農信社縣級聯(lián)社的多元目標和選擇性執(zhí)行

劉開宇+李曉雨+周立

在農信社的管理和運作中，除了股東與管理層的委托代理關系外，還存在農信社與央行、銀監(jiān)會、地方政府以及省聯(lián)社之間的委托代理關系。由于多個委托人的目標有所差異，甚至相互沖突，所以多重委托關系的并存使農信社在經營中存在多元目標，帶給基層農信社的一個基本問題就是“協(xié)調”。本文基于河北省農村信用社某縣聯(lián)社的調研，分析農信社的多個委托人與多元目標的形成，以及多元目標之間的沖突和協(xié)調問題。截至2015年4月末，該縣聯(lián)社共有職工466人，總資產133.8億元，吸收存款近120億元，各項貸款余額45.6億元，其中涉農貸款32.2億元，較年初增長1.8億元；小微企業(yè)貸款余額16.3億元，較年初增長1.4億元。該縣聯(lián)社于2015年8月召開了社員代表大會，通過了組建農村商業(yè)銀行的議案，開始農信社向農商行的改制。

縣級聯(lián)社的多元目標

該縣聯(lián)社首先是具有追求商業(yè)利潤的目標。除此之外，還有另外四個目標來自四個“委托人”：中國人民銀行（以下簡稱“央行”）、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）、河北省農村信用社聯(lián)合社（以下簡稱“省聯(lián)社”）以及該聯(lián)社所在的縣級市政府（以下簡稱“市政府”）。這五方面的經營要求，使得縣級聯(lián)社經營，處在多元目標中。

央行與銀監(jiān)會的監(jiān)管

央行和銀監(jiān)會是農信社的主要監(jiān)管機構。銀監(jiān)會主要監(jiān)管“風險”，以微觀上的經營風險監(jiān)管為導向；而央行監(jiān)管“錢”，以宏觀上的系統(tǒng)性金融風險監(jiān)管為導向。

銀監(jiān)會設置了信用風險、流動性、效益性以及資本充足情況等分類監(jiān)管指標，每年都會對金融機構進行監(jiān)管評級，并根據監(jiān)管評級和風險等級，決定對農信社的業(yè)務審批（如是否允許增開網點、設立接口）、進入退出（如是否批準加入同行拆借市場）和高級人事的控制。值得注意的是，日前通過的《商業(yè)銀行法修正案（草案）》中刪除了存貸比不得超過75%的規(guī)定，并由法定監(jiān)管指標轉為流動性監(jiān)測指標。此外，銀監(jiān)會要求該縣聯(lián)社等涉農金融機構執(zhí)行“兩個不少于”的政策，即“涉農貸款投放的增速要確保不低于全部貸款增速，投放的增量要確保不低于上年”，完成目標能得到相應的財政獎勵。

央行對存、貸款利率進行管理，并通過存款準備率（定向降準）、再貼現(xiàn)（支農再貸款）、公開市場操作（銀行間市場利率）以及2011年新設的合意貸款（合意貸款是指央行對銀行業(yè)金融機構在一個時期內的貸款總額進行投放節(jié)奏與投放規(guī)模的調控）影響農村金融機構的經營。央行以合意貸款的方式對縣級聯(lián)社的貸款實施規(guī)模管控，即該縣聯(lián)社貸出的數額不得多于人行給定的配額，否則將對該縣聯(lián)社進行行政約談或施以減少未來貸款規(guī)模等懲罰。

省聯(lián)社的管理及與銀監(jiān)會的對比

一般而言，省聯(lián)社由省內各個縣級聯(lián)社共同出資組建。河北省聯(lián)社管理該縣社的經營狀況，如客戶管理、效益管理、風險內控，并且控制該縣聯(lián)社的招聘指標。在績效考核上，河北省聯(lián)社建立了全省統(tǒng)一的績效考核系統(tǒng)，通過綜合的指標體系評價各家縣級聯(lián)社的總體經營情況，這樣的排名機制具有很好的激勵性，但在具體的指標設計上不盡合理。

