云南省主體功能區(qū)區(qū)劃指標(biāo)體系解讀與評價(jià)*

陳錫才，何志立

(楚雄師范學(xué)院地理科學(xué)與旅游管理學(xué)院，云南 楚雄 675000)

1.主體功能區(qū)的內(nèi)涵

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出了主體功能區(qū)的發(fā)展思想。在該綱要中，詳盡闡述了主體功能區(qū)的內(nèi)涵。

1.1 主體功能區(qū)的定義

主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境條件和發(fā)展?jié)摿?，按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種主體功能的規(guī)劃區(qū)域。

1.2 主體功能區(qū)的劃分

1.2.1 主體功能區(qū)的劃分依據(jù)和方法

主體功能區(qū)的劃分通常有三種方法，按開發(fā)方式劃分、按開發(fā)內(nèi)容劃分和按層級劃分。按開發(fā)方式劃分，分為四種類型區(qū)，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域;按開發(fā)內(nèi)容劃分，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);按層級劃分，分為國家和省級兩個(gè)層面。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境條件、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)劃分的。在各個(gè)省區(qū)進(jìn)行劃分的過程中，地區(qū)的資源環(huán)境條件如何?當(dāng)前地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度如何?地區(qū)的未來發(fā)展?jié)摿θ绾?需要研究者針對這三個(gè)問題，根據(jù)自己所研究的區(qū)域特征和實(shí)際情況，建立相應(yīng)的指標(biāo)體系。

1.2.2 按開發(fā)方式劃分的結(jié)果

(1)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，這類區(qū)域具有以下特征，即經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境問題更加突出，這類地區(qū)在發(fā)展和開發(fā)過程中應(yīng)該優(yōu)化工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)。

(2)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，這類地區(qū)具有資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿^大、人口集中和經(jīng)濟(jì)的條件較好等特征，這類區(qū)域在開發(fā)過程中應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)。

(3)限制開發(fā)區(qū)域，分為兩類:一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，這類地區(qū)耕地資源豐富、有著較好的農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。這類地區(qū)雖然也適宜進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要的角度看，發(fā)展的首要任務(wù)是增強(qiáng)地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。研究者認(rèn)為，該地區(qū)應(yīng)該限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化活動的進(jìn)行;另一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，這類地區(qū)具有生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要、資源環(huán)境承載能力較低等特征。這類區(qū)域不具備大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化等活動，首要任務(wù)是增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，該地區(qū)應(yīng)該限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化活動。

(4)禁止開發(fā)區(qū)域，是國家依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及禁止進(jìn)行工業(yè)化活動、城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。包括國家層面禁止開發(fā)的區(qū)域 (國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園)和省級層面的禁止開發(fā)區(qū)域 (省級及以下各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地以及其他省級人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域)。

2.主體功能區(qū)劃的淵源及深遠(yuǎn)意義

從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，空間管治是理性政府的重要決策和主要作為，也是區(qū)域有序發(fā)展的根本基石。空間管治的實(shí)現(xiàn)方法多樣，主要包括編制和實(shí)施空間布局規(guī)劃、制定和落實(shí)區(qū)域政策和區(qū)域法規(guī)等。［1，2］空間管治在實(shí)現(xiàn)資源的合理開發(fā)與利用、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與保護(hù)、生產(chǎn)生活環(huán)境的改善、人們的生活水平和生存質(zhì)量的提高、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力與競爭能力的增強(qiáng)等方面，發(fā)揮著極大的、積極的作用。

審視我國的區(qū)域發(fā)展的歷程，整個(gè)國家的國土開發(fā)格局以及一個(gè)城鎮(zhèn)內(nèi)部的布局，不同空間尺度的區(qū)域都存在著矛盾 (人和資源環(huán)境之間、生產(chǎn)和生活之間、自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部)。學(xué)者們通常認(rèn)為，在空間布局方面的規(guī)劃的長期以來的忽視，是造成我國空間開發(fā)無序的重要原因。時(shí)間序列的發(fā)展規(guī)劃在我國一直受到重視，對未來小康社會、現(xiàn)代化等發(fā)展目標(biāo)的界定是清晰的，決策者和民眾很容易通過比照指標(biāo)體系，認(rèn)識當(dāng)前的地區(qū)差距、發(fā)展的重點(diǎn)和未來的前景。但由于空間系列的布局規(guī)劃不健全甚至缺失，針對我國未來國土開發(fā)利用的分布、人口——產(chǎn)業(yè)——城鎮(zhèn)的分布、重要發(fā)展軸帶和功能性通道的分布、資源儲備和生態(tài)屏障的分布等問題，還沒有明確的規(guī)劃和具體的答案。我國幅員遼闊，擁有龐大的人口，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和自然環(huán)境條件存在著顯著的區(qū)域差異，資源環(huán)境條件不盡如人意，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不夠高，中西部地區(qū)尤為明顯。所以，空間發(fā)展的合理規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)空間有序發(fā)展成為更為重要和緊迫的時(shí)代命題。［3］

