城鄉(xiāng)結(jié)合部的“村官”腐敗問題及其治理

萬銀鋒

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個基本問題和主要方面。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村公共資源進(jìn)入市場并迅速升值變現(xiàn)，給城鄉(xiāng)結(jié)合部的廣大農(nóng)村帶來了巨大的利好。但由于受農(nóng)村民主發(fā)展不充分，集體經(jīng)濟(jì)管理制度改革尚未跟上，農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)不力等多重因素影響，當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗問題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，有些已經(jīng)到了觸目驚心的地步。因此，深刻把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“村官”腐敗現(xiàn)象及其根源，尋求既著眼當(dāng)前、又關(guān)照長遠(yuǎn)的治本之策，無論在理論意義還是現(xiàn)實(shí)意義上都是一個重大而緊迫的課題。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部“村官”腐敗現(xiàn)象的主要特點(diǎn)

城鎮(zhèn)化是以工業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚過程，也是傳統(tǒng)農(nóng)村社會向現(xiàn)代城市文明的演進(jìn)過程。在這一過程中，許多現(xiàn)代工業(yè)項(xiàng)目向城市近郊轉(zhuǎn)移，大量的城市生活區(qū)向城鄉(xiāng)結(jié)合部拓展，農(nóng)村的土地、礦產(chǎn)等資源價格大幅度提高，村組集體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大，加之國家大量政策性補(bǔ)助向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移，一定程度上給村干部提供了權(quán)力尋租的機(jī)會，使城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案件不僅數(shù)量急增而且涉案金額越來越大、窩案越來越多。

一是腐敗現(xiàn)象呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。人們總是習(xí)慣把村干部腐敗與吃吃喝喝、小占小拿聯(lián)系在一起，很難從法律層面的腐敗犯罪來認(rèn)識這一問題。但在城鎮(zhèn)化的急劇發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往會因政府的規(guī)劃，或某一大企業(yè)入駐而“暴富”，從而使村干部權(quán)力在“我的地盤我做主”中迅速放大。從近年來查處的案件看，一個地方的城鎮(zhèn)化速度越快、力度越大，村干部利用當(dāng)?shù)刭Y源尋租現(xiàn)象就可能會“水漲船高”，村干部腐敗現(xiàn)象呈同步上升趨勢。據(jù)2013年7月13日的《中國青年報》報道，南京市檢察機(jī)關(guān)自2009年至2012年查辦的村干部腐敗案件就有50多起。其中，七成以上都是村干部在協(xié)助政府征地拆遷和工程建設(shè)中，利用城鄉(xiāng)結(jié)合部的地域、土地等資源優(yōu)勢，向開發(fā)商索取賄賂或貪污補(bǔ)償款、工程款等走上犯罪道路的。據(jù)2015年6月5日的《錢江晚報》報道，杭州市在2010年至2014年查處的全市基層干部違紀(jì)違法案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處干部違紀(jì)違法案件263件，農(nóng)村社區(qū)干部違紀(jì)違法案件735件，后者是前者的2.79倍。據(jù)2015年5月21日的《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》報道，該報記者瞿芃對2015年4月以來江西、廣東、福建、山東等地通報的一批案例分析后發(fā)現(xiàn)，在64起案例涉及的87人中，村“兩委”的主要成員多達(dá)65人，占涉案人員的75%，而且大部分發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部、經(jīng)濟(jì)條件較好的行政村。

