成長(zhǎng)的煩惱

蔣躍生

除了外部因素，如經(jīng)濟(jì)下行壓力和一些優(yōu)惠政策取消等影響之外，更為關(guān)鍵的是，園區(qū)自身暴露出一些問(wèn)題——如管理體制的不確定

12年前的8月29日，“江陰經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)靖江園區(qū)”正式揭牌。江蘇省首個(gè)跨江聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的工業(yè)園區(qū)由此誕生。

彼時(shí)，江蘇省政府已意識(shí)到長(zhǎng)江岸線的巨大優(yōu)勢(shì)，率先吹響“沿江開(kāi)發(fā)”號(hào)角，并將此作為新世紀(jì)頭20年的主導(dǎo)戰(zhàn)略。長(zhǎng)江北岸的蘇中各市因長(zhǎng)江岸線而獲得了巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)。

與此同時(shí)，江蘇省提出 “跨江聯(lián)動(dòng)”戰(zhàn)略，希望以此緩解蘇南、蘇中、蘇北嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)失衡局面。

“江蘇江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”正是在此背景下誕生。

經(jīng)過(guò)12年的發(fā)展，園區(qū)走出了一條具有區(qū)域特征、時(shí)代特色、自身特點(diǎn)的發(fā)展之路。然而，隨著園區(qū)不斷發(fā)展，這一跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)模式遭遇了“成長(zhǎng)的煩惱”，除了外部因素，如經(jīng)濟(jì)下行壓力和一些優(yōu)惠政策取消等影響之外，更為關(guān)鍵的是，園區(qū)自身暴露出一些問(wèn)題——如管理體制的不確定。

江陰市副市長(zhǎng)、靖江市委常委、江蘇江陰-靖江工業(yè)園區(qū)黨委書(shū)記程政認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)向縱深推進(jìn)，園區(qū)的行政架構(gòu)和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的定位不匹配，管理體制的不順，“一定程度上影響了資源的優(yōu)化配置，影響了工作效率和行政效能，同時(shí)區(qū)域之間互動(dòng)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展的效應(yīng)沒(méi)有得到有效發(fā)揮”。

12年前創(chuàng)新的聯(lián)動(dòng)模式

滔滔長(zhǎng)江，劃出了蘇南、蘇北兩個(gè)地理概念，蘇南富庶，蘇北落后。隸屬泰州市的靖江位于蘇北，而一江之隔的江陰隸屬無(wú)錫市，地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南。如何消除區(qū)域間的發(fā)展差異，走向共同富裕，江蘇省一直在尋求蘇南蘇北協(xié)同發(fā)展的路徑。

1999年，連接江陰和靖江兩市的跨江大橋——江陰大橋，正式竣工通車(chē)，交通的便利使得兩市的交流更加頻繁和多元。

當(dāng)時(shí)，靖江市為了“趕蘇南”，已經(jīng)初步啟動(dòng)了沿江開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，但限于財(cái)力，靖江百里長(zhǎng)江岸線，還有40公里亟待開(kāi)發(fā)。而彼時(shí)，江陰經(jīng)過(guò)多年的沿江開(kāi)發(fā)，早已是國(guó)家一類(lèi)開(kāi)放口岸的江陰長(zhǎng)江岸上碼頭林立、企業(yè)密布，全長(zhǎng)35公里的長(zhǎng)江岸線資源幾乎用盡。

在此背景下，2001年，在江蘇省昆山市召開(kāi)了關(guān)于蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作會(huì)議，江陰、靖江聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的設(shè)想被首次提出；次年8月8日，江陰、靖江兩地共同簽署了《江陰經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)靖江園區(qū)聯(lián)合開(kāi)發(fā)備忘錄》，對(duì)園區(qū)的選址規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)發(fā)形式等進(jìn)行協(xié)商，聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段；2003年，在“全省沿江開(kāi)發(fā)動(dòng)員會(huì)”上確定了江陰與靖江的合作方案，并將之提升到江蘇省級(jí)戰(zhàn)略高度。

江陰、靖江兩市經(jīng)過(guò)多輪談判，最終于2003年2月15日簽訂了《關(guān)于建立江陰經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)靖江園區(qū)的協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)協(xié)議），并將方案共同遞送給江蘇省委省政府。該協(xié)議規(guī)定，兩地將按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、封閉運(yùn)行、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”原則，成立一個(gè)資金、土地分屬不同行政區(qū)的開(kāi)發(fā)園區(qū)。

2003年8月29日，園區(qū)正式揭牌。2006年，園區(qū)被國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，正式定名為“江蘇江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”。