近年來，全社會逐漸認(rèn)識到了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要性并給予了充分的重視。對未來空間格局的正確判斷、對長遠(yuǎn)目標(biāo)和實(shí)施途徑的合理設(shè)計(jì)等社會需求，為科研工作者的科學(xué)研究提出了新的命題，也提出了更高的要求。經(jīng)濟(jì)地理學(xué)為以上問題的解答提供了學(xué)科基礎(chǔ)。［4，5］目前，通過我國地理學(xué)者的長期研究和思索，學(xué)者們達(dá)成共識，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)理論建設(shè)包括對地域功能形成機(jī)制、區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展分異規(guī)律、空間結(jié)構(gòu)演變的有序法則等的研究。但這些研究還不能夠有力支撐解決這些問題，還不足以支撐應(yīng)用轉(zhuǎn)型的需求。為此，地理學(xué)家特別是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家有待于加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)律的研究，有待于從解釋為主向具有更強(qiáng)的預(yù)測性研究領(lǐng)域發(fā)展。很顯然，對區(qū)域發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知程度的提高是增強(qiáng)預(yù)測科學(xué)性的根本保障，而能否滿足解決未來區(qū)域發(fā)展的需求又是檢驗(yàn)對區(qū)域發(fā)展規(guī)律把握程度的主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。從重大的現(xiàn)實(shí)需求中解決科學(xué)問題、構(gòu)筑科學(xué)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)發(fā)展的重要途徑。主體功能區(qū)劃為經(jīng)濟(jì)地理學(xué)提供了一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的、重要的研究對象和研究內(nèi)容。［6］

3.云南省主體功能區(qū)劃指標(biāo)體系的建立

國家發(fā)改委認(rèn)為，為保證主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵的統(tǒng)一性，國家和地方都應(yīng)采用統(tǒng)一的指標(biāo)體系，以保證規(guī)劃工作基礎(chǔ)的一致，以便于國家與省級及相鄰地區(qū)規(guī)劃方案的銜接協(xié)調(diào)。同時(shí)，考慮到地區(qū)之間的差異和特點(diǎn)，各地區(qū)在進(jìn)行主體功能區(qū)劃分時(shí)，可按照統(tǒng)一的指標(biāo)體系，適當(dāng)補(bǔ)充的原則、標(biāo)準(zhǔn)和采用不同的賦值方式，以體現(xiàn)不同區(qū)域的特殊性。

3.1 云南省主體功能區(qū)劃的邏輯思路

自從國家發(fā)改委提出主體功能區(qū)劃以來，對我國多個(gè)省區(qū)進(jìn)行主體功能區(qū)劃迫在眉睫。國家發(fā)改委針對如何劃分主體功能區(qū)給了大致的指標(biāo)體系。但是，我國各省區(qū)自然地理環(huán)境、人文地理環(huán)境復(fù)雜多樣，為此，需要在國家發(fā)改委給定的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體省區(qū)的實(shí)際情況，制定出科學(xué)的、可行的和能反映出客觀實(shí)際的指標(biāo)體系，從而為主體功能區(qū)劃奠定科學(xué)的基礎(chǔ)。云南師范大學(xué)潘玉君教授 (自然地理學(xué)、人文地理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的碩士生導(dǎo)師，云南省中青年學(xué)術(shù)技術(shù)帶頭人)基于自身深厚的學(xué)術(shù)造詣在博覽群書的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了“云南省主體功能區(qū)劃的邏輯思路”?；诖诉壿嬎悸罚贫丝茖W(xué)的、可行的、能夠反映云南省區(qū)域客觀實(shí)際情況的“云南省主體功能區(qū)區(qū)劃指標(biāo)體系”，并經(jīng)過長達(dá)一年的艱辛研究，最終科學(xué)地對云南省進(jìn)行了主體功能區(qū)劃分。