二是貪腐手段隱蔽且花樣翻新。城鎮(zhèn)化是一個龐大的系統(tǒng)工程，每一個領(lǐng)域、每一個環(huán)節(jié)、每一個項(xiàng)目都離不開村干部的參與和支持，但“小權(quán)力，大尋租”問題也似乎隨之而來。一些村干部要么以守為攻，放大手中權(quán)力設(shè)租尋租，要么把持資源，瞅準(zhǔn)機(jī)會雁過拔毛，使本應(yīng)成為城鎮(zhèn)化推動者和實(shí)施者的村干部演變成了坐地生財(cái)?shù)摹安俦P手”，且手段和方式不斷翻新。近年來查處的城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案件中，有的村干部利用掌管集體財(cái)務(wù)的機(jī)會大肆挪用公款用于臨時還貸、注冊驗(yàn)資等個人經(jīng)營性活動;有的打著承包合同約定“所有征地款項(xiàng)均歸承包方所有”等旗號，直接通過轉(zhuǎn)賬方式伙同他人侵吞集體財(cái)產(chǎn);有的在協(xié)助征地拆遷工作中欺上瞞下，以各種名義虛報冒領(lǐng)政府補(bǔ)償補(bǔ)助款;有的利用集體資產(chǎn)處置和工程發(fā)包機(jī)會，通過暗箱操作收受巨額回扣和賄賂;有的私設(shè)“賬外賬”或小金庫，任意侵占、截留、私分或揮霍村集體財(cái)物;等等。河南省廉政理論研究中心對近年來30起城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案分析發(fā)現(xiàn)，目前的村干部腐敗案件主要集中在征地拆遷、土地出租、集體資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域，實(shí)施手段有貪污、受賄、騙取、私分、套取、挪用等6種之多，僅征地拆遷方面就有“私占存儲”“虛報征占”“張冠李戴”“賄上瞞下”“證假提成”等多種貪腐方式。

三是集體“抱團(tuán)腐敗”現(xiàn)象突出?！氨F(tuán)腐敗”實(shí)質(zhì)上是一種集體腐敗現(xiàn)象，實(shí)踐中多以“窩案”“串案”等形式出現(xiàn)。其主要特點(diǎn)是:一人提議，多人附和;一人貪腐，多人效仿。近年來，隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量征地拆遷幾乎使城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村“一夜暴富”，但巨額的拆遷補(bǔ)償、升值的集體資產(chǎn)又成了一些基層管理者眼中的“唐僧肉”。對2015年以來查辦的“村官”腐敗案件稍作分析后不難看出，這些腐敗“村官”大多抱著盲目攀比、法不責(zé)眾、“不拿白不拿，拿了也白拿，他拿我也拿”等心理。有的村“兩委”班子成員甚至沆瀣一氣，利益均沾，以致出現(xiàn)以“窩案”“串案”為特征的“塌方式腐敗”。據(jù)2014年8月19日《南方都市報》報道，廣東省廣州市白云區(qū)明星村黨的支部委員會原書記梁錫全、東華村村民委員會原主任周本財(cái)、漢塘村村民委員會原主任李瑞陶(在逃)、高增村村民委員會原主任戴敏智利用職務(wù)便利，共收受某物流公司賄賂1600萬元，自己侵吞一部分后又與其他村干部私分，形成了橫跨4村、有29名村干部參與的集體腐敗“窩案”“串案”，被媒體稱之為“碉堡式腐敗”。另據(jù)2013年8月17日的《齊魯晚報》報道，素有溫州“小黃浦”之稱的浙江省永嘉縣新橋村原來的10名村干部，利用職務(wù)之便與房地產(chǎn)開發(fā)公司合謀，利用上級撥給該村的用地和安置房建設(shè)指標(biāo)，對價值18億元的316套安置房以成本價瓜分，成為新中國成立以來村干集體貪污款項(xiàng)數(shù)量最大的案件。

