新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

于高楊 董杰 李慧民 翟奕婷 羅云方

摘 要： 在城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的時(shí)代背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題一直受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。近年來，新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模大、速度快、流轉(zhuǎn)對(duì)象多元化的趨勢(shì)和發(fā)展方向。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)符合社會(huì)主義本質(zhì)和我國加快建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一件涉及全疆1200多萬農(nóng)牧民切身利益的大事，關(guān)乎新疆農(nóng)村社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的大局。因此，深入探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，尋求合理科學(xué)的解決路徑，對(duì)于維護(hù)新疆社會(huì)大局的穩(wěn)定和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞： 新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程 承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家說：“土地時(shí)財(cái)富之父，勞動(dòng)是財(cái)富之母?！蓖恋厥侨祟愓滟F的自然資源，更是農(nóng)民賴以生存的條件。土地問題關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是新疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，歷經(jīng)三十多年的我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，大力地解放了生產(chǎn)力，提高了生產(chǎn)效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。但是隨著改革的逐步深入，我國的農(nóng)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度呈現(xiàn)出越來越不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的趨勢(shì)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題成為當(dāng)今農(nóng)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題。本文立足于新疆土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)流的特征和意義加以論述，并詳細(xì)分析新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。通過對(duì)新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀的分析，總結(jié)新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題。通過對(duì)域外國家土地流轉(zhuǎn)制度的分析，總結(jié)新疆土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度的啟示，在此基礎(chǔ)上，對(duì)新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行深入的思考。本文的重點(diǎn)在于分析新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，并且對(duì)新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行探討。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概況

1.1對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概念的界定。

土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)在被學(xué)界廣泛地認(rèn)為是一種民法上的物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，基于這種民法物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一屬性看，包括物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的保留型和讓渡型流轉(zhuǎn)兩種分類，可以將此界定為轉(zhuǎn)移物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者其中的部分權(quán)能。

1.2土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征。

（1）以物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的有效存在為前提；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要具有契約性；（3）不變更承包地的農(nóng)業(yè)用途和土地使用性質(zhì)；（4）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)其流出方的特定性和流入方的多元化；（5）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有一定的期限；（6）原承包方對(duì)農(nóng)村承包地投入在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的合理補(bǔ)償性；（7）土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)其流入方享有的權(quán)利不得超過流出方享有的權(quán)利；（8）不管以任何方式實(shí)施的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)依然有效存在。

1.3土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城鎮(zhèn)化作為一個(gè)國家走向文明和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，自改革開放以來，伴隨長達(dá)三十余年經(jīng)濟(jì)持續(xù)性、穩(wěn)定性的增長，不僅鑄就世界經(jīng)濟(jì)史上奇跡，而且讓我們的城鎮(zhèn)化獲得突飛猛進(jìn)的動(dòng)力，土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展之中及其重要的要素，土地的狀況勢(shì)必對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)大局產(chǎn)生深遠(yuǎn)的意義。

1.4土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠推動(dòng)土地資源的合理配置。

農(nóng)村實(shí)行均分制土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭承包制，土地條塊分割，集中程度低，商品率低下，不能進(jìn)行規(guī)?；纳a(chǎn)。實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠擴(kuò)大土地生產(chǎn)規(guī)模，提高機(jī)械化水平，提高規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)與農(nóng)民的增收。

1.5土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠使農(nóng)村勞動(dòng)力向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)民一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民可以擁有處分權(quán)，如果限制他們轉(zhuǎn)移這項(xiàng)權(quán)利，就會(huì)把農(nóng)民束縛在土地，不利于社會(huì)的長治久安，而且會(huì)產(chǎn)生土地拋荒的現(xiàn)象，極大地浪費(fèi)社會(huì)資源。為此，我們應(yīng)當(dāng)把這項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)化為農(nóng)民實(shí)實(shí)在在的財(cái)富，允許他們自由地流轉(zhuǎn)土地，讓他們?cè)诔鞘欣锕ぷ?，安家落戶，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.現(xiàn)階段新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

2.1法律法規(guī)和制度上存在的一些問題。

2.1.1目前的法律法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)主體存在限制性的規(guī)定

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！薄吨腥A人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。從上述法律規(guī)定看出，土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)要受到社區(qū)成員資格的限制，從而限制流轉(zhuǎn)人和受讓人的真實(shí)意思表示，將那些是經(jīng)驗(yàn)種植者和科學(xué)種植者的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的受讓人排除在外，致使土地承包經(jīng)營權(quán)不能進(jìn)入真正意義上的市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，最終必然阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)的自由的流轉(zhuǎn)。