在對云南省進(jìn)行主體功能區(qū)區(qū)劃時(shí)，潘玉君教授始終堅(jiān)持以下科學(xué)的研究思路:以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，以人地關(guān)系地域系統(tǒng)協(xié)調(diào)共生、點(diǎn)——軸區(qū)域開發(fā)空間理論、地理區(qū)劃理論、主體功能區(qū)理論和地理科學(xué)研究維度理論等為基礎(chǔ)理論，以錢學(xué)森院士提出的從定性到定量的綜合集成法為方法論基礎(chǔ)，以對全國區(qū)域分異和云南省區(qū)域分異及云南省區(qū)域發(fā)展階段等為客觀基礎(chǔ)，運(yùn)用“自上而下的區(qū)域劃分”和“自下而上的區(qū)域合并”綜合起來的區(qū)劃方法，對在近千萬個(gè)數(shù)據(jù)中篩選出來的近百萬個(gè)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量計(jì)算分析，最終得出基于“國家層面”和“云南省層面”的“云南省主體功能區(qū)區(qū)劃方案”。潘玉君教授科學(xué)的研究思路，為云南省主體功能區(qū)指標(biāo)體系的科學(xué)建立、云南省主體功能區(qū)科學(xué)的、合理的、客觀地劃分奠定了基石。

3.2 云南省主體功能區(qū)劃指標(biāo)體系的建立

在進(jìn)行云南省主體功能區(qū)劃時(shí)，科學(xué)的邏輯思路是前提，從而根據(jù)具體地區(qū)的特性，科學(xué)合理的建立指標(biāo)體系。潘玉君教授在其著作《地理科學(xué)導(dǎo)論》中曾寫道:“任何地域都是人地關(guān)系的地域。任何地域在某一時(shí)期的總體特征取決于這個(gè)地域內(nèi)的人的群體活動與這個(gè)地域內(nèi)的資源環(huán)境之間的關(guān)系;任何地域都是發(fā)展過程中的地域?！币?yàn)樵颇鲜∈恰叭说仃P(guān)系的地域”，所以潘教授在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，考慮到了研究區(qū)的“地”(資源環(huán)境承載能力)，也考慮到了研究區(qū)的“人”(現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度)。此外，對一個(gè)地區(qū)進(jìn)行評價(jià)，還需考慮該地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?。在進(jìn)行云南省主體功能區(qū)劃時(shí)，潘玉君教授在國家發(fā)改委給的主體功能區(qū)大致的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)云南省這個(gè)特殊地域，制定出科學(xué)的、可行的和能反映出客觀實(shí)際的指標(biāo)體系，即“云南省主體功能區(qū)區(qū)劃指標(biāo)體系”［7］(見表1)。

“云南省主體功能區(qū)區(qū)劃指標(biāo)體系”是潘玉君教授的智慧結(jié)晶之一。該指標(biāo)體系的建立，指標(biāo)的科學(xué)、合理選取和每項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的賦予是關(guān)鍵。整個(gè)指標(biāo)體系由資源環(huán)境承載能力指數(shù)、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度指數(shù)和發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)三個(gè)一級分指標(biāo)構(gòu)成，三者的權(quán)重分別為4/10、4/10和2/10。

