加快漢江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展總體思路

自從2014年國務院出臺《依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》后，長江最大的支流——漢江流域的發(fā)展開始日益受到理論界和地方政府的重視。漢江流域生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，干流水質(zhì)總體等級為優(yōu)，上游是南水北調(diào)中線工程水源地。流域上游多屬秦嶺山區(qū)，是全國重要的生態(tài)功能保護區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展受自然條件影響較大。中下游地區(qū)地勢平坦，資源環(huán)境承載力較強，適合集聚經(jīng)濟和人口。為充分發(fā)揮漢江統(tǒng)籌東中西協(xié)調(diào)南北方的優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮流域上下游保護和發(fā)展的關系，挖掘漢江流域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)漢江流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護共贏，需要遵循“生態(tài)問題用空間解決，空間問題用時間解決”的總思路，進一步優(yōu)化空間結構、加快基礎設施建設、深化流域合作、構建人水和諧新格局，努力探索一條流域開發(fā)新模式。

一、集中發(fā)展，培育中心

以提高資源，特別是土地資源的集約節(jié)約利用效率為目標，依托重點工業(yè)園區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)在地域空間上相對集中，用產(chǎn)業(yè)集聚提高城市吸納能力。發(fā)揮漢江流域水資源充沛、水質(zhì)條件好的優(yōu)勢，根據(jù)資源環(huán)境承載力，結合流域生態(tài)環(huán)境保護要求，將漢江流域打造成由商洛市、安康市、南陽市、十堰市、襄陽市、荊門市、隨州市、孝感市等多點串聯(lián)的生態(tài)經(jīng)濟帶，逐步形成“大分散，小集中”的空間格局。以流域中下游丘陵、平原地區(qū)為重要載體，加快漢江流域中下游的綜合運輸體系建設，促進經(jīng)濟要素在該區(qū)域的聚集，打牢合理有序空間格局形成的基礎。正視土地緊缺對經(jīng)濟社會的嚴重制約，通過丘陵地區(qū)的開發(fā)，為城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展空間。按照梯次推進、突出重點、有序開發(fā)的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，精心組織，提高漢江流域資源綜合利用水平。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，結合沿江城市發(fā)展的基礎和潛力，著力培育區(qū)域性中心城市，增強中心城市對流域發(fā)展的輻射帶動能力。重點是以增強經(jīng)濟實力為基礎，以提高效率為保證，以全面創(chuàng)新為動力，通過在技術、體制和文化等不同層面的改革創(chuàng)新，打破對現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展的束縛，提升區(qū)域性中心城市的發(fā)展水平。進一步優(yōu)化整合各種資源，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造具有地區(qū)特色、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高、配套能力強、頗具競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。以完善城市功能為立足點，不斷充實中心城市高級功能，形成服務水平高、帶動能力強、發(fā)展環(huán)境優(yōu)的城市功能體系，使中心城市成為帶動區(qū)域發(fā)展的動力源。借鑒國內(nèi)其他地區(qū)“飛地經(jīng)濟”的經(jīng)驗，鼓勵以“合作共建”、“凈托管”等方式開展合作，共建“飛地園區(qū)”，增強城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，從生態(tài)環(huán)境、文化傳承和景觀風貌等方面重塑城市形象，強調(diào)城市環(huán)境的宜人性，體現(xiàn)城市作為“人居環(huán)境”的本質(zhì)。發(fā)揮襄陽、南陽等城市腹地規(guī)模和人口規(guī)模大、經(jīng)濟基礎好、遠離國內(nèi)經(jīng)濟中心的優(yōu)勢，以增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力為切入點，做大做強中心城市規(guī)模，支撐漢江中游經(jīng)濟社會發(fā)展。進一步突破行政區(qū)劃的藩籬，強化丹江口—老河口—谷城以及仙桃—潛江—天門的一體化發(fā)展，加快建設組合型城市，提高這些區(qū)域的競爭力。

二、基礎先行，航運為先

基礎設施建設是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要前提，超前規(guī)劃基礎設施建設具有重要的引導和帶動作用。所謂“基礎先行”就是根據(jù)漢江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展的實際需要，借鑒德國萊茵河、美國田納西河、法國羅納河等國際著名流域開發(fā)的經(jīng)驗，結合沿江鐵路、公路和水運的建設，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的鐵路、公路、航空、水運等重大交通基礎設施建設，加強漢江生態(tài)經(jīng)濟帶對內(nèi)、對外的經(jīng)濟聯(lián)系。以防洪安全為前提，遵循防用并舉的原則，進一步搞好漢江及其唐白河、丹江、堵河、褒河、曾河、浪河、南河等重要支流的水利基礎設施建設，促進水資源的合理開發(fā)利用。密切關注南水北調(diào)后漢江中下游水資源變化和灘涂資源的利用，推進鄂北水資源配置工程、引江濟漢、引江補漢、漢江中下游梯級開發(fā)、漢江灘涂地利用等民生與基礎設施項目建設。

要充分發(fā)揮水運成本低、污染小、占地少的優(yōu)勢，根據(jù)干支流自身的情況，采取工程措施提高漢江航道通行能力，挖掘重要支流的航運潛能，努力構建發(fā)達的內(nèi)河航運網(wǎng)絡，改善港口和工業(yè)區(qū)的水陸聯(lián)系，降低企業(yè)物流成本。以此為基礎，借鑒國內(nèi)外流域開發(fā)的典型經(jīng)驗，統(tǒng)籌考慮漢江港口城市建設和產(chǎn)業(yè)布局，加快漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的快速崛起。鑒于漢江上游是南水北調(diào)中線工程的水源涵養(yǎng)區(qū)，以及上游支流灘險較多，漢江航運的重點是中下游干支流。下游地區(qū)要進一步發(fā)揮江漢平原水網(wǎng)密布的優(yōu)勢，以水系溝通為重點，逐步恢復漢江流域下游內(nèi)河航運網(wǎng)絡體系。

