績效導向型高校專項資金管理研究

（煙臺大學財務處 山東煙臺264005）

近幾年，為了支持地方高校的重點發(fā)展和特色辦學，國家加強了對高校專項資金的投入力度，力圖使高等院校的辦學達到這樣一種效果：層次更高、特色更鮮明、適合地方區(qū)域發(fā)展?！吨醒胴斦С值胤礁咝０l(fā)展專項資金管理辦法》（財教[2010]21號）對專項資金的使用范圍作了明確的限定，包括：“重點學科”、“教學實驗平臺”、“公共服務體系”、“科研平臺”、“專業(yè)能力實踐基地”、“人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團隊”等的建設，要求必須使用“項目管理”，并嚴格項目申請和審批程序，要求對專項資金進行“考核和追蹤問效”，并“對地方財政投入情況、專項資金使用情況和項目建設情況開展專項檢查和績效評價”。

一、高校專項資金以及績效預算管理的含義

（一）高校專項資金

高校專項資金是指明確具體項目、具有專門用途并設定時效性的資金。其主要來源于主管部門或上級單位撥入和學校年度預算安排，具有項目多、金額大、使用范圍廣的特點。專項資金從申報立項、審核通過到具體使用、監(jiān)督檢查都有嚴格的程序，要求專項資金在申報時要有理有據(jù)，要明確專項資金的使用方向及目標，對項目具體程序要有事先的預算安排，對資金的使用進度要按程序向主管部門報告，項目完成后，要編制資金決算報表以及使用效果的書面報告并接受主管部門的監(jiān)督檢查，同時高校要會同主管部門做好項目的績效評價工作。對于項目結余資金的處理，要按照國家政策及上級主管部門的要求，或者結轉下年使用（未完成項目）或者直接返回財政 （已經(jīng)完成項目），不得截留資金，虛列支出，不得謀取私利。

（二）績效預算管理

績效預算是以目標為導向、項目成本為衡量、業(yè)績評估為核心的一種預算體制，是一種現(xiàn)代化的預算管理方法，它以成本效益分析為基礎，在運行過程中更加注重預算執(zhí)行的結果，強調“成果”與“產(chǎn)出”的區(qū)別，最終目的是為了提高公共支出效率，降低公共支出的成本?？冃ьA算要求從最終的目標出發(fā)，對于那些沒有取得實際效果的項目，無論是工程還是科研，都應該看作是一種資源的浪費，對其都應該予以取締。

二、高校專項資金管理存在的問題

黨的十六大提出政府改革的目標，就是塑造新型的“服務型”政府，高校也一樣，必須有自己的使命和戰(zhàn)略規(guī)劃，像國外的一些一流大學都有自己的使命，學校的一切活動都要為這一使命服務。雖然這幾年國家加大了對教育的投入力度，但從分配結構上來看，高校之間的投入比例并不均衡，越是普通高校外部籌資渠道越狹窄。因此為了最大限度地使用資源，使有限的資源為高校創(chuàng)造最大的效益，實現(xiàn)高校的戰(zhàn)略使命，有必要對高校的專項支出進行績效管理，以解決我國高校中普遍存在的低水平、重復投入、資源利用率低、對公共支出缺乏效益意識的缺陷。

（一）財政制度本身的問題

1.普通高校的專項資金大部分以財政撥款為主，自籌資金為輔。高校在申報專項經(jīng)費上國家對其都有嚴格的審批程序，要經(jīng)過國家財政下達申報文件、高校編制上報項目申報文本、財政對其進行可行性論證研究、最后再安排項目資金，這中間經(jīng)過的手續(xù)多、時間長，有時成功申請一個國家項目，款項卻遲遲不能到賬，導致本年度應該實施的項目第二年才能實施。而且由于國家對專項資金的使用管理進行嚴格控制，致使一些專項經(jīng)費被壓縮了使用時間 （諸如一些修購專項），勢必形成項目結余，而財政的年終用款余額注銷制度又規(guī)定，當年的經(jīng)費結余必須返還財政，相應地第二年財政就會減少投入，這就造成一些單位突擊花錢現(xiàn)象，一些本不需要采購的項目重復采購，造成資產(chǎn)閑置流失。

2.財政部門、高校及其下屬項目使用部門本身就是一種三方委托代理關系，財政把資金劃給高校，高校又把資金分到下屬項目使用部門，具體到項目使用部門如何使用資金，是否嚴格按照預先的申報用途使用，高校的財務、審計部門并不一定清楚，在這種狀況下，一旦高校本身缺少監(jiān)控措施，上級主管部門又僅僅依靠預決算報表就很難對專項資金的使用狀況作出正確判斷。為了使財政部門以及高校自身能夠及時而準確地掌握專項資金的使用情況，杜絕由于信息不對稱而產(chǎn)生的管理漏洞，有必要對專項資金進行績效管理。

