中美兩國(guó)高層次人才政策的比較研究

● 鄭代良 章小東

中美兩國(guó)高層次人才政策的比較研究

● 鄭代良 章小東

21世紀(jì)國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)質(zhì)是綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)，綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的核心是軟實(shí)力，軟實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是高層次人才競(jìng)爭(zhēng)；高層次人才的培育、吸引、留住、使用與發(fā)展其關(guān)鍵在國(guó)家人才政策。中國(guó)與美國(guó)在高層次人才政策方面的思維方式、運(yùn)作舉措、保障形式及變革走向等方面都有較大差異，審視與反思兩者差異，以求中國(guó)高層次人才政策更具國(guó)際視野和用更開放的心態(tài)去培養(yǎng)、延攬世界杰出人才，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”。

高層次人才 人才政策 軟實(shí)力 人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)正處于全面建成“小康社會(huì)”和實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，又處于全球全面綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期；中國(guó)既要破解“錢學(xué)森之問(wèn)”，又要突破“諾貝爾情結(jié)”。在此歷史交匯點(diǎn)，中國(guó)必須在一個(gè)核心關(guān)鍵詞——高層次人才——做文章、下功夫、抓落實(shí)、求突破。中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和軍事大國(guó)，硬實(shí)力業(yè)已被國(guó)際所共認(rèn)，但軟實(shí)力卻是“軟肋”，“何謂軟實(shí)力？它是一種依靠吸引力，而非通過(guò)威逼或利誘的手段來(lái)達(dá)到目標(biāo)的能力。這種吸引力源于一個(gè)國(guó)家的文化、政治理念和政策?！保s瑟夫·奈，2013）2007年5月至7月人民日?qǐng)?bào)海外版和人民網(wǎng)聯(lián)合進(jìn)行了一項(xiàng)“海歸為中國(guó)帶來(lái)了什么？”大型調(diào)查，其中回答“你認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)的環(huán)境哪些最理想”時(shí)，“政策環(huán)境”僅占11%（湯向陽(yáng)等，2007）；同時(shí)中國(guó)雖然頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》、《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》等綜合性政策法規(guī)，但目前為止中國(guó)還沒(méi)有一部專門引進(jìn)國(guó)外人才方面的法律法規(guī)，“這與世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)成熟完備的法律制度吸引人才的方式存在較大差距，是制約我們事業(yè)改革發(fā)展的最大瓶頸”，國(guó)家外專局局長(zhǎng)張建國(guó)如此說(shuō)（崔清新，2015）。這充分說(shuō)明中國(guó)在高層次人才政策這個(gè)軟實(shí)力方面應(yīng)有更大的作為。

眾所周知，美國(guó)是當(dāng)今世界上獲得諾貝爾獎(jiǎng)人數(shù)最多國(guó)家，也是中國(guó)海外移民首選地，對(duì)比研究?jī)蓢?guó)高層次人才政策，既是現(xiàn)實(shí)反思，也是未來(lái)前瞻。雖然鄭代良和鐘書華等（2012）認(rèn)為中國(guó)高層次人才政策有自身演變歷程及典型特色，但與中國(guó)的“弱法律化”、“激勵(lì)官本化”、“項(xiàng)目碎片化”、“弱企業(yè)化”、“重引進(jìn)輕自主培養(yǎng)化”等特征相比，美國(guó)高層次人才政策具有“強(qiáng)法律法規(guī)化”、“強(qiáng)企業(yè)行為化”、“激勵(lì)待遇環(huán)境化”、“政策系統(tǒng)整體化”、“引進(jìn)與自主培養(yǎng)并重化”等顯著特征，從而“當(dāng)一個(gè)國(guó)家的政策被外界視為合理時(shí)，其軟實(shí)力也會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)。美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)不乏軟實(shí)力” （約瑟夫·奈，2013）。為實(shí)現(xiàn)向全球人才開放的“中國(guó)夢(mèng)”，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)由人才大國(guó)到人才強(qiáng)國(guó)歷史轉(zhuǎn)變，提高國(guó)家軟實(shí)力，本文從政策思維、運(yùn)行舉措、保障形式和改革走向等四個(gè)維度對(duì)比審視和反思中美兩國(guó)在高層次人才政策方面的差異，以求改革創(chuàng)新與發(fā)展完善中國(guó)高層次人才政策，真正實(shí)現(xiàn)高層次人才為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的核心驅(qū)動(dòng)力。