根據(jù)協(xié)議，靖江市將提供60平方公里的土地，由江陰經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在靖江注冊(cè)成立投資公司；江陰、靖江兩市按照9：1的比例共同出資1億元用于園區(qū)建設(shè)；10年內(nèi)，兩市都不從園區(qū)提取投資收益，收益全部留在園區(qū)內(nèi)滾動(dòng)發(fā)展；10年后，投資收益如果要分成，兩市可按5：5分成；投資開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)管理以江陰為主，社會(huì)事務(wù)、土地、勞動(dòng)力和環(huán)境配套則以靖江為主。

隨后，江陰、靖江兩市成立了聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)，作為聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的最高決策機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。江陰市政府在園區(qū)成立了管委會(huì)，內(nèi)設(shè)黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、財(cái)政局、規(guī)劃建設(shè)局、招商局、港口事務(wù)局，負(fù)責(zé)園區(qū)投資開(kāi)發(fā)和管理工作。靖江市政府在園區(qū)成立了辦事處，負(fù)責(zé)園區(qū)的社會(huì)事務(wù)。工商、地稅由江蘇省派駐，國(guó)稅、質(zhì)監(jiān)由江陰市相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、水利、公安由靖江市派駐。2013年，隨著靖江市口岸一類(lèi)開(kāi)放，園區(qū)口岸查驗(yàn)管理由江陰市口岸部門(mén)劃歸泰州市負(fù)責(zé)。

上海交通大學(xué)法學(xué)院副教授何淵長(zhǎng)期從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理、政府間合作法律和區(qū)域合作協(xié)議研究，在該園區(qū)成立之初就關(guān)注到了這種新的區(qū)域合作模式，他對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)，江陰和靖江兩市聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，共建一個(gè)園區(qū)的思路非常具有原創(chuàng)性，雖然成立之初有江蘇省的意圖在里面，但主要還是以江陰和靖江兩地的需求為主，且兩地直接進(jìn)行具體事務(wù)的協(xié)調(diào)，“這跟以前的區(qū)域合作都不太一樣，是充分尊重了兩地的意愿。”

12年的實(shí)踐也證明，從政府層面啟動(dòng)的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)體現(xiàn)了極強(qiáng)的生命力，現(xiàn)在已經(jīng)演變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自覺(jué)行為，蘇南、蘇中、蘇北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)中得到了快速融合。

這種新型的跨區(qū)域的競(jìng)合關(guān)系在全省乃至全國(guó)都具有開(kāi)創(chuàng)性意義，不少地方政府專(zhuān)門(mén)到此地參觀學(xué)習(xí)、借鑒園區(qū)的合作模式。

寶貴的長(zhǎng)江岸線資源

園區(qū)擁有11.1公里的長(zhǎng)江岸線，這成為園區(qū)不可多得的寶貴資源，尤其是在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)推進(jìn)的當(dāng)下，園區(qū)這一獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)如何更好地發(fā)揮作用，是擺在園區(qū)管理者面前的一大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

靖江市委副書(shū)記、市長(zhǎng)趙葉說(shuō)：“工業(yè)園區(qū)一直打的是跨江聯(lián)動(dòng)先導(dǎo)區(qū)、示范區(qū)、臨江產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的牌，當(dāng)時(shí)園區(qū)呼應(yīng)的是省里的沿江開(kāi)發(fā)牌，現(xiàn)在如果沒(méi)有新‘牌，或者‘牌不響，優(yōu)勢(shì)就蕩然無(wú)存。當(dāng)前應(yīng)從順應(yīng)國(guó)家‘長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)中去尋找園區(qū)的新概念?！?/p>

實(shí)際上，不僅是長(zhǎng)江岸線資源，土地資源也是園區(qū)得以發(fā)展的基礎(chǔ)。

早在2000年前后，蘇南經(jīng)濟(jì)遭遇發(fā)展瓶頸，但這卻成為蘇中發(fā)展的機(jī)遇。當(dāng)時(shí)，江陰市的長(zhǎng)江岸線資源開(kāi)發(fā)所剩無(wú)幾，開(kāi)發(fā)區(qū)東區(qū)土地已基本用完，在工業(yè)園區(qū)成立之前，江陰一些企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始向靖江購(gòu)置土地。

工業(yè)園區(qū)正好解決了江陰土地資源短缺的問(wèn)題。在工業(yè)園區(qū)成立后不久，揚(yáng)子江船業(yè)集團(tuán)公司把企業(yè)從江陰搬遷至工業(yè)園區(qū)，主要看中的也是工業(yè)園區(qū)的長(zhǎng)江岸線資源和土地資源。目前，揚(yáng)子江在工業(yè)園區(qū)占地3000多畝，長(zhǎng)江岸線超過(guò)3公里。

