三級基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃分級管理及保護政策體系構建研究

郭娜

摘要 “十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的一項基本國策。論述了基本農(nóng)田的分級體系，基于系統(tǒng)管理學中“分級管理”的思想提出“基本農(nóng)田分級保護”的管理模式，并對基本農(nóng)田分級保護政策體系構建進行了探討，以期為我國目前基本農(nóng)田保護政策的完善提供借鑒。

關鍵詞 基本農(nóng)田；分級體系；分級管理模式；保護政策體系

中圖分類號 F301.0 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）14-0295-02

Study on Three-level Basic Farmland Planning Hierarchical Management and Protection Policy System Construction

GUO Na

（Jinghai Branch of Tianjin Urban Area Branch Bureau of Land Resources and Housing Administration，Tianjin 301600）

Abstract "To value land highly，use land rationally and protect cultivated land effectively" is China′s basic policy.The basic farmland grading system was discussed，the management mode of "basic farmland grading protection" was proposed based on the idea of ″classification management″ in management system，and policy system construction of basic farmland grading protection were discussed，in order to provide references for the perfection China′s current basic farmland protection policy.

Key words basic farmland；grading system；hierarchical management pattern；protection policy system

《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，我國要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全，保護耕地。而基本農(nóng)田保護是耕地保護的重心，基本農(nóng)田關系國家糧食安全、人民生活和農(nóng)民切身利益。但是我國耕地連年減少，因此加強基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃的實施管理，研究完善基本農(nóng)田保護政策，切實保護基本農(nóng)田數(shù)量和質量穩(wěn)定具有重要的意義。

“基本農(nóng)田分級保護”是系統(tǒng)管理學中“分級管理”思想在基本農(nóng)田保護實踐中的具體應用。福建、四川、北京等地相繼開展了基本農(nóng)田保護區(qū)分級管理的嘗試，筆者通過構建市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃的分級管理體系，并對基本農(nóng)田分級保護政策體系構建進行了探討，以期為我國基本農(nóng)田保護政策的完善提供借鑒。

1 基本農(nóng)田分級體系

1.1 分級標準

三級基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定不僅對基本農(nóng)田保護具有重要影響，也將反作用于城市的空間布局和發(fā)展方向，因此三級基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定需要統(tǒng)籌考慮自然、社會、經(jīng)濟、生態(tài)等各項因素，使基本農(nóng)田保護區(qū)劃定達到最佳綜合效果?；巨r(nóng)田保護區(qū)類型主要包括糧食用地保護區(qū)、糧棉油用地保護區(qū)、蔬菜用地保護區(qū)、果園用地保護區(qū)及一般種植區(qū)。

1.2 空間布局

為了協(xié)調(diào)人類干擾和基本農(nóng)田保護的關系，可將單一的基本農(nóng)田保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和待開發(fā)區(qū)3個功能區(qū)（圖1）。核心區(qū)是基本農(nóng)田保護區(qū)的最重點保護的區(qū)域，嚴禁任何非農(nóng)開發(fā)活動；緩沖區(qū)是為了避免核心區(qū)遭受外界干擾而劃定的區(qū)域，主要起緩沖作用，區(qū)內(nèi)可進行非破壞性的科研和教學實習活動，禁止開發(fā)活動；待開發(fā)區(qū)主要是指城市規(guī)劃以內(nèi)、建成區(qū)以外的農(nóng)業(yè)用地區(qū)，屬于階段性保護區(qū)域。

2 基本農(nóng)田分級管理模式

2.1 保護區(qū)管理主體

由市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府為主體進行管理，各級政府主管領導為保護區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護管理工作的第一責任人，對落實保護區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護任務負全面領導責任。職責包括研究保護區(qū)管理工作、有序安排保護區(qū)內(nèi)土地整治及高標準基本農(nóng)田建設項目、籌措各項建設資金等。區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基本農(nóng)田保護區(qū)分別由上一級政府參與管理，并給予相應的資金、政策傾斜，并定期進行考核，市級以下政府負責本行政區(qū)域部分保護任務的落實。