二、人才政策思維比較：曼聯(lián)模式與皇馬模式

國(guó)內(nèi)學(xué)者李俠（2011）曾撰文歸納了人才隊(duì)伍建設(shè)的兩種模式：曼聯(lián)OR皇馬，即曼聯(lián)注重培養(yǎng)自己的二線球員，成才后再通過(guò)轉(zhuǎn)會(huì)賣出，結(jié)果該球隊(duì)?wèi)?zhàn)績(jī)卓著且收益非凡；而皇馬則采用豪華國(guó)際明星陣容，同樣戰(zhàn)績(jī)非凡。中美兩國(guó)在高層次人才策略方面也可借用此隱喻，有事實(shí)與數(shù)據(jù)以佐證?！爸袊?guó)已成為美國(guó)海外高中生源的第一大國(guó)，2013年，中國(guó)學(xué)生獲得赴美高中F1學(xué)生簽證的數(shù)字，是八年前50倍，兩年前的5倍。留學(xué)低齡化的井噴趨勢(shì)，究竟意味著什么？”（劉俊等，2014）這意味著一些優(yōu)秀苗子被目前的教育體制機(jī)制、應(yīng)試教育方式和“變質(zhì)”教育環(huán)境“逼走異國(guó)”，這也意味著美國(guó)的一些高等教育理念、人才培養(yǎng)模式和學(xué)習(xí)環(huán)境、科研條件等吸引部分優(yōu)秀低齡中學(xué)生；這意味著中國(guó)部分“未來(lái)高層次人才”已由美國(guó)培養(yǎng)及為其服務(wù)。與此同時(shí)我國(guó)流失的頂尖人才數(shù)量居世界首位，其中科學(xué)和工程領(lǐng)域滯留率平均達(dá)到87%（盛若蔚，2013）。 2008年7月美國(guó)《科學(xué)》雜志發(fā)表題為《美國(guó)研究生教育：頭號(hào)博士培養(yǎng)學(xué)校來(lái)自中國(guó)》的文章指出，清華大學(xué)、北京大學(xué)已成為“最肥沃的美國(guó)博士培養(yǎng)基地”。另?yè)?jù)“全國(guó)科學(xué)理事會(huì)”2006年統(tǒng)計(jì)，美國(guó)大約35%的科學(xué)與工程博士來(lái)自外國(guó)出生，其中有22%來(lái)自中國(guó)大陸，遠(yuǎn)高于排在第二名的印度14%（王輝耀，2009）。在領(lǐng)軍人才方面，美國(guó)現(xiàn)有10位獲得自然科學(xué)領(lǐng)域諾貝爾獎(jiǎng)的華裔，國(guó)家科學(xué)院與工程院有超過(guò)60名的華裔院士，還有無(wú)數(shù)不在院士之列的華裔科學(xué)家。另外武夷山（2009）根據(jù)1997-2006年10年間被SCI數(shù)據(jù)庫(kù)收錄論文的高被引作者出生地信息，分析得出“僅在美國(guó)的華人高端人才就至少是中國(guó)大陸高端人才的11.5倍”。然而，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的外國(guó)留學(xué)生管理政策，外國(guó)留學(xué)生畢業(yè)后在中國(guó)無(wú)法繼續(xù)居留，留在我國(guó)的外國(guó)留學(xué)生人才數(shù)量幾乎為零（鄭金連等，2015）。這些事實(shí)與數(shù)據(jù)可以說(shuō)明：美國(guó)在全球大力吸引和爭(zhēng)奪（未來(lái)）高層次人才，而中國(guó)（未來(lái)）高層次人才流失嚴(yán)重。

美國(guó)對(duì)高層次人才培養(yǎng)與重視的起源性標(biāo)志事件是1862年通過(guò)第一個(gè)職業(yè)教育法案《贈(zèng)地法案》（《Morrill Act》），它是美國(guó)歷史上第一次有組織地把基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和應(yīng)用技術(shù)研究有機(jī)結(jié)合在一起，極大地促進(jìn)了高技能人才的培養(yǎng)和國(guó)家創(chuàng)新體系的完善。對(duì)于吸引和培養(yǎng)國(guó)外高層次人才方面，美國(guó)自1946年實(shí)施《富布賴特計(jì)劃》，每年對(duì)參與者授予資助金，旨在培養(yǎng)高層次人才。中國(guó)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人歷來(lái)對(duì)高層次人才也十分重視，但很長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)對(duì)怎樣培養(yǎng)和吸引高層次人才沒(méi)有明確的政策舉措。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)培養(yǎng)和引進(jìn)高層次人才專項(xiàng)計(jì)劃，如“百人計(jì)劃”、“國(guó)家杰出青年科學(xué)基金”、“百千萬(wàn)人才工程”等；從有關(guān)高層次人才政策可知：中國(guó)特別重視和強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有人才的培養(yǎng)、引進(jìn)和支持，而對(duì)于潛在或未來(lái)的高層次人才缺乏有效的政策鼓勵(lì)與支持。正如美國(guó)華裔諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)得主朱棣文（Steven Chu）曾有感而發(fā)，“創(chuàng)新精神是最重要的，創(chuàng)新精神強(qiáng)而天資差一點(diǎn)的學(xué)生往往比天資強(qiáng)而創(chuàng)新精神不足的學(xué)生能夠取得更大的成績(jī)?！玫慕逃€在于批判性思考，敢于質(zhì)疑前人，我發(fā)現(xiàn)中國(guó)學(xué)生在這方面表現(xiàn)不足?！保ǜ睹篱?，2012）

