國企改革，能源企業(yè)站潮頭——新一輪國企改革大潮將給能源行業(yè)帶來的影響分析

□ 李 珍

站在改革的潮頭，國企必須認(rèn)識到，改革是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。

《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》出臺，一場更接近市場的改革大幕由此拉開。能源企業(yè)普遍關(guān)心，新一輪國企改革究竟會有哪些突破，新一輪國企改革會給能源帶來什么？能源企業(yè)該如何正視改革的挑戰(zhàn)和機(jī)遇？

新一輪國企改革的主要看點和特點

作為國企改革的頂層設(shè)計，《關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見》將推動新一輪國企改革。

分析可以發(fā)現(xiàn)，新一輪改革主要有八個看點：一是設(shè)定時間表，2020年取得決定性成果；二是國企分為商業(yè)類、公益類，改革分類推進(jìn)，監(jiān)管分類進(jìn)行；三是股權(quán)多元化，積極引入各類投資者；四是混合所有制不搞“一刀切”；五是完善管理體制，對國資的管理由過去的“管人管事管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”；六是完善企業(yè)制度、健全法人治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)企業(yè)活力；七是有差別、分步驟地逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例，公共財政更多地用于保障和改善民生；八是充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用。

透過《指導(dǎo)意見》可以看到，新一輪國企改革主要有兩個不同于30年國企改革的主要特點：

特點之一：不搞“一刀切”。由于改革涉及各方面利益，關(guān)系復(fù)雜，這次改革不同于前一階段改革的特點，就是在博弈下，主要體現(xiàn)在要求改革、監(jiān)管、考核分類，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，防止刮風(fēng)。比如，在準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能的基礎(chǔ)上，區(qū)分企業(yè)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)，進(jìn)一步完善分類考核政策；擬對中央企業(yè)的業(yè)務(wù)，按政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分，并據(jù)此實施分類考核；在確保國有資本保值增值的前提下，針對不同類型企業(yè)以及企業(yè)不同發(fā)展階段，設(shè)定不同的發(fā)展目標(biāo)。又比如，搞混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國企改革的“重頭戲”，但具體實施實行“一企一策”，分類進(jìn)行研究、分類提出措施，不搞“一刀切”。

特點之二：難度更大，動力卻更小。國企改革，能改好改的大都已經(jīng)動了，留下的是“硬骨頭”。比如，政企分開，必然觸及政府的利益。政府既是改革的主導(dǎo)者、推動者，也是改革的對象。又比如，改革的方向是要取消和打破行業(yè)壟斷，促進(jìn)不同行業(yè)的公平競爭，這會損害壟斷行業(yè)管理部門、企業(yè)和個人的利益。阻力因此客觀存在。盡管從整體從長遠(yuǎn)看，改革會給全社會帶來巨大的收益，但因為有些收益是長期性收益，眼前難以看到，有些收益是整體性收益，對個體來說感受不明顯，因而改革的動力小于上一輪改革。

改革可能給能源企業(yè)帶來的影響

過去30多年來，國企改革大體經(jīng)歷了轉(zhuǎn)換機(jī)制、抓大放小、主輔分離、兼并重組、政策性破產(chǎn)，以及政企分開、政資分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等改革。通過改革，國企在國民經(jīng)濟(jì)中的支柱性作用得到發(fā)揮，但發(fā)展不可持續(xù)的隱患也越來越凸顯。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是管理體制存在問題，公司法人治理效率不高；二是企業(yè)一股獨大、機(jī)制不活、效率低下；三是國企布局依然分散，眾多行業(yè)陷于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩困境，短期內(nèi)增產(chǎn)不增收、增收不增利的格局難改。這三個方面的問題，涉及復(fù)雜，比較敏感。是這一輪國企改革的重點，卻也是這一輪國企改革的難點。