首先，很多指標都要計算人均。使用人均指標的初衷是評價該縣聯(lián)社的經營效率，但是經營不好的縣聯(lián)社可能就會少招聘、減少員工人數，經營好的縣聯(lián)社為擴大業(yè)務可能多招聘、增加員工人數。這樣一來經營好的縣聯(lián)社的人均指標可能反而不如經營差的縣聯(lián)社。如果用整個聯(lián)社的數據評價效益，或者用單位資產供養(yǎng)的員工數來評價社會效益，或許更顯公允，因為這反應了該聯(lián)社解決了多少就業(yè)。

其次，在業(yè)務上，省聯(lián)社管理權限較寬，但權力和責任不對等，而且具有自身利益訴求。第一，規(guī)模以上貸款需經省聯(lián)社批準，這是必須的一道程序，否則縣聯(lián)社就不能放款。省聯(lián)社擁有這項權力，卻不承擔相應的責任，因此并不把這項批準程序稱為“審批”，而是稱為“咨詢”，在回復批文中明確指出“放與不放，由聯(lián)社自己決定，由聯(lián)社自擔風險，自主承擔民事責任”。第二，若該縣聯(lián)社以自己的名義申請進入銀行間交易商協(xié)會，在程序上會慢一些，但是同業(yè)拆借利率可以由自己決定、收益可以由自己享有；如果經由省聯(lián)社進入銀行間交易商協(xié)會，可能在程序上快一些，但是獲得同業(yè)拆借的利率更低，因為其中省聯(lián)社要分享一部分。第三，省聯(lián)社的辦事效率低，就該縣農信社改制成農商行簽章的事，在省聯(lián)社就用了一個月，前前后后耽誤了三個月時間。

省聯(lián)社與銀監(jiān)會的監(jiān)管同作為行業(yè)管理，一方面很多監(jiān)管指標比較相似，比如都設置了風險性指標，且在風險指標的細分指標上也大同小異，只不過省聯(lián)社更偏重于實務經營中的風險。另一方面二者又有不同，銀監(jiān)會將主要精力放在風險監(jiān)管；省聯(lián)社在其指標設計更關注效益。銀監(jiān)會只設置了一類效益性指標；而省聯(lián)社設置的效益性指標、發(fā)展性指標和客戶與市場等在廣義上都可以歸為效益性指標。銀監(jiān)會屬于政府部門，與農信社之間的利益關系較小，而且銀監(jiān)會對農信社的監(jiān)管不收取監(jiān)管費，從政府作為全體人民的委托人這一角度來看，將風險作為第一監(jiān)管要務理所應當；省聯(lián)社作為全省農信社的協(xié)調管理部門，更多地為農信社的經營和發(fā)展考慮。因此二者在指標設置上的差異一方面是職能不同所致，另一方面也是在監(jiān)管上分工合作、各有側重。

地方政府的角色

市政府和縣聯(lián)社之間沒有直接的管理關系，但是與市政府保持良好關系可以獲得相當程度的“人情收益”，這些“人情收益”體現(xiàn)在縣聯(lián)社股份制改制時的全力支持、獲得相應榮譽以及行政事務上的便捷。

農信社作為縣域的獨立法人機構，往往也是縣域最大的金融機構，與地方政府有著密切聯(lián)系。2003年改制以前農信社是地方政府的“錢袋子”、地方經濟的“臺柱子”，改制后地方政府又以城投公司為依托，利用信托、城投債等多種形式要求農信社提供貸款支持。在2008年國家推出4萬億經濟刺激計劃時，地方融資平臺的大部分資金都流向了地方上的基礎設施建設（高鐵、機場、高速公路等）。市級農信社系統(tǒng)也向當地融資平臺投放了七八十億元的貸款，其中縣農信社向其縣域融資平臺公司投放了8億元貸款（據了解，該地高鐵站就有農信社資金支持），至今還未收回。

但這種情況今后不會再出現(xiàn)了。2014年國務院43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）對地方債和地方融資平臺公司作了明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”、“明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔”?！兑庖姟繁砻?，今后地方政府舉債只能自己發(fā)債，不能再通過融資平臺公司，“經國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借?！?/p>