總之，中美兩國(guó)在高層次人才政策思維方面具有明顯差異，具體體現(xiàn)在3方面：（1）美國(guó)注重國(guó)內(nèi)培養(yǎng)和國(guó)外引進(jìn)相結(jié)合；中國(guó)偏重國(guó)外引進(jìn)而弱化國(guó)內(nèi)自主培養(yǎng)；（2）美國(guó)重視潛在或未來(lái)高層次人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，而中國(guó)偏重對(duì)現(xiàn)有人才的吸引與支持；（3）美國(guó)對(duì)高層次人才實(shí)施高額經(jīng)濟(jì)資助、營(yíng)造良好的科研環(huán)境及提供一流的科研平臺(tái)，而中國(guó)偏重經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和權(quán)力誘惑而弱化學(xué)術(shù)土壤的培育及科研條件支持。

三、人才政策措施比較：整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破

高層次人才培養(yǎng)是一個(gè)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的整體工程且需頂層設(shè)計(jì)，絕不能采取重金引進(jìn)、即引即用、短期高效的思維；同時(shí)還需各種配套政策措施，并搭建科研平臺(tái)、營(yíng)造學(xué)術(shù)氛圍和促進(jìn)團(tuán)隊(duì)合作意識(shí)等，這樣才有利于高層次人才的可持續(xù)發(fā)展，形成團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)的態(tài)勢(shì)，故人才政策措施是國(guó)家培育、吸引和爭(zhēng)奪高層次人才宏偉目標(biāo)和戰(zhàn)略意圖能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

美國(guó)高層次人才政策措施具有整體推進(jìn)和系統(tǒng)協(xié)調(diào)的特征，主要體現(xiàn)在：（1）重視高校教育與注重培養(yǎng)創(chuàng)新意識(shí)的科技人才有機(jī)統(tǒng)一。美國(guó)政府歷來(lái)都強(qiáng)調(diào)把高等學(xué)校作為培養(yǎng)高層次人才最重要基地，特別是二戰(zhàn)末期時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的F.D.羅斯福寫信問(wèn)科學(xué)發(fā)展局主任V.布什：“為了發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)美國(guó)青年的科學(xué)才能，以便確保我國(guó)將來(lái)的科學(xué)研究水平及得上戰(zhàn)爭(zhēng)期間達(dá)到過(guò)的水平，能提出一個(gè)有效的方案嗎？”以致V.布什完成了關(guān)于戰(zhàn)后科學(xué)研究計(jì)劃提交總統(tǒng)的報(bào)告《科學(xué)——沒(méi)有止境的前沿》。他倡導(dǎo)“必須更新我們的科學(xué)人才”并認(rèn)為“我們?cè)谌魏慰茖W(xué)領(lǐng)域里前進(jìn)的快慢將取決于開發(fā)這個(gè)領(lǐng)域的訓(xùn)練有素的、高水平的科學(xué)家的多少。”這為“二戰(zhàn)”后美國(guó)高層次人才政策的制定與頒布提供了一份具有指導(dǎo)性、前瞻性和系統(tǒng)性的影響力報(bào)告。值得注意的是，美國(guó)1958年通過(guò)的《國(guó)防教育法》最大特點(diǎn)是“明確了國(guó)防和教育的關(guān)系”，“把高等教育的發(fā)展視為關(guān)系國(guó)家安危乃至生死存亡的一個(gè)關(guān)鍵性因素”，“雖然其通篇圍繞加強(qiáng)國(guó)防、滿足國(guó)家的需求，但落腳點(diǎn)卻是促進(jìn)教育改革，提升教育質(zhì)量，培養(yǎng)高質(zhì)量的人才，尤其是國(guó)防尖端科技人才”（鄭宏，2011）。1962年美國(guó)發(fā)布了《人力發(fā)展和訓(xùn)練法案》并且宣布實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的人才政策，隨之1965年又頒布了美國(guó)歷史上第一部高等教育立法即《高等教育法》，其宗旨是保證高等院校的教育條件，保障貧困學(xué)生的教育權(quán)利?？傊?，教育成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，也為美國(guó)培養(yǎng)了世界上龐大、優(yōu)秀的高層次人才。（2）培養(yǎng)與吸引高層次人才政策與配套政策措施有機(jī)統(tǒng)一。美國(guó)歷屆政府都把人才培育、教育投資作為國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)，比如早在20世紀(jì)80年代美國(guó)就提出了以提升美國(guó)人的科學(xué)素質(zhì)為主要目標(biāo)的教育創(chuàng)新計(jì)劃——“2016計(jì)劃”；1994年發(fā)布了《符合國(guó)家利益的科學(xué)》報(bào)告中，提出了5個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，其中就確立了“造就21世紀(jì)最優(yōu)秀的科學(xué)家和工程師”和“提高全體美國(guó)人民的科學(xué)技術(shù)素養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)（張衛(wèi)峰等，2004）。2010年奧巴馬政府公布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中明確指出，美國(guó)長(zhǎng)期的領(lǐng)導(dǎo)地位依賴于我們能否培養(yǎng)出未來(lái)的科學(xué)家和創(chuàng)新者?？芍?，美國(guó)把創(chuàng)新與發(fā)展教育、造就高層次人才作為實(shí)現(xiàn)“國(guó)家繁榮”與“領(lǐng)導(dǎo)地位”的核心競(jìng)爭(zhēng)力要素之一，且上升為國(guó)家安全戰(zhàn)略高度；同時(shí)通過(guò)各種政策法規(guī)大力吸引世界各地的優(yōu)秀人才既是美國(guó)的歷史傳統(tǒng)又是現(xiàn)實(shí)舉措，其政策法規(guī)的立足點(diǎn)是通過(guò)確立美國(guó)所需的高層次人才在移民法中優(yōu)先地位并制定相應(yīng)的配套措施如科研基金激勵(lì)、親屬移民等來(lái)解決這些優(yōu)秀人才的經(jīng)濟(jì)、生活及家屬問(wèn)題，為這些優(yōu)秀人才提供良好的科研平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)資助和生活保障。