三是涉案金額觸目驚心。城鎮(zhèn)化使各種資源不斷向城鄉(xiāng)結(jié)合部下沉，也使城鄉(xiāng)結(jié)合部土地等資源價值激增。當(dāng)大量的征地費(fèi)用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程建設(shè)項(xiàng)目資金等涌向城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村時，無形之中給這些“縣官不如現(xiàn)管”的村干部們帶來了很多腐敗的機(jī)會。村干部的一個簽字或者一聲招呼，就有可能輕而易舉地把公共財(cái)產(chǎn)挪作他用或化公為私，獲得難以想象的巨大利益，使城鄉(xiāng)結(jié)合部“小官巨腐”成為社會共同關(guān)注的焦點(diǎn)。以最尋常的征地拆遷為例，一些村干部往往利用監(jiān)管制度不給力、村務(wù)公開不到位等“漏洞”，以村干部的小小權(quán)力，就能撬動集體土地這一大“金缽”，最終把集體土地異化為個人的囊中之物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年以來，全國各地被查處的村干部違紀(jì)違法案件多達(dá)171起。其中，涉案金額超過千萬元的案件就有12起，涉案總金額高達(dá)22億元，到了讓人觸目驚心的地步。①據(jù)2015年6月9日的《法制晚報》報道，西安市雁塔區(qū)丈八街道東灘社區(qū)主任于凡在其社區(qū)130余畝生活依托地聯(lián)建開發(fā)中，利用職務(wù)之便向開發(fā)商索要好處費(fèi)5000萬元，并以高價承攬低價轉(zhuǎn)包方式獲取非法利益，涉案金額共計(jì)1.2億元，成為西安市近年來查辦數(shù)額最大的一起基層干部腐敗案件。②

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部“村官”腐敗的誘發(fā)因素

村干部并非真正意義上的“官”，既不屬于我國國家公務(wù)員體系范疇，也不掌握具有法理剛性的行政權(quán)力。那么，小小“村官”何以成為巨貪?城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗態(tài)勢何以如此之烈?這里面除了個別人自身素質(zhì)不高、法制觀念淡漠等主觀因素，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部非城非鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)等客觀條件影響之外，城鎮(zhèn)化帶來的翻天覆地變化，一定程度上從不同領(lǐng)域、不同側(cè)面“誘發(fā)”了“村官”腐敗問題。

一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的政治和社會變遷使村干部監(jiān)督工作有些弱化。自上而下的監(jiān)督是最直接有效的監(jiān)督，對村干部最直接有效的監(jiān)督是鄉(xiāng)一級政權(quán)。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村之間的關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的上下級行政隸屬關(guān)系比較明顯，村級組織擔(dān)負(fù)著大量協(xié)助地方政府工作的準(zhǔn)行政職能，鄉(xiāng)級政權(quán)既對村干部選任有很大決定權(quán)，還賦予了村干部一定的準(zhǔn)行政權(quán)力。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅理所當(dāng)然地要對村干部實(shí)施監(jiān)督，其監(jiān)督力度確實(shí)也比較大，但在村民自治條件下，鄉(xiāng)與村之間的上下級隸屬關(guān)系日益淡化，鄉(xiāng)級政權(quán)對村級的監(jiān)督也隨之被弱化。特別是隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部的“撤村改居”，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失了合法性依據(jù)，本來已被淡化了的政權(quán)內(nèi)部上下級關(guān)系，將全面轉(zhuǎn)化為國家與社會之間的關(guān)系。這種關(guān)系上的轉(zhuǎn)變，在帶來鄉(xiāng)級政權(quán)對村干部監(jiān)督能力下降的同時，也在一定程度上給村干部腐敗釋放了空間。同時，鄉(xiāng)級政權(quán)在征用和流轉(zhuǎn)土地或完成拆遷和改造任務(wù)時，如果得不到村干部的積極主動配合，很多工作就難以展開。這種潛在的村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“逆保護(hù)”關(guān)系，無疑會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部腐敗持容忍和放縱的態(tài)度。除此之外，城鎮(zhèn)化也使城鄉(xiāng)結(jié)合部由原來農(nóng)村的熟人社會向城市的陌生人社會過渡，村民的利益關(guān)系也開始逐步變得更加多元化、復(fù)雜化，以致不少村民對集體利益表現(xiàn)得漠不關(guān)心。在這種情況下，議事機(jī)構(gòu)很難通過召開會議等形式進(jìn)行議事監(jiān)督，村民自治組織內(nèi)部的監(jiān)督自然會大打折扣。

