè)用地的使用權(quán)回收問(wèn)題。

其次，對(duì)基本農(nóng)田和林地、草地和養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)業(yè)用地入市，應(yīng)先明確出讓的是承包權(quán)還是經(jīng)營(yíng)權(quán)，出讓承包權(quán)與出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)具有本質(zhì)不同，必須界定清楚。同時(shí)，必須以保證農(nóng)業(yè)用地基本用途不變?yōu)榍疤幔⑿杳鞔_規(guī)定違規(guī)用地的懲罰措施，確保農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)出讓后要嚴(yán)格遵守基本農(nóng)田國(guó)家用途管制的規(guī)定、其他農(nóng)業(yè)用地也必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。違規(guī)用地的懲罰措施應(yīng)從嚴(yán)從重、務(wù)實(shí)有效，應(yīng)對(duì)違反用途者限期整改，在限期內(nèi)整改不力的由政府強(qiáng)行收回土地使用權(quán)并向符合要求的單位或個(gè)人再次出讓土地使用權(quán)，強(qiáng)行收回土地使用權(quán)時(shí)不予返還土地出讓金，再次出讓土地使用權(quán)時(shí)正常收取土地出讓金，再次收取的土地出讓金應(yīng)作為特別基金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基金的使用地域、使用范圍、使用期限和投放項(xiàng)目等方面的具體規(guī)定應(yīng)經(jīng)過(guò)充分論證并作為制度來(lái)確定。

最后，對(duì)農(nóng)村未利用土地入市而言，交易條件可適當(dāng)放寬，一般可在無(wú)用途約束的條件下掛牌出讓土地使用權(quán)，但也需要對(duì)出讓后土地開(kāi)發(fā)利用的進(jìn)度做出規(guī)定以提高土地的開(kāi)發(fā)利用效率，對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)土地開(kāi)發(fā)利用程度未達(dá)標(biāo)的限期整改，在限期內(nèi)整改不力的由政府強(qiáng)行收回土地使用權(quán)，與農(nóng)業(yè)用地一樣，強(qiáng)行收回的未利用土地也可向符合要求的單位或個(gè)人再次出讓土地使用權(quán)并收取土地出讓金。

3.掛牌出讓農(nóng)地使用權(quán)獲得的土地出讓金需分配合理，出讓金的受益者應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)農(nóng)戶，政府可依法收取相應(yīng)稅金，但不能參與土地出讓金的常規(guī)分配。土地出讓金應(yīng)按科學(xué)合理的比例分配給集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)農(nóng)戶，分配給農(nóng)戶的部分是為確保農(nóng)戶享受應(yīng)有的收益權(quán)，分配給集體經(jīng)濟(jì)組織的部分是為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的改善積累建設(shè)資金。分配比例應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)根據(jù)本集體經(jīng)濟(jì)組織的客觀情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際討論決定，同時(shí)不能違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

（二）推行農(nóng)地租賃制度

在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可將農(nóng)地出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位或個(gè)人有償使用，由供求雙方簽訂一定年期的土地租賃合同，并收取租金。農(nóng)地租賃可分為5年以內(nèi)的短期租賃.5～20年的中期租賃和20年以上的長(zhǎng)期租賃，農(nóng)地租賃應(yīng)以中短期租賃為主。農(nóng)地租賃一般以按年度收取租金為宜。農(nóng)地租賃是農(nóng)地人市的一種形式，是掛牌出讓方式的有益補(bǔ)充。

（三）試行農(nóng)地入股制度

在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)地使用權(quán)擁有者可將土地使用權(quán)作為股份進(jìn)行股份制或股份合作制經(jīng)營(yíng)，入股農(nóng)地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的入市。農(nóng)地入股是一種更為靈活的農(nóng)地入市方式，農(nóng)地入股包括兩種形式：一是農(nóng)地使用權(quán)擁有者自愿聯(lián)合將土地使用權(quán)入股從事合作經(jīng)營(yíng)。二是以農(nóng)地人股新建公司（企業(yè)）從事經(jīng)營(yíng)或農(nóng)地入股到已有的公司（企業(yè)）。