相對(duì)美國(guó)的整體推進(jìn)策略，中國(guó)在高層次人才培養(yǎng)與引進(jìn)方面的策略是“急需急用、重點(diǎn)突破”，這可從20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)家層面還是區(qū)域性及地方性的人才專項(xiàng)計(jì)劃得以佐證（參見表1和表2）， “千人計(jì)劃”、“萬(wàn)人計(jì)劃”就具有代表性和典型性，比如 “萬(wàn)人計(jì)劃”的目標(biāo)任務(wù)為：圍繞建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略部署，從2012年起，用10年左右時(shí)間，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地遴選支持一批自然科學(xué)、工程技術(shù)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的杰出人才、領(lǐng)軍人才和青年拔尖人才，形成與“千人計(jì)劃”相互銜接的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)體系。區(qū)域性還是地方性高層次人才計(jì)劃基本上如出一轍，其目標(biāo)任務(wù)可表述為：用5-10年時(shí)間，圍繞區(qū)域或地方重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的人才需求，引進(jìn)或遴選支持一批緊缺急需的海內(nèi)外高層次人才。這些高層次人才計(jì)劃的共同特征體現(xiàn)在：一是時(shí)間短，5-10年；二是選擇性，緊缺急需的行業(yè)或領(lǐng)域；三是高投入，資金政策支持100萬(wàn)/人及以上；四是成才型，既引進(jìn)或遴選的都已是人才而非“潛力型”；五是非系統(tǒng)性，體現(xiàn)為人才計(jì)劃傳承性差且配套政策措施不完善。

中國(guó)要實(shí)現(xiàn)從“人才大國(guó)”到“人才強(qiáng)國(guó)”的轉(zhuǎn)變，要培育具有戰(zhàn)略眼光的高層次人才，絕不能靠短期選擇性的“拔苗助長(zhǎng)”，更不能靠巨額資金投入以求引進(jìn)掌握尖端技術(shù)、核心技術(shù)的高層次人才，不能僅重視遴選現(xiàn)有高層次人才而忽視培養(yǎng)潛在、未來(lái)的高層次人才。

四、人才政策保障比較：國(guó)家立法與黨政發(fā)文

通過(guò)立法強(qiáng)化對(duì)教育的重視并以此加速高層次人才培養(yǎng)進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，在美國(guó)早有先例，其中最為凸顯的是1958年，美國(guó)曾因1957年蘇聯(lián)的人造衛(wèi)星上天而通過(guò)《國(guó)防教育法》，借助該法，聯(lián)邦政府要求學(xué)校教育要從“生活適應(yīng)的教育”轉(zhuǎn)向“基礎(chǔ)科學(xué)知識(shí)的教育”，要培養(yǎng)未來(lái)尖端科技人才；21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)為提高其在科技和教育方面的競(jìng)爭(zhēng)力以確保自己在日趨激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)中保持領(lǐng)先或領(lǐng)導(dǎo)地位，2007年8月時(shí)任總統(tǒng)布什簽署了《為有意義地促進(jìn)卓越的技術(shù)、教育和科學(xué)創(chuàng)造機(jī)會(huì)法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology， Education ，and Science Act），從而啟動(dòng)了美國(guó)確保一流人才培養(yǎng)與促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力的立法程序，同時(shí)設(shè)立了“總統(tǒng)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)”，以制定全面的行動(dòng)日程來(lái)促進(jìn)公共部門和私營(yíng)部門的創(chuàng)新；2010年12月美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法案》（America Competes Act），該法案進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)和教育等方面的預(yù)算投入，其目的是確保美國(guó)的創(chuàng)新能力并培育出各行業(yè)各領(lǐng)域杰出的人才以保持其國(guó)際領(lǐng)先地位。