二是農(nóng)村工作格局的變化給村干部腐敗創(chuàng)造了一定的機(jī)會。目前，我國村級組織管理的基本架構(gòu)是只有幾個人的“兩委”組織，同時扮演著集體土地出讓者、農(nóng)民利益代表者，以及各種資產(chǎn)管理者等多重角色。這種架構(gòu)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定規(guī)?；蚬ぷ靼l(fā)生急劇變化時，很容易因權(quán)力過分集中而使村干部以權(quán)謀私。一方面，由于我國實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制，在當(dāng)前村民自治發(fā)展還不夠充分，老百姓沒有更多話語權(quán)的情況下，村干部在行使土地處分權(quán)上享有舉足輕重的權(quán)力。這無疑給一些村干部利用土地“尋租”提供了可能，一些開發(fā)商為了以低廉的價格征到土地，往往會不惜重金買通村干部。另一方面，村干部雖然沒有審批、決定征地拆遷補(bǔ)償?shù)臋?quán)力，多數(shù)時候只是負(fù)責(zé)遞交申領(lǐng)材料等，但這一看似沒有多大“油水”的權(quán)力，恰恰成了個別村干部“發(fā)家致富”的捷徑，極少數(shù)村干部甚至不惜偽造、虛報信息大肆套取補(bǔ)償資金。此外，征地補(bǔ)償款、國家惠農(nóng)補(bǔ)貼等各項(xiàng)資金的發(fā)放，本該由具有決策權(quán)的鄉(xiāng)一級政府直接對農(nóng)民發(fā)放，但一些地方因害怕與農(nóng)民直接接觸引發(fā)矛盾，就把這些資金的發(fā)放直接交給村干部辦理。盡管這些資金發(fā)放村干部僅僅起到的是“二傳手”作用，但在這一領(lǐng)域監(jiān)管缺位的情況下，資金發(fā)放過程將成為村干部貪腐的“主陣地”，村干部瞞天過海、直接侵吞征地拆遷補(bǔ)償款的現(xiàn)象并不少見。

三是村務(wù)管理制度滯后留下了村干部腐敗的制度“空隙”。城鎮(zhèn)化是一個長期而復(fù)雜的系統(tǒng)過程。在這一過程中，村務(wù)管理體制、村干部監(jiān)督機(jī)制必須與不斷變化發(fā)展的形勢相適應(yīng)。但現(xiàn)實(shí)中民主選舉發(fā)育不充分、村務(wù)公開落實(shí)不到位、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革措施不配套，依然是掣肘村民民主自治的重要因素。一方面，城鎮(zhèn)化過程中的征地拆遷等村務(wù)管理中的重大事務(wù)，按照2010年《村民委員會組織法》關(guān)于村委會應(yīng)當(dāng)定期召開村務(wù)會議，重大事項(xiàng)由村民集體討論決定，而且要定期公開村務(wù)之規(guī)定，本應(yīng)交由村民集體討論并且實(shí)施公開，但總有一些村干部無視這些規(guī)定，習(xí)慣于大權(quán)獨(dú)攬、一個人說了算。事前不聽取村民意見，事中不告知村民信息，事后不公布處理結(jié)果，以“暗箱操作”打開謀取私利之門。另一方面，城鎮(zhèn)化過程中大批土地征用和補(bǔ)償資金涌向農(nóng)村，使城鄉(xiāng)結(jié)合部集體和個人經(jīng)濟(jì)大有盆滿缽滿之勢。城鄉(xiāng)結(jié)合部一些村的村級財(cái)務(wù)管理本來就不規(guī)范，“審批撥付一人辦，會計(jì)出納一人干”的現(xiàn)象大量存在。當(dāng)這些巨額資金交由僅有三五個人又缺乏大額資金管理經(jīng)驗(yàn)的村級組織管理，一個小小“村官”動輒就能動用成百萬上千萬的資金時，集體款項(xiàng)和農(nóng)民補(bǔ)償被貪占挪用的風(fēng)險就大大增加，城鄉(xiāng)結(jié)合部“小官巨貪”問題大多由此而起。