2.2 保護區(qū)用途管制規(guī)則

三級基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的土地主要用作基本農(nóng)田和直接為基本農(nóng)田服務的水利、農(nóng)田防護林、農(nóng)田道路及其他農(nóng)業(yè)設施，未經(jīng)批準，禁止任何單位和個人在其內(nèi)進行非農(nóng)建設及其他破壞基本農(nóng)田的活動。

2.2.1 耕地和基本農(nóng)田。耕地和基本農(nóng)田是保護管理的核心，原則上禁止任何非農(nóng)開發(fā)活動占用、破壞耕地和基本農(nóng)田，禁止占用保護區(qū)內(nèi)耕地和多劃定基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，確需占用保護區(qū)內(nèi)耕地和多劃定基本農(nóng)田的，必須依程序及相關規(guī)定報批。

2.2.2 一般農(nóng)用地。一般農(nóng)用地包括除耕地和基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地。保護區(qū)內(nèi)的一般農(nóng)用地，是補充耕地和補劃基本農(nóng)田的重點區(qū)域，禁止各種非農(nóng)建設活動，并逐步整理、復墾或調(diào)整為基本農(nóng)田。對于保護區(qū)內(nèi)已確定用于未來城鎮(zhèn)發(fā)展，確需改變用途的農(nóng)用地，屬于階段性保護區(qū)域，在批準改變用途前，應當按原用途使用，不得荒蕪，且在建設時不得破壞、污染周邊土地。endprint

2.2.3 建設用地。保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)建設用地，應當整理、復墾或調(diào)整為基本農(nóng)田。規(guī)劃期間確實不能整理、復墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積。

2.2.4 其他土地。保護區(qū)內(nèi)其他土地中，適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當開發(fā)成農(nóng)用地，不得他用。其中適宜開發(fā)成耕地的首先應當開發(fā)成耕地。其他土地的開發(fā)必須以防止水土流失和土地沙化、保護和改善生態(tài)環(huán)境為前提。

3 基本農(nóng)田分級保護政策體系構建

3.1 健全基本農(nóng)田保護責任機制

基本農(nóng)田與耕地保護是一項全民參與的系統(tǒng)工程，需加強組織領導，建立健全基本農(nóng)田保護責任機制[1]。

政府在基本農(nóng)田保護中承擔主導責任，將基本農(nóng)田保護目標納入政績考核內(nèi)容。建立縣、鄉(xiāng)、村各級主要領導任期基本農(nóng)田保護目標，各級政府一把手為第一責任人，實行基本農(nóng)田保護的“一票否決制”。通過簽訂責任書，將基本農(nóng)田數(shù)量、質量和生態(tài)保護的責任落實到位，并列入考核指標體系中，進行考核，評價政績，實行獎罰[2]。

農(nóng)民承擔直接參與責任，將基本農(nóng)田保護責任落到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權合同上，在土地承包經(jīng)營合同上標注基本農(nóng)田保護面積和責任人，將具體地塊落實到具體農(nóng)戶頭上，使農(nóng)戶真正成為基本農(nóng)田的主體與法人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府分別與農(nóng)戶簽訂基本農(nóng)田保護責任書，明確農(nóng)戶對基本農(nóng)田保護的權利、責任和義務，并定期給予補貼和獎勵。企業(yè)承擔節(jié)約用地責任，在項目建設時優(yōu)化施工方案，不占或少占基本農(nóng)田，并節(jié)約集約利用土地[3]。