表1　20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)培養(yǎng)和引進(jìn)高層次人才專項(xiàng)計(jì)劃一覽表

表2　中國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)代表性區(qū)域或地方培養(yǎng)和引進(jìn)高層次人才計(jì)劃一覽表

同時(shí)美國(guó)對(duì)優(yōu)秀人才的吸引突出體現(xiàn)在移民法的制定，最早可追溯到20世紀(jì)90年代的《移民配額法》，該法案通過(guò)職業(yè)移民（技術(shù)移民）政策吸引或留住所需高層次人才和緊缺人才，向具有特殊專業(yè)才能的人才提供合法便利的移民通道?！?952年移民法》、《1965年移民法》以及《1990年移民法》相繼出臺(tái)，奠定了其吸引或引進(jìn)國(guó)外高層次人才的策略與方式。其移民法的基本理念為：只要是某一專業(yè)或行業(yè)的“精英”，不考慮國(guó)籍、資歷和年齡，一律允許優(yōu)先進(jìn)入美國(guó)，如《1952年移民法》規(guī)定，全部移民限額中50%用于美國(guó)急需、受過(guò)高等教育、有突出才能的各類技術(shù)人員（技術(shù)類移民在限額制度中占有如此大的比重，這在美國(guó)歷史上還是第一次），同時(shí)制定了一系列科研資助和專項(xiàng)基金管理制度等配套措施，以各種優(yōu)惠條件和手段吸引杰出人才；《1965年移民法》對(duì)國(guó)外杰出人才的優(yōu)先考慮構(gòu)成了該法最大特點(diǎn)，每年專門留出2.9萬(wàn)個(gè)移民名額給來(lái)自國(guó)外的高級(jí)專門人才， 為吸引外國(guó)優(yōu)秀人才奠定了堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)；《1990年移民法》其突出特點(diǎn)是設(shè)立技術(shù)移民所享有的限額優(yōu)先權(quán)，把家庭團(tuán)聚和技術(shù)類移民分開，凸顯美國(guó)政府對(duì)高科技人才的高度重視。

2001年美國(guó)國(guó)會(huì)又出臺(tái)《加強(qiáng)21世紀(jì)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法》，該法核心是要吸納并引進(jìn)世界各國(guó)的高層次科技人才，計(jì)劃3年內(nèi)，每年從國(guó)外吸收19.5萬(wàn)名技術(shù)人員，其目的就是要進(jìn)一步吸納在科技、法律、藝術(shù)等廣泛領(lǐng)域擁有專業(yè)技術(shù)和技能、在美國(guó)工作但不申請(qǐng)居留的外國(guó)人；2006年5月美國(guó)國(guó)會(huì)參議院通過(guò)了一項(xiàng)移民法案，其中重要條款就是放寬在美國(guó)大學(xué)接受高等（碩士學(xué)位以上）科學(xué)、技術(shù)、工程、與數(shù)學(xué)教育的外國(guó)學(xué)生綠卡配額的限制，這將進(jìn)一步吸引國(guó)外高層次人才留在美國(guó)且奠定了其人才競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)；2013年6月27日美國(guó)國(guó)會(huì)參議院以68：32的投票結(jié)果，通過(guò)移民改革法案。此次移民改革法案，將實(shí)現(xiàn)美國(guó)移民制度上一個(gè)重要轉(zhuǎn)折：從以往以家庭團(tuán)聚為核心，轉(zhuǎn)為以技能為基礎(chǔ)的積分制度，即把職業(yè)簽證的比例提高到50%，親屬移民比例減少到近50%，而職業(yè)移民將采用積分制，考量因素包括教育程度、就業(yè)、生活在美國(guó)的時(shí)間等（林菁，2013），這是美國(guó)用立法形式吸納和留住國(guó)外高層次人才的又一重大戰(zhàn)略舉措?？傊绹?guó)歷屆政府都通過(guò)立法來(lái)保障高層次人才戰(zhàn)略的有效實(shí)施，而中國(guó)在高層次人才政策方面主要以黨和政府的文件形式頒布實(shí)施。