四是現(xiàn)行反腐制度法規(guī)對治理村干部腐敗存在很多模糊之處。在現(xiàn)行的國家行政體制框架中，村級組織不是國家的一級政權(quán)組織形式，也沒有任何法定的行政管理職權(quán)。村干部的職務(wù)行為，只能是在村民自治的基本框架下，協(xié)助鄉(xiāng)一級政府處理部分日常行政管理事務(wù)。這種體制性規(guī)定，使現(xiàn)行反腐法律體系和制度框架對村干部腐敗既無可奈何，也無能為力。從行為主體上看，村干部畢竟不是肩負(fù)法定行政職能的國家干部，只是在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時，才具有法律意義上的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”性質(zhì)，才具備貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等犯罪的主體要件。否則，其犯罪就只能按職務(wù)侵占和公司、企業(yè)人員受賄等非國家工作人員的罪名處罰，法律的威懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從案件管轄來看，現(xiàn)行法律對村干部腐敗問題的查處，分屬于不同的國家機(jī)關(guān)來行使。當(dāng)村干部在協(xié)助人民政府從事行政管理過程中出現(xiàn)腐敗行為③時，才能定性為貪污、受賄和挪用公款等犯罪，并由人民檢察院負(fù)責(zé)管轄;而在管理村民自治事務(wù)的過程中，利用職權(quán)侵占集體財(cái)物、挪用集體資金的，則以“職務(wù)侵占罪、挪用資金罪”論處，并由公安機(jī)關(guān)立案偵查。這種村民自治事務(wù)與“公務(wù)”交織在一起，往往使管轄權(quán)變得比較模糊，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)“兩不管”的狀態(tài)。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部“村官”腐敗治理的對策思考

在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化條件下，城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部既是黨和政府在農(nóng)村的形象代表，也是城鎮(zhèn)化的重要組織者、參與者和推動者，更是廣大村民的利益代表和“主心骨”。這一群體腐敗，不僅嚴(yán)重破壞黨和政府在人民群眾心目中的形象，降低政府的執(zhí)行力和公信力，而且干擾黨和國家城鎮(zhèn)化政策的貫徹落實(shí)，阻撓城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，吞噬著城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展紅利。因此，必須高度重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村干部腐敗問題，并針對其中存在的多重根源，采取多管齊下、有的放矢等系列舉措，以全面深化改革的精神，對城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗實(shí)施綜合治理。