“企業(yè)借著搬遷至工業(yè)園區(qū)的契機(jī)，很快地完成了轉(zhuǎn)型升級(jí)”，揚(yáng)子江船業(yè)集團(tuán)公司副總經(jīng)理繆為群對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。當(dāng)時(shí)在行政審批和落實(shí)優(yōu)惠政策上，各方面都給予了很多支持，企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)迅速地實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的生產(chǎn)能力，搶占了發(fā)展先機(jī)，在短短幾年間，企業(yè)在行業(yè)內(nèi)地位有了大幅度提升。

據(jù)繆為群介紹，進(jìn)入園區(qū)之前，“揚(yáng)子江”在全國(guó)造船企業(yè)的排名為10名之后，而2014年則位列前三；企業(yè)以前的造船產(chǎn)量占全國(guó)的份額約為1%～2%，而2014年產(chǎn)量占全國(guó)的份額已達(dá)到10%。

除了“揚(yáng)子江”之外，在江陰市政府的引導(dǎo)下，包括新長(zhǎng)江實(shí)業(yè)集團(tuán)、中船澄西船廠、電工合金等一批優(yōu)秀骨干企業(yè)均在園區(qū)投資了大體量的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，累計(jì)投資額超過(guò)了100億元。

經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，園區(qū)已經(jīng)成功打造出中國(guó)民營(yíng)造船、國(guó)家重鋼結(jié)構(gòu)兩大產(chǎn)業(yè)基地和“特色冶金-機(jī)電-汽車(chē)零部件-特色車(chē)輛” “特色冶金-鋼結(jié)構(gòu)-船舶修造”兩條產(chǎn)業(yè)鏈，特色產(chǎn)業(yè)和央企項(xiàng)目集聚的態(tài)勢(shì)基本形成，打造了“五個(gè)國(guó)內(nèi)第一”：最大的集裝箱船、最高建筑的鋼結(jié)構(gòu)、最先進(jìn)的高速鐵路線纜、跨度最大的跨海大橋鋼箱梁、最高強(qiáng)度的系泊鏈。

經(jīng)濟(jì)總量也在不斷做大。截至2014年底，園區(qū)已累計(jì)引進(jìn)超10億元人民幣的項(xiàng)目14個(gè)，實(shí)際到賬外資累計(jì)達(dá)6.76億美元，批準(zhǔn)設(shè)立各類(lèi)企業(yè)548家，累計(jì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1500億元，累計(jì)完成財(cái)政總收入108.58億元。園區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)76倍，年均增速73%；財(cái)政總收入增長(zhǎng)了158倍，年均增速89%；公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)了63倍，年均增速69%。主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占江陰的5%左右，占靖江的15%左右。

用地制約怎么破

然而，隨著園區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不斷引進(jìn)新的企業(yè)入駐，土地審批逐漸成為制約園區(qū)發(fā)展的一個(gè)主要因素。園區(qū)招商局局長(zhǎng)徐宇鋒向《瞭望東方周刊》介紹，園區(qū)土地指標(biāo)有兩個(gè)部分，分為計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外，計(jì)劃內(nèi)的是每年200畝，這200畝涵蓋園區(qū)所有用地，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套服務(wù)等，真正能用到項(xiàng)目上的土地相當(dāng)有限?！皩?duì)稍大體量的項(xiàng)目而言，其土地需求都在300畝左右，也就是說(shuō)，一年計(jì)劃內(nèi)的土地指標(biāo)都根本不夠用?！?/p>

徐宇鋒具體談了大明重工項(xiàng)目的例子。他說(shuō)，大明重工項(xiàng)目從洽談到項(xiàng)目落地，進(jìn)度比較緩慢，原因在于土地沒(méi)有保障到位?！艾F(xiàn)階段大明項(xiàng)目的一期用地300畝已經(jīng)解決了，這是爭(zhēng)取省發(fā)改委的批準(zhǔn)；可二期項(xiàng)目有兩個(gè)車(chē)間急需開(kāi)工，一個(gè)需要123畝、一個(gè)141畝，雖然2014年園區(qū)把僅剩的63畝的指標(biāo)都給了大明項(xiàng)目，但還有很大的缺口。”

他認(rèn)為這是管理體制上導(dǎo)致的問(wèn)題，土地審批實(shí)行屬地管理原則，一旦有問(wèn)題需要協(xié)調(diào)時(shí)，江陰其實(shí)是沒(méi)辦法直接插手管理的，雖然靖江的支持力度也很大，但是畢竟靖江也有自己的園區(qū)板塊，在同等條件下會(huì)優(yōu)先保障自己的園區(qū)。“像我們這樣比較特殊的園區(qū)，建議特事特辦，單獨(dú)進(jìn)行土地審批，如果單純靠計(jì)劃內(nèi)用地指標(biāo)，對(duì)園區(qū)的對(duì)外形象和項(xiàng)目的推進(jìn)都會(huì)產(chǎn)生很大的影響?！毙煊钿h說(shuō)。