能源企業(yè)中，國企、國有資本占絕對比重。能源企業(yè)因此與所有國企面對大體相同的影響，即大環(huán)境將隨著改革的推進(jìn)發(fā)生較大變化。

其一，新一輪國企改革，強(qiáng)調(diào)以市場化為方向，政企分開、分類改革，市場化機(jī)制將進(jìn)一步完善，這不僅利好實體經(jīng)濟(jì)搞活，也對證券市場的穩(wěn)定和良性發(fā)展將起到促進(jìn)作用，在經(jīng)濟(jì)面臨下滑風(fēng)險的背景下，國企改革會浪潮涌動，改革紅利成為社會和企業(yè)的共同期待。

其二，作為這一輪改革的重頭戲，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，國有資產(chǎn)管理架構(gòu)由目前的兩級變?yōu)閲Y監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本投資運營公司和經(jīng)營性國企三個層級，這將劃清國企與政府的邊界，提供國有資本效率提高的體制環(huán)境。

其三，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，投資經(jīng)營公司將主導(dǎo)央企重組，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)，預(yù)計未來幾年將涌現(xiàn)并購重組浪潮，這給企業(yè)帶來做強(qiáng)的壓力、動力和機(jī)會。

其四，國資監(jiān)管轉(zhuǎn)到以管資本為主，這體現(xiàn)了國家在國有資產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)上的重大轉(zhuǎn)變，有利于消除對國企自主權(quán)的制約，但也極可能將國有資本股東回報納入國企業(yè)績考核，同時提高國有資本收益上繳公共財政的比例。這對贏利能力較強(qiáng)的國企尤其是央企將形成壓力。

國家確定，未來能源發(fā)展和改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向，主要內(nèi)容是能源消費總量控制、煤炭清潔高效利用、大力發(fā)展清潔能源、能源體制改革。據(jù)之分析，能源行業(yè)和能源企業(yè)將在改革過程面對與其他國企有所不同的影響。

□ 各方期盼已久的國企改革總體方案終于落地，新一輪國企改革大幕正式開啟。李曉東 供圖

國企改革以進(jìn)一步市場化為取向，能源企業(yè)改革壓力更大。國企改革必然涉及能源企業(yè)改革，推進(jìn)電力與油氣改革也回避不了國企改革。但因為能源行業(yè)改革滯后，不符合市場化的問題更多，加快推進(jìn)國企改革因此必將促使能源企業(yè)改革加速，甚至可能要求能源行業(yè)、能源企業(yè)的改革率先推進(jìn)，能源企業(yè)因此面對的改革壓力會更大。

能源行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度高，改革力度更大。能源行業(yè)的國有企業(yè)比重大，國有資本占了絕對比重；在眾多行業(yè)中，能源業(yè)過去多年擴(kuò)張投資的問題更為突出，產(chǎn)能過剩情況更為嚴(yán)重，因此，未來能源產(chǎn)品價格改革、打破能源領(lǐng)域壟斷、能源市場開放、政府職能轉(zhuǎn)變，政府監(jiān)管方式改變，包括能源企業(yè)向民資包括外資開放，搞兼并重組、混合所有制，將比其他行業(yè)企業(yè)的力度更大。

國家確定我國能源戰(zhàn)略從保供給為主，開始向控制能源消費總量轉(zhuǎn)變，這意味著敞開式的能源生產(chǎn)和消費將受到控制，控制手段可以采取行政強(qiáng)制措施，也可以通過提高能源價格、減少補(bǔ)貼來實現(xiàn)。其中包括抑制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減緩煤電產(chǎn)能過快發(fā)展的勢頭。政府控制手段的根本性轉(zhuǎn)變，要求能源企業(yè)加快改革來盡早適應(yīng)。