一是繼續(xù)把擴(kuò)大和深化基層民主作為根本措施。建立在利益關(guān)心和知情基礎(chǔ)上的監(jiān)督才是最有動力和實(shí)效的監(jiān)督。所以，應(yīng)繼續(xù)把擴(kuò)大基層民主作為遏制村官腐敗的根本性措施。最為重要的就是，要充分利用城鄉(xiāng)結(jié)合部村民民主參與意識強(qiáng)、民主氛圍比較濃等優(yōu)勢，大膽推進(jìn)基層民主創(chuàng)新。要針對亦城亦鄉(xiāng)選民成分復(fù)雜，以及金錢“賄選”、暴力“脅選”、家族“霸選”等突出問題，鄉(xiāng)級政權(quán)要在不刻意定調(diào)子、設(shè)框框的前提下，加強(qiáng)對候選人品行等方面的嚴(yán)格審查，對選舉過程實(shí)施最嚴(yán)格的現(xiàn)場監(jiān)督，及時查處和糾正選舉過程中的不當(dāng)程序。對“賄選”“脅選”“霸選”等行為實(shí)施最嚴(yán)厲的處罰，真正把村干部選舉作為遏制村干部腐敗的第一關(guān)口。在重視投票選舉的同時，還要堅(jiān)決反對把基層民主簡單化、庸俗化，把改革創(chuàng)新重點(diǎn)放在投票選舉之外和投票選舉之后。所謂選舉之外，就是要探索將民主的軌道由村民委員會延伸進(jìn)村黨的支部委員會的大門?？蓞⒄锗嵵菔惺讋?chuàng)的“擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”的“兩票制”，讓村民不但有權(quán)選擇村委會主任，還有權(quán)決定村黨支部的人選;所謂選舉之后，就是嘗試推行村干部述職述廉和民主評議制度，即每年年終由全村所有黨員和村民代表聽取村干部述職，隨后再對一年來“村官”的表現(xiàn)無記名評定，對“村官”的不當(dāng)行為進(jìn)行質(zhì)詢，必要時還可以啟動罷免程序，使村民有權(quán)讓有腐敗嫌疑的村干部“下課”，解決當(dāng)前村民民主權(quán)利“一次性”問題。

二是全面落實(shí)縣鄉(xiāng)兩級黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”。在我國村民自治發(fā)展還不夠完善，村官腐敗治理還要依賴體制內(nèi)推動的情況下，落實(shí)好縣鄉(xiāng)兩級黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，是遏制村干部腐敗的戰(zhàn)略性舉措。針對當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部一些部門借口“村民自治、村事民管”而放棄或弱化村官腐敗治理，以及村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)施“逆保護(hù)”等問題，縣級黨委要把村干部腐敗治理作為城鄉(xiāng)結(jié)合部黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任之一，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)級黨委政府落實(shí)好村一級黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的主體責(zé)任，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記履行好鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)的第一責(zé)任，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄范圍內(nèi)的村干部廉潔程度作為上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)年度工作考核的內(nèi)容。增強(qiáng)他們監(jiān)督村干部的壓力，促使其主動加大對村干部的監(jiān)督力度。根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案件易發(fā)多發(fā)、情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)額巨大的特點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部專職專用，能夠把精力集中于懲治和預(yù)防村干部腐敗上;支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委獨(dú)立行使辦案職權(quán)，對腐敗問題勇于“亮劍”，既查處黨員干部的違紀(jì)違法案件，又解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題。同時，全面落實(shí)在縣鄉(xiāng)兩級建立由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭的巡察制度，通過巡察發(fā)現(xiàn)村干部腐敗問題線索，及時督促和責(zé)成有關(guān)部門限期處理。

三是構(gòu)建符合城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展特征的村務(wù)管理機(jī)制。針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村工作繁重、矛盾突出等特征，著力改革現(xiàn)有村務(wù)管理機(jī)制，加強(qiáng)對村干部準(zhǔn)行政行為的監(jiān)督和約束，消除村干部腐敗的機(jī)會和漏洞。首先，鄉(xiāng)一級要嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力的行使。要壓縮鄉(xiāng)一級向村干部授權(quán)空間，嚴(yán)禁把本該自己下鄉(xiāng)處理的政務(wù)委托給村干部辦理，對確實(shí)需要村干部協(xié)助行使的行政權(quán)力，必須制定出嚴(yán)密規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，最大限度地縮小在村級環(huán)節(jié)的可裁量空間，確保村干部手中的權(quán)力在規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行。其次，要把村務(wù)和財(cái)務(wù)公開“做真”“做深”“做實(shí)”。針對土地征遷、招投標(biāo)和工程建設(shè)等重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要通過建立完善的信息公開披露制度，嚴(yán)格信息公開程序、內(nèi)容、范圍和時限，確保各環(huán)節(jié)信息真實(shí)、公開和透明;規(guī)范和創(chuàng)新公開的內(nèi)容和形式，對征地拆遷、賠付補(bǔ)償、項(xiàng)目投資情況，以及各類經(jīng)費(fèi)收支，公共財(cái)產(chǎn)的管理、使用和處置情況，通過上會、上墻和上網(wǎng)的方式向全體村民公開，確保村務(wù)、財(cái)務(wù)的透明化、公開化。此外，針對城鎮(zhèn)化帶來城鄉(xiāng)結(jié)合部村級財(cái)富和資產(chǎn)激增，現(xiàn)有村級財(cái)務(wù)管理人手不夠、力不從心的狀況，在尊重村民自治這一合法性基礎(chǔ)，不影響村委會自我監(jiān)督、自我管理的情況下，探索實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管，村賬鄉(xiāng)核”的“錢賬雙代理”制度，通過強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、完善內(nèi)控制度，強(qiáng)化銀行賬戶管理等措施，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的資金、資產(chǎn)和資源管理更趨規(guī)范，減少惡意侵占的可能性。