這樣一來，地方政府對農信社的要求基本只有支持當地企業(yè)、促進當地經濟發(fā)展。根據縣農信社的描述，為了激勵農信社支持當地企業(yè)發(fā)展，政府對其支持地方經濟發(fā)展的激勵力度比較大，比如提供資金支持、財政補貼等，而且還有公車獎勵。今后改制成農商行后跨縣域經營，也少不了地方政府往外“推銷”。

多元目標的沖突和選擇性執(zhí)行

農信社的盈利目標受到以上四個“委托人”目標的影響，并且“委托人”目標之間也存在相互影響，這些矛盾導致農信社對部分政策一定程度上的選擇性執(zhí)行。

合意貸款規(guī)定的選擇性執(zhí)行

農信社的盈利目標也受到人行合意貸款進行貸款規(guī)?？刂频呢撁嬗绊?。從經濟轉型升級的角度來看，合意貸款有其合理之處，控制貸款規(guī)模、防止經濟過熱來為產業(yè)結構調整留下空間。然而，這一目標卻對農信社縣聯(lián)社的經營收入和利潤產生較大影響，與其盈利的目標相沖突，對該縣農信社這樣即將改制成農商行、有擴大業(yè)務需求的農信社來說更是如此?？h農信社存款規(guī)模近120億，貸款規(guī)模40多億，存貸比僅30%左右，但就是因為央行合意貸款規(guī)定貸款規(guī)模每月不能“超支”，導致這部分資金只能閑置或者尋找利率較低的銀行間市場，無法滿足實體經濟的信貸需求，而且農信社為此要負擔較大的負債成本壓力，降低了農信社的盈利能力。

縣聯(lián)社在對這一沖突的處理中，采取了在市政府幫助下選擇性執(zhí)行合意貸款規(guī)定的方法，具體而言就是采用“先斬后奏”的策略爭取政策照顧。以該縣農信社為例，在2014年其前三季度貸款超過了央行合意貸款設定的上限值，為此央行石家莊中心支行就貸款規(guī)模、是否存在違規(guī)貸款等在該縣農信社開展了為期一個月的調查?？h聯(lián)社認為他們放貸都是符合實體經濟需求的，既然沒問題就應該增加貸款額度，但最后一個季度貸款額度仍然是0。

由此可見，銀監(jiān)會在對存貸比指標放松，央行則自2011年以來使用合意貸款給農信社等金融機構更多約束，二者施加給農信社等基層金融機構的目標并不一致甚至有一定沖突，也讓農信社面對沖突的“雙重任務”。只不過在這“雙重任務”中，合意貸款是配額管理，是一個硬性的指標，而存貸比則屬于可以彈性執(zhí)行的軟約束，尤其是在《商業(yè)銀行法（修正案）》即將實施之后。根據該縣聯(lián)社描述，央行和銀監(jiān)會剛分開的時候，農信社和央行關系更好；但近幾年，農信社和銀監(jiān)會的關系反而更近，和央行的關系更緊張，很大程度上就是因為貸款規(guī)模管控這一政策并非十分合理。

“兩個不低于”政策的選擇性執(zhí)行

自提出涉農和小微貸款“兩個不低于”的目標以來，各級農村金融機構都有意將信貸資金向“三農”和小微企業(yè)傾斜。根據《中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于建立〈涉農貸款專項統(tǒng)計制度〉的通知》（銀發(fā)[2007]246號），“中國人民銀行總行及分支機構采集和匯總涉農貸款數據后，與銀監(jiān)會及其分支機構進行數據信息共享”。但是《涉農貸款統(tǒng)計制度》對一些涉農口徑貸款分類的模糊性，使得農信社容易尋找政策空間，為完成“兩個不低于”的目標而可能向央行虛報或錯報數據。

