公共管理的內(nèi)涵演變與公共管理學(xué)的縱向?qū)W科框架

徐 岱，唐麗敏

（中國(guó)海洋大學(xué) MPA教育中心，山東 青島 266000）

公共管理是一個(gè)隨著社會(huì)發(fā)展而興起和完善的概念，籠統(tǒng)而言，其主要是指對(duì)社會(huì)的公共事務(wù)所進(jìn)行的一系列的管理活動(dòng)。具有現(xiàn)代意義的公共管理是以西方的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及理論體系為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的，與公共行政管理之間存在密切聯(lián)系，是傳統(tǒng)的公共行政管理與政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)相分離而獨(dú)立出來(lái)的一大新概念。公共管理在本質(zhì)上而言，是一個(gè)歷史范疇。可見(jiàn)，在不同社會(huì)的不同歷史時(shí)期，公共管理的內(nèi)涵不同，隨著歷史的不斷演變，公共管理的內(nèi)涵也在發(fā)生著不同的變化。

1 公共管理的內(nèi)涵衍變

20世紀(jì)初期，是西方古典行政管理理論的產(chǎn)生與形成時(shí)期，這一時(shí)期，在堅(jiān)持行政同政治相分離的前提下，對(duì)國(guó)家行政組織以及行政效率進(jìn)行研究，并探討行政管理的原則，將科學(xué)的管理理論運(yùn)用于行政研究中，奠定了行政管理的基本框架，為行政管理的發(fā)展打下基礎(chǔ)。同時(shí)，由于政治與行政相分離，忽視了政治因素在管理過(guò)程中產(chǎn)生的重要作用，且沒(méi)有充分重視人際關(guān)系、非正式組織及外界環(huán)境等對(duì)管理的主要影響。20世紀(jì)30至60年代，傳統(tǒng)的行政管理工作在原來(lái)的基礎(chǔ)上得到了進(jìn)一步完善和發(fā)展。該時(shí)期人際關(guān)系學(xué)說(shuō)、決策理論的興起對(duì)行政管理理論的完善和發(fā)展起到了積極作用。人際關(guān)系學(xué)說(shuō)使公共行政管理開(kāi)始注重人的作用，而決策理論中強(qiáng)調(diào)政治與行政之間的關(guān)系，兩者不可完全獨(dú)立。同時(shí)，這一時(shí)期傳統(tǒng)的公共行政管理理論廣泛吸收了政治、社會(huì)和運(yùn)籌等方面的理論，使公共行政管理理論的綜合性以及應(yīng)用性得到了極大提高。由于該時(shí)期國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)，使得人們對(duì)公共管理進(jìn)行反思，從而思考政府管理的創(chuàng)新及出路，對(duì)于公共管理的改革產(chǎn)生了重要影響。20世紀(jì)80至90年代，整個(gè)社會(huì)都產(chǎn)生了翻天覆地的變化，受時(shí)代背景的影響，公共管理出現(xiàn)了重要的改革運(yùn)動(dòng)，其標(biāo)志之一是公共管理代替了行政管理。綜合上述公共管理內(nèi)涵的發(fā)展歷程，認(rèn)為公共管理主要是指政府及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾要求這一核心，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理。

2 公共管理學(xué)的縱向?qū)W科框架

公共管理學(xué)是現(xiàn)代管理科學(xué)的有機(jī)組成部分，是對(duì)公共管理理論進(jìn)行研究，并不斷探討其結(jié)論的新知識(shí)體系。其主要包含以下幾大方面的基本內(nèi)容。

2.1 基本概念

公共管理的基本概念是公共管理學(xué)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)和前提，對(duì)于公共管理基本概念的理解可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。首先，抽象意義上也就是籠統(tǒng)概念上的理解，公共管理主要是對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)。因此，只要存在公共事務(wù)或者公共組織活動(dòng)，那么就存在公共管理。其次，公共管理分為初始、傳統(tǒng)、以及現(xiàn)代三大部分。就初始的公共管理而言，其主要是原始的公共組織管理，而傳統(tǒng)公共管理主要是指國(guó)家產(chǎn)生后對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行的一系列的管理活動(dòng)，在20世紀(jì)80年代后經(jīng)過(guò)理論變革而形成的公共管理則稱(chēng)之為現(xiàn)代公共管理。在對(duì)公共管理體系進(jìn)行構(gòu)建的過(guò)程中，需就這三大方面的公共管理進(jìn)行分析、比較和探討。再次，公共管理的基本概念所存在的狹義及廣義方面的探討。最后，在理解公共管理的基本觀念的過(guò)程中要充分考慮公共管理的公共性、社會(huì)性及管理性的特征。充分認(rèn)識(shí)到公共管理是一種注重原則及績(jī)效的管理活動(dòng)，注意公共管理所肩負(fù)的使命。

2.2 邏輯起點(diǎn)

邏輯起點(diǎn)的確定對(duì)于理論體系的形成有著至關(guān)重要的作用，只有在正確、恰當(dāng)?shù)倪壿嬈瘘c(diǎn)的基礎(chǔ)上，才能形成科學(xué)的理論體系。公共管理是以解決公共問(wèn)題為最終目標(biāo)的活動(dòng)，可見(jiàn)公共問(wèn)題是公共管理學(xué)體系在構(gòu)建過(guò)程中的邏輯起點(diǎn)，在公共管理學(xué)體系構(gòu)建的過(guò)程中以公共問(wèn)題方案的制定和實(shí)施為中心。

2.3 核心內(nèi)容

在公共管理的過(guò)程中，公共領(lǐng)導(dǎo)貫穿在公共管理的各個(gè)環(huán)節(jié)以及具體的過(guò)程中，在一定程度上體現(xiàn)出中心樞紐的地位，在公共管理的過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)型的作用，這決定了在公共管理過(guò)程中共領(lǐng)導(dǎo)是核心，在一定程度上制約和影響著其他要素作用的發(fā)揮。

2.4 基本問(wèn)題

在公共管理過(guò)程中要從維護(hù)社會(huì)公平的角度出發(fā)，切實(shí)使用公共權(quán)力，維護(hù)公共利益，從而使社會(huì)中的每一個(gè)成員在社會(huì)生活中擁有同等機(jī)會(huì)、享受平等權(quán)利。由此可見(jiàn)，社會(huì)公平問(wèn)題是公共管理研究的基本問(wèn)題。公共管理研究的基本問(wèn)題的明確界定，為公共管理學(xué)的研究提供了明確的發(fā)展方向，關(guān)系著公共管理學(xué)體系的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

2.5 公共管理改革

公共管理是一個(gè)歷史性的范疇，因此，公共管理要隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步而不斷革新，并貫穿于公共管理活動(dòng)的始終，從而實(shí)現(xiàn)公共管理的與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升公共管理的有效性、科學(xué)性?？梢?jiàn)，公共管理改革在公共管理學(xué)體系中占據(jù)著重要地位，是公共管理學(xué)的重要組成部分。

3 結(jié) 語(yǔ)

在我國(guó)，公共管理是剛剛興起的一大概念，我國(guó)對(duì)公共管理學(xué)的研究尚處于初始階段，這在一定程度上決定了無(wú)論是對(duì)公共管理內(nèi)涵的理解還是公共管理學(xué)學(xué)科架構(gòu)的構(gòu)建尚處在不斷研究和探討之中。

[1]王樂(lè)夫.試論公共管理的內(nèi)涵演變與公共管理學(xué)的縱向?qū)W科體系[J].管理世界,2005(6):111-113.

[2]邱法宗.管理科學(xué)新領(lǐng)域——公共管理[J].求實(shí),2005(z2):123-124.