四是以法治手段加大城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗治理力度。黨的十八屆四中全會提出要大力推進(jìn)基層治理法治化，并對如何增強(qiáng)農(nóng)村干部的法治觀念以及如何加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)等都提出了具體的要求，從而為破解村級反腐難題指明了方向。針對當(dāng)前村干部腐敗治理方面的掣肘因素，一方面，圍繞當(dāng)前村干部腐敗案件主體特殊、管轄機(jī)關(guān)有別的實(shí)際，要發(fā)揮好縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察部門在反腐敗斗爭中的組織協(xié)調(diào)功能，既要嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事，嚴(yán)肅查處農(nóng)村黨員干部嚴(yán)重違紀(jì)案件，又要及時將涉嫌違法犯罪的案件移交給司法機(jī)關(guān)，并積極協(xié)調(diào)公安、檢察和法院等部門及時進(jìn)行“偵”“訴”“判”，形成依法治理村干部腐敗的法治合力;司法機(jī)關(guān)要高度關(guān)注當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部“村干部腐敗高發(fā)”“小官巨貪”等問題，通過在鄉(xiāng)一級設(shè)立檢察室、流動法庭等方式，使反腐敗的司法觸角向城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村延伸，實(shí)施懲治和預(yù)防腐敗有針對性地司法提前介入。另一方面，針對當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部一些村干部權(quán)力邊界不明、法治意識不強(qiáng)，在利益面前“無知者無畏”等情況，把農(nóng)村貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會精神放在更加突出位置，研究出臺加強(qiáng)村干部法治教育的長效機(jī)制，使村干部學(xué)法、遵法和守法逐漸形成習(xí)慣，從根本上糾正村組干部錯誤的權(quán)力觀。最重要的一點(diǎn)，就是要針對當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益關(guān)系發(fā)生變化、各項(xiàng)補(bǔ)償惠民政策紛至而來、對法律法規(guī)本來就了解不夠的農(nóng)民對國家這些政策很難理解到位的實(shí)際，加強(qiáng)村民的法治教育，拓寬村民監(jiān)督、檢舉揭發(fā)村干部腐敗行為的渠道，引導(dǎo)村民學(xué)會行使自己的民主權(quán)利，敢于拿起黨紀(jì)國法的武器，維護(hù)個人和集體的合法權(quán)益，敢于和村干部腐敗行為作堅(jiān)決的斗爭。

注釋

①《12起村官巨腐案涉22億》，《新京報》2014年8月7日。②《西安社區(qū)遇塌方式腐敗:居委會主任單筆受賄500萬》，《法制晚報》2015年6月9日。③2004年4月29日全國人大常委會九屆第十五次會議通過的《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的七種行為屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)”，包括:(1)救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理;(2)社會捐助公益事業(yè)款物的管理;(3)國有土地的經(jīng)營和管理;(4)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理;(5)代征、代繳稅款;(6)有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作;(7)協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。