從20世紀(jì)80年代的《關(guān)于引進(jìn)國(guó)外人才工作的暫行規(guī)定》、《引進(jìn)國(guó)外技術(shù)、管理人才計(jì)劃管理暫行辦法》和《關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》，到20世紀(jì)90年代的《關(guān)于加強(qiáng)選拔優(yōu)秀青年科技人員聘任高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)工作的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好有突出貢獻(xiàn)的中青年科學(xué)、技術(shù)、管理專家工作的意見》和《關(guān)于培養(yǎng)跨世紀(jì)學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人意見的通知》，以及21世紀(jì)以來(lái)頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作的意見》、《2002-2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》及《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等，再加上表1和表2中有關(guān)高層次人才專項(xiàng)計(jì)劃，中國(guó)人才方面的決策或規(guī)定全部都是黨和政府以政策文件形式頒布實(shí)施。換言之，以立法形式保障和推進(jìn)中國(guó)人才政策的有效實(shí)施是當(dāng)前人才工作的當(dāng)務(wù)之急。正如學(xué)者沈榮華（2013）所言，“從政策規(guī)范走向法律規(guī)范，是人才工作走向科學(xué)化、民主化、制度化的當(dāng)務(wù)之急，也是更好實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的制度保證。通過(guò)中國(guó)特色人才法律法規(guī)體系建設(shè)，依法貫徹黨管人才原則，落實(shí)人才發(fā)展戰(zhàn)略和人才政策?！蓖瑫r(shí)，在《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中也公開強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)人才工作法制建設(shè)”，要求“堅(jiān)持用法制保障人才，推進(jìn)人才管理工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，形成有利于人才發(fā)展的法制環(huán)境。加強(qiáng)立法工作，建立健全涵蓋國(guó)家人才安全保障、人才權(quán)益保護(hù)、人才市場(chǎng)管理和人才培養(yǎng)、吸引、使用等人才資源開發(fā)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的人才法律法規(guī)”。可以看出：中國(guó)人才立法目標(biāo)已定，能否實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在落實(shí)，期待中國(guó)第一部人才法。

五、人才政策走向比較：主動(dòng)變革與被動(dòng)順應(yīng)

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)際地位不斷上升，國(guó)外人才來(lái)華或留學(xué)生回國(guó)追逐“中國(guó)夢(mèng)”已成為人才流動(dòng)的新趨勢(shì)。但目前中國(guó)外籍人才的比例相當(dāng)?shù)停瑩?jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的《2013國(guó)際移民報(bào)告》估計(jì)，2013年居住在我國(guó)境內(nèi)的外籍人員共84.45萬(wàn)人，僅占我國(guó)總?cè)丝诘?.06%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)平均水平（10.8%），低于世界平均水平（3.2%），甚至低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平（1.6%）和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平（1.2%）；同時(shí)外籍人員獲得中國(guó)政府簽發(fā)的外國(guó)人永久居留證（即中國(guó)“綠卡”）人數(shù)太少，自2004年中國(guó)實(shí)施綠卡制度至2013年，外籍人員獲得綠卡的總?cè)藬?shù)僅為7356人（2013年來(lái)自中國(guó)大陸獲得美國(guó)永久居留權(quán)的人數(shù)就達(dá)71798人），其中2004-2013年，外籍高層次人才及家屬中僅4600多人取得中國(guó)“綠卡”；甚至自2008年中國(guó)啟動(dòng)海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃（“千人計(jì)劃”）以來(lái)，至2014年5月，也僅有1306名外籍人才及其家屬以及各部委和省級(jí)人民政府推薦的高層次人才獲得中國(guó)“綠卡”（王輝耀等，2015）。換言之，一方面中國(guó)成為越來(lái)越有吸引力的移民目的國(guó)，另一方面中國(guó)頂尖人才的流失量仍居世界首位；一方面中國(guó)急需破解“錢學(xué)森之問(wèn)”和引進(jìn)海外高層次人才，另一方面中國(guó)人才立法嚴(yán)重滯后及對(duì)海外高層次人才永久居住權(quán)設(shè)置較高“門檻”。這是目前中國(guó)高層次人才真實(shí)的“二面性”，其根本原因之一是人才政策的被動(dòng)順應(yīng)和滯后性。