“長(zhǎng)期固化共贏”靠什么

其實(shí)，尚在園區(qū)運(yùn)行到第十個(gè)年頭時(shí)，就遭遇了“成長(zhǎng)的煩惱”。在2012～2013年期間，關(guān)于園區(qū)要調(diào)整管理體制和歸屬地管理的傳聞四起，園區(qū)黨委副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記孫明江回憶，“當(dāng)時(shí)無(wú)論是在官方還是民間，想法都很多?！?/p>

為什么發(fā)展到十年會(huì)出現(xiàn)這種局面？孫明江分析，這與當(dāng)初協(xié)議中所提到的“十年兩地政府可分成”有關(guān)。所謂“分成”是指兩地對(duì)園區(qū)財(cái)政收入進(jìn)行五五分成。“但即使是十年分成，也不是說(shuō)要對(duì)園區(qū)的管理體制進(jìn)行調(diào)整，也沒(méi)有說(shuō)要?dú)w誰(shuí)所有”，孫明江說(shuō)。

“當(dāng)時(shí)確有很多傳言，說(shuō)靖江要收回，江陰要撤回，這對(duì)園區(qū)的招商工作有很大影響，企業(yè)投資的意愿明顯下降?！毙煊钿h說(shuō)。

“作為企業(yè)覺(jué)得有點(diǎn)恐慌，園區(qū)給了靖江怎么辦？”中國(guó)鐵建電氣化局集團(tuán)康遠(yuǎn)新材料有限公司總經(jīng)理劉軼倫告訴《瞭望東方周刊》，企業(yè)的擔(dān)憂(yōu)主要是對(duì)園區(qū)的管理，因?yàn)槠髽I(yè)來(lái)自江陰，與江陰政府和職能部門(mén)打交道更多，彼此更熟悉。

在他眼中，兩地政府在管理理念上還是有差異，相較而言，江陰的市場(chǎng)化程度更高，相關(guān)職能部門(mén)業(yè)務(wù)更熟練。“現(xiàn)在一些職能部門(mén)已實(shí)行屬地化管理，轉(zhuǎn)到了靖江，企業(yè)就必須重新適應(yīng)?！眲⑤W倫說(shuō)。

據(jù)園區(qū)管理方介紹，那段時(shí)間經(jīng)濟(jì)下行壓力大，管理體制機(jī)制面臨調(diào)整，干部隊(duì)伍人心渙散，這些問(wèn)題成為影響園區(qū)發(fā)展的阻力。

“現(xiàn)在我們已經(jīng)度過(guò)了困難期，過(guò)渡到了‘破冰迎春期。園區(qū)已經(jīng)摸索和實(shí)踐了整整12年，也為國(guó)家推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略積累了很好的經(jīng)驗(yàn)，包括成功的經(jīng)驗(yàn)和需要改進(jìn)的方面。”程政說(shuō)。

作為園區(qū)負(fù)責(zé)人，程政認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要再次明確園區(qū)“長(zhǎng)期固化共贏”的管理體制，省委省政府也應(yīng)該在戰(zhàn)略決策上給予明確定位。

對(duì)于園區(qū)管理體制等問(wèn)題，靖江方面的相關(guān)負(fù)責(zé)人則未接受本刊記者采訪。

在何淵看來(lái)，這種創(chuàng)新的區(qū)域合作模式想要進(jìn)一步推進(jìn)，就應(yīng)該把園區(qū)設(shè)立成一個(gè)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，“如果工業(yè)園區(qū)的獨(dú)立性沒(méi)解決好，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致雙方的權(quán)力爭(zhēng)奪”。

他認(rèn)為，工業(yè)園區(qū)這種區(qū)域合作的模式實(shí)際上走在了法律的前面?！霸谖覀儸F(xiàn)行法律框架當(dāng)中，其實(shí)是缺乏政府間合作協(xié)議簽署后的糾紛解決機(jī)制，解決糾紛的方法目前只有一個(gè)，就是找共同的上級(jí)機(jī)關(guān)，江陰和靖江的共同上級(jí)機(jī)關(guān)就是江蘇省委和省政府?！?/p>

何淵建議，在現(xiàn)有的法律框架下，為了更好地發(fā)展園區(qū)，江陰、靖江雙方應(yīng)該共同商議簽署一份具有法律效力的區(qū)域合作協(xié)議，把地方政府間合作需要的利益共享及補(bǔ)償機(jī)制、履行模式、違約責(zé)任、糾紛解決機(jī)制和有效期限等一一明確，“只有細(xì)則落地，雙方才能夠長(zhǎng)期履行協(xié)議”。