三、深化合作，共同發(fā)展

“深化合作”既包括加強漢江生態(tài)經(jīng)濟帶與長江經(jīng)濟帶、長江中游城市群、關中城市群等區(qū)外的合作，也包括強化漢江生態(tài)經(jīng)濟帶內(nèi)部各城市之間的合作。要以漢江—長江航運的相互銜接為切入點，統(tǒng)籌謀劃漢江生態(tài)經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶的基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、通關便利化等舉措，拓展長江經(jīng)濟帶內(nèi)陸腹地。加強漢江生態(tài)經(jīng)濟帶與長江中游城市群和關中城市群的融合發(fā)展，把漢江流域作為兩大城市群重要的生態(tài)屏障，把兩大城市群作為支撐漢江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展的內(nèi)陸腹地，聯(lián)動發(fā)展，共同提升。在漢江生態(tài)經(jīng)濟帶內(nèi)部，積極構建由政府機構、科研機構、社會組織、企業(yè)、個人等共同參與的區(qū)域治理機制，促進政府、社會組織、企業(yè)、個人等之間的相互溝通和交流，提高流域治理能力和水平。建議漢江生態(tài)經(jīng)濟帶建立市長聯(lián)席會議制度，成員由各市的市長組成，作為區(qū)域合作發(fā)展的決策機構，定期和不定期協(xié)商解決區(qū)域內(nèi)的重大問題。鼓勵和支持漢江生態(tài)經(jīng)濟帶借鑒長三角設立“合作與發(fā)展共同基金” 以及歐盟設立結構基金的經(jīng)驗，在經(jīng)濟帶內(nèi)部設立“區(qū)域一體化發(fā)展基金”，使其成為城市援助政策的核心。以漢江生態(tài)經(jīng)濟帶內(nèi)綜合交通運輸體系一體化建設為突破口，加快推進旅游服務、金融服務、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，不斷加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場準入、科技創(chuàng)新等方面的對接，努力建設流域內(nèi)大一統(tǒng)的市場體系。

要在區(qū)域合作中發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成定位明確、特色鮮明、功能互補、競爭力強的流域發(fā)展新格局。進一步發(fā)揮漢江生態(tài)經(jīng)濟帶上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢，以南水北調(diào)中線工程竣工調(diào)水為契機，加快構建調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間橫向生態(tài)補償機制，將生態(tài)產(chǎn)品資本化，讓上游生態(tài)產(chǎn)品供給區(qū)享受保護生態(tài)環(huán)境的收益。發(fā)揮中游地區(qū)遠離區(qū)域經(jīng)濟中心的優(yōu)勢，加快打造區(qū)域性中心城市，吸引上游人口集聚。發(fā)揮下游地區(qū)毗鄰武漢大都市的優(yōu)勢，積極主動融入武漢都市圈和長江中游城市群，實現(xiàn)借勢發(fā)展。協(xié)調(diào)好流域上游與中下游地區(qū)的關系，通過主體功能區(qū)的劃分和相關區(qū)域政策的實施，實現(xiàn)上游生態(tài)保護區(qū)和中下游重點開發(fā)區(qū)的共同發(fā)展。通過空間布局的調(diào)整，強制性保留生態(tài)岸線、農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)廊道等，并嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排目標責任制，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境關系的協(xié)調(diào)，促進人與自然的和諧。

四、上下協(xié)同，生態(tài)共保

要打破行政區(qū)劃界限，統(tǒng)籌搞好漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。在高度重視漢江兩岸生態(tài)環(huán)境建設，鼓勵和支持漢江兩岸的城市綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展的同時，進一步做好唐白河、丹江、堵河、褒河、曾河、浪河、南河等漢江支流的流域治理、水土保持等工作。除此之外，要進一步創(chuàng)新體制機制，積極推進建立橫向生態(tài)補償資金，專項用于水污染防治、水土流失治理。同時，積極推動流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，建立流域保護和污染防控長效機制。漢江流域上下游協(xié)同的重點要突出水生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)環(huán)境修復，共同爭取國家的政策支持。

實現(xiàn)“生態(tài)共?！钡暮诵氖墙^(qū)域生態(tài)優(yōu)先型經(jīng)濟，追求包括生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益的最大化，也就是綠色經(jīng)濟效益的最大化。要在繼續(xù)開展“生態(tài)修復工程”和“水土保持工程”基礎上，結合人口和經(jīng)濟要素向漢江沿岸集聚的趨勢，將水污染防治作為第一要務，通過全面劃定飲用水源保護區(qū)、嚴格控制農(nóng)業(yè)面源污染、開展重點河段整治、加強工業(yè)和生活污水治理、加強農(nóng)村環(huán)境綜合整治等措施，實現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，為漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的可持續(xù)發(fā)展提供良好的生態(tài)安全屏障。統(tǒng)籌考慮丹江口水庫調(diào)水、下游引江濟漢對流域生態(tài)環(huán)境的影響，嚴格保證丹江口水庫下泄流量，盡量減少重大工程建設對流域生態(tài)環(huán)境的破壞。

（黃征學，國家發(fā)展改革委國土所副研究員）