（二）高校方面的問題

1.一些高校的申報項目不是從高校學科建設、人才培養(yǎng)、科學研究等方面出發(fā)，只是為了爭取資金而上項目，項目建設目標不準確，在申報額度上，就高不就低，不顧實際需要，多報項目，甚至重復上報項目，預算粗放，論證不充分，資金使用混亂，套取項目資金的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，從而導致項目實施困難，專項資金的使用效率低下。

2.高校自身缺少對專項資金的績效管理。對專項資金立項不科學，管理不規(guī)范，沒有對其預期績效目標以及項目的具體實施、完成情況等實施有效的績效監(jiān)督，缺乏對項目立項的可行性調研以及科學性論證。諸如一些大型基建項目，不考慮需要不需要，不計成本，不計效益，盲目上項目，結果造成專項資金的極大浪費。

三、加強高校專項資金績效預算管理的對策

（一）以教育信息網(wǎng)絡平臺為依托，強化項目庫管理系統(tǒng)建設

專項資金主要來源于國家財政，是公共財政的一部分，在民主財政框架下，公眾有權對政府的財政支出行為進行監(jiān)督和問責，只有建立透明的經(jīng)費分配和監(jiān)管系統(tǒng)，讓公眾明白項目是如何申請的，資金都用到哪里去了，怎么用的，從而防止項目申報中存在的潛規(guī)則，才能有效防止經(jīng)費在使用過程中“跑冒滴漏”現(xiàn)象。而項目庫系統(tǒng)也正是適應這種形式的產(chǎn)物。

項目庫系統(tǒng)是對專項資金進行規(guī)范化、全面化、程序化管理的一種信息管理系統(tǒng)，它借助于網(wǎng)絡化的手段，集項目儲備庫、項目申報系統(tǒng)、項目管理系統(tǒng)為一體，通過項目庫對專項資金進行立項、申報、論證、審批、資金分配、進度管理、項目驗收審核到項目績效評估等一系列環(huán)節(jié)，最后從項目庫納入部門預算，實現(xiàn)對專項資金管理的信息化，從而減少了人為干預，有效地實現(xiàn)對項目的全面管理。教育主管部門、財政部門以及各高校都應該建立規(guī)范完整的專項資金管理信息系統(tǒng)，通過項目庫建設，實現(xiàn)項目信息資源的共享，無論是主管部門還是高等院校，在對項目實施充分的可行性論證基礎上，再按照項目的輕重緩急把有限的資源安排在急需或重要的項目上；通過項目庫建設，對項目實施滾動管理、績效考評和追蹤問效，并將考評結果作為以后項目評審和立項申報的依據(jù)，對沒有取得實際效果的項目予以堅決取締，對那些給學校帶來長遠發(fā)展的項目則加大支持。據(jù)此各部門也可隨時查詢獲得自己單位項目中各項活動資源的有關情況，在項目實施過程中，隨時就單個資源、團隊資源或整個項目的實際成本與預算成本進行對比分析，從而使財務工作更加透明，實現(xiàn)對專項資金的動態(tài)監(jiān)管，各部門也可隨時掌握專項資金的流向，解決了上級主管部門、高校以及各部門之間信息的不對稱性，徹底改變目前專項資金的粗放性管理模式，改以往的事后監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督。

（二）建立完善的績效預算管理體系

最早提出績效這一概念的是美國，雖然當時沒有取得預期的效果，但績效預算的理念卻開始慢慢形成，到20世紀80年代以后，西方國家開始了陸陸續(xù)續(xù)的績效預算改革，最終形成了一股績效改革的風潮。績效預算的界定具體分為以下幾個環(huán)節(jié)：戰(zhàn)略規(guī)劃編制——制定項目計劃——確定績效指標——年度績效報告以及考評——根據(jù)績效完成情況調整下年度預算。如右下圖所示。

績效預算管理是一個系統(tǒng)工程，整個過程涉及多個環(huán)節(jié)，高校應結合自身的特點，利用現(xiàn)有基礎實行并完善績效預算。

首先，高校應定位自身的發(fā)展目標和愿景，要有自己的核心價值觀，并根據(jù)未來達到的方向來制定短期和長期的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，然后再根據(jù)總的戰(zhàn)略來確定各部門各項目的分目標，對實現(xiàn)戰(zhàn)略的關鍵業(yè)績指標及目標值進行層層分解，從而對項目實施有效的績效管理。

其次，績效預算的實行，項目的立項是關鍵。比如一些高校的修購基金，高校在編制預算時劃撥一部分資金給資產(chǎn)處和基建處，以解決校內(nèi)固定資產(chǎn)的購置和及時維修，這個目標可以設立多種不同的項目，因此就需要在總體規(guī)劃及目標的基礎上，明確單個項目的目標，要加大對基層單位的調研，要在組織專家充分論證其可行性的基礎上，細化其申報文本，運用績效——成本分析的方法進行比較，擇優(yōu)錄取，并詳細的編制經(jīng)費預算，削減預算中的水分。要尊重廣大師生的意愿，將有限的資源用在廣大師生最需要的地方，爭取用最低的成本帶給學校最好的效益。