資源環(huán)境承載能力指數(shù)由資源承載能力指數(shù) (1/2)和環(huán)境承載能力指數(shù) (1/2)兩個(gè)二級分指標(biāo)構(gòu)成。資源承載能力指數(shù) (二級指標(biāo))由八個(gè)三級指標(biāo)即耕地資源承載能力指數(shù) (1/8)、森林資源承載能力指數(shù) (1/8)、淡水資源承載能力指數(shù) (1/8)、能源資源承載能力指數(shù) (1/8)、礦產(chǎn)資源承載能力指數(shù) (1/8)、草地資源承載能力指數(shù) (1/8)、旅游資源承載能力指數(shù) (1/8)和空間資源承載能力指數(shù) (1/8)構(gòu)成。這組指標(biāo)是在五大類公用性資源 (耕地資源、森林資源、淡水資源、能源資源和礦產(chǎn)資源)的基礎(chǔ)上，由研究者根據(jù)研究區(qū)域 (云南省)的實(shí)際情況，又增加了三類資源，即草地資源、旅游資源和空間資源。潘玉君教授認(rèn)為，在衡量云南省的資源狀況時(shí)，必須考慮到以上八類資源，只有這樣，才能正確、客觀地反映出云南省的實(shí)際資源狀況?；诖耍霸颇鲜≈黧w功能區(qū)區(qū)劃方案”才客觀、科學(xué)和可行。除了考慮研究區(qū)的資源環(huán)境狀況外，還需考慮研究區(qū)的環(huán)境承載能力狀況。在衡量云南省的環(huán)境承載能力狀況時(shí)，潘教授敏銳地借鑒國內(nèi)外知名的、成熟的“生態(tài)承載力”理論和方法來衡量。在計(jì)算環(huán)境承載能力指數(shù) (二級指標(biāo))時(shí)，科學(xué)地采用三個(gè)三級分指標(biāo) (總體環(huán)境承載能力、人均環(huán)境承載能力和地均環(huán)境承載能力)計(jì)算而來。

表1 云南省主體功能區(qū)區(qū)劃指標(biāo)體系

在衡量云南省的現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度時(shí)，研究者嚴(yán)謹(jǐn)?shù)剡x取了八個(gè)二級指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)水平指數(shù) (1/8)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化指數(shù) (1/8)、城鎮(zhèn)化指數(shù) (1/8)、工業(yè)化指數(shù) (1/8)、產(chǎn)值能耗指數(shù) (1/8)、人類發(fā)展指數(shù) (1/8)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)指數(shù) (1/8)和交通指數(shù) (1/8)。通過這八個(gè)指標(biāo)加權(quán)計(jì)算來反映云南省的現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度狀況。這八個(gè)指標(biāo)涵蓋了研究區(qū)的經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)、工業(yè)、人類和交通的發(fā)展等方面。通過這八項(xiàng)指標(biāo)加權(quán)計(jì)算，全面地、客觀地反映了云南省的現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度情況。

在對云南省主體功能區(qū)進(jìn)行區(qū)劃時(shí)，還需考慮每個(gè)縣市的發(fā)展?jié)摿?。在衡量一個(gè)地區(qū)的發(fā)展?jié)摿r(shí)，主要考慮該地區(qū)的人地協(xié)調(diào)情況和戰(zhàn)略區(qū)位。而一個(gè)地區(qū)的戰(zhàn)略區(qū)位如何，主要是通過該地區(qū)的戰(zhàn)略區(qū)位數(shù)值指數(shù)和戰(zhàn)略區(qū)位賦值指數(shù)加權(quán)計(jì)算而得。

云南省主體功能區(qū)區(qū)劃是云南省主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提，是云南省這個(gè)區(qū)域有序發(fā)展的基本保障。而“云南省主體功能區(qū)區(qū)劃指標(biāo)體系”的建立是潘玉君教授的又一個(gè)偉大創(chuàng)新和探索。指標(biāo)選好之后，還需對這些指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。經(jīng)過無數(shù)次艱辛地探索和不懈地努力，最終，“云南省主體功能區(qū)劃”成果獲省專家評委小組的一致好評，研究成果評定為“國內(nèi)領(lǐng)先水平”。

［1］Michael B Teitz.Progress and planning in America over the past 30 years ［J］.Progress in Planning，2002，57:179—203.

［2］Peter King，David Annandale，John Bailey.Integrated economic and environmental planning in Asia:A review of progress and proposals for policy reform ［J］.Progress in Planning，2003，59:233—315.

［3］樊杰.我國主體功能區(qū)劃的科學(xué) ［J］.地理學(xué)報(bào)，2007，62(4):10—19.

［4］Liu Weidong，Lu Dadao.Rethinking the development of economic geography in Mainland China［J］.Environment and Planning A，2002，(12):2107—2126.

［5］樊杰.基于國家“十一五”規(guī)劃解析經(jīng)濟(jì)地理學(xué)科建設(shè)的社會需求與新命題 ［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2006，26(4):545—550.

［6］樊杰.我國主體功能區(qū)劃的科學(xué) ［J］.地理學(xué)報(bào)，2007，62(4):10—19.

［7］潘玉君，武友德等著.省域主體功能區(qū)區(qū)劃研究 ［M］.北京:科學(xué)出版社，2011:7—18.