中國(guó)高層次人才政策的被動(dòng)順應(yīng)和滯后性具體體現(xiàn)為：一是高層次人才立法滯后性。究其原因是立法思維或行為模式具有計(jì)劃性，即事先必須有計(jì)劃安排才能列上立法議事日程。人才立法缺乏對(duì)社會(huì)渴求和民眾需求的靈活快速反應(yīng)機(jī)制。二是中國(guó)現(xiàn)有移民政策的僵化性或非靈活性，如2004年頒布實(shí)施的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》規(guī)定了申請(qǐng)中國(guó)“綠卡”的門檻與條件，10多年過(guò)去了，其有關(guān)的申請(qǐng)條件和審批程序早已不適應(yīng)海外高層次人才赴中國(guó)發(fā)展的需要，近幾年中央組織部也都表示，有關(guān)部門正積極研究修改“綠卡”審批管理辦法，降低綠卡門檻，設(shè)置更加靈活務(wù)實(shí)的申請(qǐng)條件，但這些還只是停留在表態(tài)層面。三是行政管理體制改革片面性或非系統(tǒng)性。華春雨（2014）指出，“目前，我國(guó)主要采用外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)，外國(guó)專家在中國(guó)工作，留學(xué)生回國(guó)和在華留學(xué)生、外國(guó)人在華永久居留申請(qǐng)等多種制度并立的行政管理模式，相互之間沒(méi)有銜接，不成體系”，從而高層次人才政策制定和外籍高層次人才事務(wù)缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)等；另外中國(guó)雖然2013年9月1日實(shí)施新的外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例，完善了我國(guó)簽證審批制度，但有些制度方面還需進(jìn)一步完善，如進(jìn)一步簡(jiǎn)化簽證審批程序、實(shí)行72小時(shí)免簽試點(diǎn)、規(guī)范境外簽證中介服務(wù)制度等。

相反，美國(guó)自建國(guó)以來(lái)一直在科技、經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域收獲和享受巨大的“移民紅利”，原因在于其高層次人才政策歷來(lái)積極主動(dòng)適時(shí)而變，以更好地吸引世界杰出人才為其服務(wù)。正如新加坡資政李光耀曾被問(wèn)到如何看待中國(guó)和美國(guó)的發(fā)展，他巧妙回答說(shuō)，中國(guó)是從13億人中挑選人才，而美國(guó)是從70億人中挑選人才（王輝耀，2013）。2014年6月5日美國(guó)政策國(guó)家基金會(huì)發(fā)布的移民助力美國(guó)科研的報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)移民政策的適時(shí)變化，特別是1965年國(guó)會(huì)通過(guò)的《移民和國(guó)籍法》廢除了關(guān)于國(guó)籍來(lái)源配額的種族歧視條款以及1990年通過(guò)的《移民法》增加了與工作相關(guān)的綠卡發(fā)放數(shù)量，吸引全世界人才并直接反映在美國(guó)的諾貝爾科學(xué)獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)數(shù)量上，即1901-1959年美國(guó)只有25名移民科學(xué)家獲得諾獎(jiǎng)；而1960-2013年則有72名移民科學(xué)家得獎(jiǎng)（林小春，2014）。奧巴馬執(zhí)政以來(lái)，一直積極推動(dòng)移民政策改革，他認(rèn)為美國(guó)的移民體系漏洞百出或已支離破碎，問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，使得執(zhí)法部門難以完成工作，他希望改善合法移民體系來(lái)吸引全球“最好最聰明”的人才來(lái)美國(guó)，因此推動(dòng)移民改革不僅正確，也對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、國(guó)土安全和民眾福祉都有益。正是在奧巴馬政府積極努力下，2013年6月美國(guó)參議院通過(guò)了全面改革移民法案，同時(shí)為繞開國(guó)會(huì)阻撓，奧巴馬2014年5月6日簽署了一項(xiàng)總統(tǒng)行政令，推出兩項(xiàng)移民政策新規(guī)，新規(guī)之一是允許H1B簽證持有者的配偶在等待綠卡審批過(guò)程中在美國(guó)工作，但僅限于科學(xué)、技術(shù)和工程領(lǐng)域的H1B簽證持有者；新規(guī)之二是更新現(xiàn)有法規(guī)，讓來(lái)自智利、新加坡和澳大利亞等國(guó)的專業(yè)人士更便于在美國(guó)就業(yè)并永久居留（鄒強(qiáng)，2014）。2014年11月20日奧巴馬繞開國(guó)會(huì)發(fā)表全國(guó)電視講話，宣布一系列行政命令推行移民改革計(jì)劃，其中主要內(nèi)容之一就是為排隊(duì)等候綠卡的高技能工人擴(kuò)大工作授權(quán)，使移民合法化程序簡(jiǎn)單化，以便推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)融合歸化。雖然美國(guó)眾議院2015年1月14日通過(guò)法案推翻奧巴馬總統(tǒng)移民改革計(jì)劃的行政命令，但美國(guó)移民政策隨著時(shí)代發(fā)展、社會(huì)需求和人才戰(zhàn)略目標(biāo)適時(shí)改革的方向肯定不會(huì)變，美國(guó)高層次人才政策主動(dòng)變革的理念和思維沒(méi)有變，這就是中國(guó)人才政策發(fā)展需要借鑒的核心元素之一；也正如《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 -2020 年）》明確提出， 要實(shí)施更加開放的人才政策， 大力吸引海外高層次人才回國(guó)（來(lái)華） 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?！谕晟啤熬G卡” 制度時(shí)， 需要轉(zhuǎn)變“管控”思路， 通過(guò)更加友好的“綠卡”制度， 讓更多外國(guó)人享受到在中國(guó)永久居留的合法權(quán)益和各項(xiàng)待遇，從而吸引更多國(guó)際人力資本為中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。