“兩個不低于”與農信社盈利目標之間有一定的沖突性。以該縣農信社為例，前三年都完成了這一任務，但2015年預計很難完成，銀監(jiān)部門對此沒有硬性規(guī)定對完不成的縣聯(lián)社進行處罰，但是會限制一些業(yè)務的辦理，比如農信社改制成農商行的日程要因此拖后一年。所以一定程度上看，“兩個不低于”是一種帶有政治任務的要求，雖不像風險監(jiān)管指標那樣必須滿足規(guī)定、不折不扣執(zhí)行，但2015年對縣農信社而言，卻屬于明確要求但執(zhí)行困難的任務，雖然有一定彈性，但是彈性執(zhí)行的空間比較小，否則自身利益受損。而且，上級交代的任務沒完成，縣農信社也會在與其他完成任務的農信社的對比中，感覺到上級領導對待的特殊性，這也是一種“無形的壓力”。

為滿足銀監(jiān)部門“兩個不低于”的要求，2015年第一季度，縣農信社對有關涉農、支農、小企業(yè)和微型企業(yè)貸款的部分項目進行了選擇性調整。不過在2015年5月份央行石家莊中心支行對該縣農信社的檢查中，以上四項貸款的部分項目因不符合《涉農貸款專項統(tǒng)計制度》的規(guī)定，被要求重新劃分歸類?？h農信社通過對部分涉農指標的選擇性劃分，完成了上級規(guī)定的任務，看似操之過急，亦是可以理解，至少未來幾年滿足要求，就變得很容易了。

結論和政策建議

從這次調研可見，縣級聯(lián)社存在盈利、與地方政府形成良好關系以及服從央行、銀監(jiān)會和省聯(lián)社的管理的多元目標。并且，央行的管理與銀監(jiān)會的管理、央行的管理與縣級聯(lián)社的盈利以及銀監(jiān)會的管理與縣級聯(lián)社的盈利都存在一定的沖突，為解決這些沖突，縣級聯(lián)社選擇性執(zhí)行了銀監(jiān)會“兩個不低于”的政策和央行合意貸款的規(guī)定。

在解決合意貸款的選擇性執(zhí)行問題上，如何協(xié)調銀監(jiān)會與央行“一松一緊”之間的沖突？簡單來說，實行分類監(jiān)管：對存貸比較高的商業(yè)銀行實行較嚴格的合意貸款控制，而對存貸比較低的商業(yè)銀行則允許短期內突破合意貸款的限制。

在解決“兩個不低于”的政策的選擇性執(zhí)行上，銀監(jiān)會首先不應“一刀切”地針對所有金融機構，畢竟對于涉農貸款已經很高的農信社，面對產值比重本身就低的農業(yè)，很難在一個高基礎上繼續(xù)保持高增速、高增量。在對農信社支農、涉農貸款的統(tǒng)計制度上應該統(tǒng)一部門或者緊密合作，并進一步細化對于涉農貸款口徑下幾類貸款的規(guī)定，減少基層機構的可乘空間。

與地方政府相比，省聯(lián)社對農信社的制約卻比較大，二者之間的問題主要在于權責不對等。省聯(lián)社掌握了農信社管理較大的“權”，卻沒有承擔著這些權利相對應的“責”，這樣的權責不對等，一定程度上降低了農信社的經營效率，導致當下對省聯(lián)社去行政化的呼聲很高。為協(xié)調縣級聯(lián)社與省聯(lián)社的關系，一要減少省聯(lián)社的權力范圍，將其建設成服務性平臺而非行政性機構，增加農信社的自主權；二要增加省聯(lián)社應該擔負的責任，使省聯(lián)社為行使的權力負起相應的責任，減輕農信社的負擔?？偠灾?，權責對等是一個基本的原則，而且現(xiàn)在面臨農信社向股份制農商行改制，明確省聯(lián)社的權力范圍，才能避免未來在對農商行的管理上和董事會相互掣肘。

在縣級農信社與地方政府的關系上，地方政府的管束和制約會越來越少。農信社在信貸方面，力圖為支持當地經濟發(fā)展，多爭取貸款額度；同時，縣政府則給予農信社一定程度的財政補貼、稅收優(yōu)惠、榮譽獎勵，這一點在縣政府對農信社股份制改制的大力支持上得到了充分體現(xiàn)。在處理農信社與當地政府的關系上，這樣的良性互動、互利共贏的關系，以及已經取得的改革經驗，是值得借鑒和推廣的。

本文獲得國家自然科學基金（71573265）支持。

（作者單位：中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院）