能源企業(yè)，當(dāng)仁不讓地站在了國企改革大潮的潮頭上。

必須正視能源企業(yè)改革的難點

能源國企的改革，也存在頗多難點。

一是能源企業(yè)究竟屬于商業(yè)類還是公益類，目前難以界定。國有企業(yè)改革分類進(jìn)行，能源是商品，應(yīng)當(dāng)由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個意義上講，能源企業(yè)應(yīng)劃歸商業(yè)類；但目前國有電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)甚至煤炭企業(yè)，又客觀上擔(dān)負(fù)著能源普遍服務(wù)職責(zé)、公共服務(wù)職能，比如滿足困難群體用能需求，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低價電低價油等，以及確保社會安全、穩(wěn)定的職能，具有一定的公益性。一些地方政府就公開表示過，國有煤礦具有公益性，必須保證電廠供煤，而且價格不得高于市場。這使得國有能源企業(yè)的商業(yè)性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)混在一起，由之又形成交叉補(bǔ)貼。因此，將能源企業(yè)劃歸為商業(yè)類、公益類顯然都不夠準(zhǔn)確。

這個難題怎么解決？有專家提出，劃清政府和企業(yè)的職責(zé)，即政府為公民和企業(yè)提供基本公共服務(wù)，包括對困難群體用電用油提供補(bǔ)貼等；能源企業(yè)則按供求關(guān)系定價，按商業(yè)原則經(jīng)營；工商企業(yè)和居民用能按市場價格付費。在明確政企職責(zé)的前提下，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能從能源企業(yè)中剝離出來。這樣，盡管政府滿足特殊群體能源基本服務(wù)需求的職能仍然要由能源企業(yè)來完成，但政府與能源企業(yè)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是政府購買服務(wù)，而不是通過能源企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼完成。在這個基礎(chǔ)上，能源企業(yè)定義為商業(yè)類企業(yè)就是可行的，否則，只能定義為公益類企業(yè)。但是，這個建議至今未被采納。

國家發(fā)改委表示，電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域改革，要開展放開競爭性業(yè)務(wù)試點示范?！胺砰_競爭性業(yè)務(wù)”的思路，也許是化解分類困難的一個辦法，但什么是競爭性業(yè)務(wù)，至今缺少明確界定。而且，在競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)關(guān)聯(lián)難于割斷的背景下，如何實現(xiàn)公平競爭也是挑戰(zhàn)。

二是打破壟斷的話好說，實際執(zhí)行起來難度很大。比如能源行業(yè)的改革方向，定調(diào)是網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)。天然氣管網(wǎng)從油氣公司中怎么分離出來，需要在實踐中逐步探索。尤其是監(jiān)管，包括網(wǎng)絡(luò)輸配業(yè)務(wù)的定價，網(wǎng)絡(luò)向第三方無歧視開放，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資向各類投資主體開放，這都沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以參照。電網(wǎng)與配售電又怎么分開？至今國家也沒出臺方案。

還有油氣企業(yè)的重組改革。業(yè)內(nèi)外就中國石化、中國石油、中國海油是否有必要重組合并，或者拆分，爭議已久。為什么至今莫衷一是？原因在于，合并不現(xiàn)實，有違改革的市場化取向，石油巨頭已經(jīng)處于壟斷地位，再進(jìn)行整合會更加劇壟斷，不利于市場化。拆分也有問題。一個國家保留一家代表國家利益的油氣大公司，以強(qiáng)化其市場主體地位，參與國際競爭與合作，是國際慣例。石油關(guān)系國家能源安全，中國油氣對外依存度已經(jīng)很高，再拆分為更小的公司，靠什么與國際石油巨頭的競爭與合作，又如何保證石油安全？

但是，站在改革的潮頭上，必須認(rèn)識到，改革是國企可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。國企改革因此是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，只有改革才能使國企更好擔(dān)當(dāng)歷史使命和重大責(zé)任。能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，能源企業(yè)是能源生產(chǎn)與消費革命的中堅，應(yīng)當(dāng)在深化改革中發(fā)展，在結(jié)構(gòu)調(diào)整中攀登，為國家人民做更大貢獻(xiàn)。