3.2 建立保護區(qū)管理融資機制

建立市、區(qū)、鄉(xiāng)3級政府主導、社會公眾參與的融資方式，進行多渠道籌集資金。資金主要用于基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)土地整治、基本農(nóng)田經(jīng)濟補貼、高標準基本農(nóng)田建設等，建立穩(wěn)定的基本農(nóng)田建設集中投入制度[4]。一是加大政府財政資金投入，將所需資金列入年度市、區(qū)、鄉(xiāng)級政府財政預算中，按一定比例進行撥付，并形成基本農(nóng)田保護基金的主要來源。二是統(tǒng)籌使用農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)田水利建設資金、補貼資金、中低產(chǎn)田改造資金等，優(yōu)先用于基本農(nóng)田保護區(qū)保護和建設。三是土地整治資金，一方面把土地整治尤其是農(nóng)用地整治項目優(yōu)先安排在三級基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)；另一方面將新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)開發(fā)部分等土地整治專項資金向基本農(nóng)田保護區(qū)傾斜[5]。四是對于生態(tài)保護任務較重的地區(qū)，基本農(nóng)田保護具有生產(chǎn)和生態(tài)雙重功能，建議通過區(qū)域轉移支付的途徑和方式對其基本農(nóng)田保護區(qū)建設給予補貼。五是引導社會資金參與基本農(nóng)田建設，鼓勵土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場流轉，支持農(nóng)民及生產(chǎn)經(jīng)營者對基本農(nóng)田建設進行投資，自行進行土地整治，提高生產(chǎn)耕作條件[6]。

3.3 建立基本農(nóng)田保護激勵機制

一是制定基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補貼制度。對于土地利用總體規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田（經(jīng)依法批準被占用進行非農(nóng)建設的除外）種植糧食作物的，由市級或更高級財政每年給予承擔基本農(nóng)田保護任務的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民定向資金支持，補貼標準為種植糧食作物與經(jīng)濟作物的平均差價[7]。二是制定基本農(nóng)田保護獎懲措施。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護區(qū)保護成效突出的保護區(qū)主要責任人予以表揚；按時足額發(fā)放基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補貼；下一年度土地利用計劃中，在保證重點工程用地需求的前提下，在新增建設用地指標、新增建設用地占用耕地指標等方面予以傾斜，優(yōu)先保障該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設項目用地[8]。對于基本農(nóng)田保護區(qū)保護和建設中發(fā)現(xiàn)保護區(qū)內(nèi)因非自然原因導致的基本農(nóng)田面積有減少（低于保護責任面積）、質量有下降的情況，認定為不合格，責令限期進行整改，整改期間暫不安排新增土地整治項目和高標準基本農(nóng)田建設項目；停止其他非農(nóng)建設項目的農(nóng)用地轉用和土地征收審批；并對相關責任人進行批評和處分。

3.4 完善基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管機制

一是加強對基本農(nóng)田保護區(qū)的動態(tài)監(jiān)測。充分利用3S技術，對基本農(nóng)田保護區(qū)進行“天上看，地上查，網(wǎng)上管”的動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和制止破壞耕地和基本農(nóng)田的行為。把監(jiān)測評價作為全面加強基本農(nóng)田保護區(qū)建設與管理、提升基本農(nóng)田保護水平的重要抓手。二是建立基本農(nóng)田保護區(qū)管理系統(tǒng)。利用衛(wèi)星遙感技術、土地利用總體規(guī)劃、每年的變更調(diào)查成果，建立基本農(nóng)田保護區(qū)檔案及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，為基本農(nóng)田保護區(qū)管理與建設提供快捷的技術服務[9]。

4 結語

我國的基本農(nóng)田是選用優(yōu)質的耕地，是當前國家糧食安全的物質保障。新一輪規(guī)劃修編對基本農(nóng)田質量首次提出了定量化的劃定依據(jù)和考核標準。因此，在目前基本農(nóng)田保護政策框架內(nèi)建立基本農(nóng)田分級保護政策體系，將是未來基本農(nóng)田保護的必然方向。本文在對基本農(nóng)田分級體系研究的基礎上，提出了基本農(nóng)田分級管理的模式，并對分級保護政策的制定進行了探討。

5 參考文獻

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[9] 任書潭.城市擴張中的基本農(nóng)田保護規(guī)劃問題研究[J].企業(yè)導報，2012（14）：24.endprint