六、結(jié)語(yǔ)：高層次人才政策應(yīng)具國(guó)際視野和開放思維

通過(guò)中美兩國(guó)高層次人才政策比較可知，美國(guó)高層次人才政策比中國(guó)更具體系性、更具前瞻性、更具吸引力，特別是人才立法保障及政策適時(shí)謀變，較好地培養(yǎng)國(guó)內(nèi)杰出人才和吸引世界頂尖人才為其服務(wù)并以此享受“人才紅利”或“移民紅利”。但21世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)都意識(shí)到綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是人才競(jìng)爭(zhēng)，特別是高層次人才競(jìng)爭(zhēng)，從而人才戰(zhàn)爭(zhēng)愈演愈烈，甚至美國(guó)一些政策觀察家疾呼美國(guó)正在流失大量頂尖人才或警惕美國(guó)遭遇人才逆流。比如印度，“與中國(guó)或新加坡為在歐美功成名就的科學(xué)家提供大量資源的做法不同，它通過(guò)建立資助項(xiàng)目支持博士后研究和新的獨(dú)立的實(shí)驗(yàn)室從而說(shuō)服在外國(guó)接受訓(xùn)練的印度科學(xué)家回國(guó)”（Shubha Tole&Ronald D. Vale，2010）；另外，也是很重要的一點(diǎn)，對(duì)于一些海外杰出人才，所在國(guó)的人才政策或經(jīng)濟(jì)待遇或工作機(jī)會(huì)或科研環(huán)境再吸引人、再誘惑人，但夢(mèng)牽祖國(guó)和回國(guó)貢獻(xiàn)的愛國(guó)情節(jié)是世界上任何人才政策和手段所不能比擬的，譬如錢學(xué)森、施一公、饒毅等一批頂尖科學(xué)家的回國(guó)就是最好例證。

中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平同志2014年5月22日在上海召開外國(guó)專家座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在，我們比歷史上任何時(shí)期都更需要廣開進(jìn)賢之路、廣納天下英才。要實(shí)行更加開放的人才政策，不唯地域引進(jìn)人才，不求所有開發(fā)人才，不拘一格用好人才，在大力培養(yǎng)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新人才的同時(shí)，更加積極主動(dòng)地引進(jìn)國(guó)外人才特別是高層次人才”。習(xí)近平總書記的人才思想充分說(shuō)明時(shí)代進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展和“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)須“擇天下英才而用之”、“綜合運(yùn)用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源，培養(yǎng)造就更多優(yōu)秀人才”，因此中國(guó)高層次人才政策應(yīng)具國(guó)際視野和更加開放的方式去發(fā)掘、培育、吸引、留住、使用并發(fā)展國(guó)內(nèi)外杰出人才，同時(shí)中國(guó)在人才立法、國(guó)籍戶籍制度改革、高層次人才管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、科研環(huán)境改善等方面也應(yīng)有所作為。

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■ 責(zé)編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel： 010-88383907

Comparative Research on Chinese and American High Level Talents Policy

Zheng Dailiang and Zhang Xiaodong
（College of Law and Public Administration， Institute of Wulingshan Public Governance， Huaihua University； All-China Federation of Industry and Commerce）

The 21st century， the essence of competition between countries is the competition of comprehensive national strength， the core of which is the competition of soft power， and the competition of which is high-level talents competition. The key to the cultivation， attraction， retention， use and development of high-level talents is the national personnel policy. There is a large difference on thinking method， operational measures， insurance forms and reform tendency of high-level talents policy between China and the United States. By comparing review and reflection of the differences，China’s high-level talents policy should be more international vision and with a more open mind to cultivate and recruit the outstanding talents in the world， realizing “China dream”.

High-level Talents；Personnel Policy；Soft Power；Talents Strategy for Powerful Nation

鄭代良，懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，武陵山片區(qū)公共治理研究所所長(zhǎng)，副教授，管理學(xué)博士。電子郵箱：zhengdailiang@126.com。

章小東，全國(guó)工商聯(lián)經(jīng)濟(jì)部，政工師。

本文受湖南省社科規(guī)劃辦項(xiàng)目“中國(guó)高層次人才政策研究”（11YBB296）資助。