第三，設立適合于本部門的績效評價指標體系?？冃гu價是為了提高資金的使用效益，按照預定的績效目標，運用科學的評價指標、標準和方法對支出的經(jīng)濟合理性進行評價的行為。它包含幾方面的內(nèi)容：一是確立目標；二是建立評價系統(tǒng)；三是整理數(shù)據(jù)并據(jù)以分析判斷；四是輸出結果，分析原因，改善管理。近年來廣泛應用于績效管理中的平衡計分卡就是一種戰(zhàn)略性的績效評價指標體系，平衡計分卡中不僅含有財務評價指標 （包括資金的營運能力，是否以低成本創(chuàng)造價值等），同時通過衡量客戶滿意度、內(nèi)部業(yè)務以及創(chuàng)新與學習的角度三個方面的業(yè)務指標來補充財務評價指標，既反映了本單位的運營績效，又帶動了與之相關的其他目標實現(xiàn)，從而有效地支持了總戰(zhàn)略或總目標的實現(xiàn)，體現(xiàn)了局部性與社會性、經(jīng)濟性與效益性、目的性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一，擴大了效益評價的視野，有利于高校的戰(zhàn)略管理，其最核心的功能是向我們提供了一個績效評價指標體系的框架，在向管理人員提供信息的同時，也限制了評價指標的數(shù)目，從而使信息過載最小化。

在績效指標的選擇上，要從高?？偟捻椖款A算入手——可以先設定一個總的指標庫，再在總戰(zhàn)略的指引下，確定分項目的指標，從指標庫中篩選適合的分項績效評價指標并堅持定量指標為主、定性指標為輔以及少而精的原則，如下表所示。

在此基礎上，再選用合適的方法（如層次分析法）對一些定性定量指標采用專家評定、調查問卷等形式合理打分，確定各項指標的權重，經(jīng)過綜合整理，最終取得其綜合評價值及打分情況，進而判斷比較各個項目的優(yōu)劣及所需改進和不斷完善的地方。

第四，加強績效考評工作，建立必要的責任追究制度?？冃Э荚u從開始實施到得到考評結果，要經(jīng)過層層環(huán)節(jié)，包括確定考評原則、遴選考評對象、制定細化指標、考評對象自評、財政部門組織專家或者委托中介機構具體組織實施和出具考評報告等，是一個連續(xù)的完整的過程。同時績效考評也是一個動態(tài)的循環(huán)過程，它把績效考評結果和下一階段專項資金的分配結合起來以便于檢驗和提高專項資金分配使用的有效性，從而不斷地對專項支出績效做出評價，又不斷地根據(jù)這些評價結果安排以后的專項支出。

長期以來，高校中的監(jiān)督“軟化”和“問責”缺位也是一個十分突出的問題，其中缺乏績效考評和責任追究是重要原因之一。對高校來說，一是要加強對資金使用者的教育和對績效考評的宣傳，以樹立對資金使用的責任意識；二是要制定有關績效考評的規(guī)章制度，強化責任追究制度，對相關部門和人員做出嚴格的獎懲規(guī)定，促使其對專項資金的安全性負責。對那些項目結余多影響到財政下年撥款的部門，學校應追究項目職能部門及項目負責人的責任，并削減對其下年的預算安排。

為了實現(xiàn)對高校項目資金的績效調控，管理人員應在整個績效考評過程中，加強對項目工作人員具體工作情況的了解，及時解決發(fā)生的一些相關問題，做好績效溝通工作，提高工作人員的效率。另一方面也要對項目支出的財務狀況進行考評，包括資金落實情況、實際支出情況、財務信息質量、財務管理狀況等，據(jù)以科學地判斷資金的流向，實現(xiàn)對項目的有效監(jiān)控。此外還要對項目支出的效果進行考評，包括立項目標是否合理、目標能否完成、項目的具體進度情況以及與預算的差異性、項目組織人員是否對項目的實施進行了科學有效的管理、項目是否取得預期的效果和社會效益以及項目給高校帶來的可持續(xù)發(fā)展能力等，從而在總體上實現(xiàn)對考評對象的了解。

最后，對專項資金進行合理有效的管理，也要遵循項目本身的發(fā)展規(guī)律。無論是高校還是主管部門制定政策都應盡可能遵循項目的規(guī)律，比如一些大型的基建項目時間長，跨度大；有的科研課題需要自己創(chuàng)新，需要大量的科學實驗，還有的需要大量的實地調研等。所有這些都不是一蹴而就就能成功，甚至不是預算中所能設想到的。因此國家和地方有關部門要遵循不同項目的規(guī)律性，在績效預算的改革中，加強預算執(zhí)行中的靈活性，對項目結余資金進行合理處理，適度提高項目負責人對經(jīng)費使用的自主權。同時對那些大量具體的績效考評操作上級主管部門也可以交給專門的社會中介機構進行，這樣既能保證專項支出績效考評工作的公平性，也能提高績效考評的專業(yè)性和工作效率。