2.1.2國家未出臺(tái)明確承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律

在一些資本主義國家，如德國和日本出臺(tái)了專門的法律，我國《流轉(zhuǎn)法》目前還沒有出臺(tái)，農(nóng)村堅(jiān)持“土地承包30年不變”的政策，形成土地流轉(zhuǎn)枷鎖。有的地區(qū)不顧國家的政策，“土地平均分配”思想嚴(yán)重，極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)益。因此，制定一部《土地流轉(zhuǎn)法》顯得十分必要。

2.2流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在的主要問題。

2.2.1流入方與流出方訂立合同意識(shí)薄弱

新疆的土地流轉(zhuǎn)大部分仍然是農(nóng)戶之間的自發(fā)行為。由于他們?nèi)狈Ρ匾姆沙ＷR(shí)和經(jīng)驗(yàn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中有些農(nóng)戶采用口頭協(xié)議的方式或是只是簽訂了簡單的書面合同，土地流轉(zhuǎn)往往沒有經(jīng)過必要的程序，也沒有通過相關(guān)部門的許可，農(nóng)戶間私下交易盛行。因此，規(guī)范此類行為顯得十分重要。

2.2.2流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)發(fā)育不夠成熟

新疆多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，存在“有地?zé)o市”的現(xiàn)象。信息渠道不順，流轉(zhuǎn)信息不夠暢通，信息傳遞的體系尚未建立。至今還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范合理的交易市場(chǎng)，存在“有市無序”的現(xiàn)象。缺乏流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)，無法提供市場(chǎng)交易的平臺(tái)，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易市場(chǎng)監(jiān)管主體，因此加快建構(gòu)土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)顯得十分緊迫。

2.2.3土地流轉(zhuǎn)糾紛呈上升趨勢(shì)且處理無法律依據(jù)

土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。（1）流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)手續(xù)不齊全，部分農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為視為個(gè)人行為，不向村組織提出申請(qǐng)，也未向政府職能部門提出申請(qǐng)，耕地流轉(zhuǎn)隨意性很大，引發(fā)耕地用途的糾紛。（2）土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、抵押和再流轉(zhuǎn)等糾紛。（3）在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，因流轉(zhuǎn)的土地涉及國家重點(diǎn)工程而被征收，補(bǔ)償安置款在流轉(zhuǎn)人之間分配，由于合同中并沒有明確提到，會(huì)引發(fā)補(bǔ)償?shù)募m紛。（4）合同形式不統(tǒng)一口頭協(xié)議多，書面合同少條款不完善，容易引起合同糾紛。（5）發(fā)包方違法干涉土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)糾紛，集體經(jīng)濟(jì)組織出面進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，引發(fā)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益分配上的糾紛和利益沖突。

3新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律保障機(jī)制的構(gòu)建

3.1加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。

相關(guān)職能部門要研究制定流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)要加快發(fā)展。依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)制度，提供流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等相關(guān)的服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體可以開展信息溝通、委托流轉(zhuǎn)等服務(wù)，但禁止層層轉(zhuǎn)包從中牟利。實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)過程中最大限度的公正，引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，要求使用統(tǒng)一的格式合同文本。依法保護(hù)流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛解決合理機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛矛盾。

3.2理順承包流轉(zhuǎn)登記制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。

權(quán)利的設(shè)立采取登記生效主義，互換、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等物權(quán)變動(dòng)方式統(tǒng)一采取登記生效主義，明確登記機(jī)構(gòu)，流轉(zhuǎn)登記適用統(tǒng)一登記規(guī)則，制定統(tǒng)一的農(nóng)村登記承包和流轉(zhuǎn)登記方法。自治區(qū)及各地較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同已經(jīng)制定出來，關(guān)鍵是做到盡早盡快落實(shí)。由于新舊合同中涉及的新舊利益可能發(fā)生變化，故合同的使用是雙方重視的問題。對(duì)此，需要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的綜合聯(lián)動(dòng)，必須形成各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)部門組織協(xié)調(diào)，相關(guān)部門協(xié)同配合，農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理和服務(wù)的工作機(jī)制。

3.3充實(shí)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。

完善社會(huì)保障體系的建設(shè)，依法完善農(nóng)村最低生活保障制度，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，激勵(lì)和完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，福利和優(yōu)撫制度。實(shí)維護(hù)農(nóng)村困難群體的土地合法權(quán)益在農(nóng)村，特別是南疆三地州和偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)。目前的社會(huì)保障對(duì)農(nóng)民的作用十分有限，既要確保各項(xiàng)待遇當(dāng)期支付和基金安全，切實(shí)加強(qiáng)基金監(jiān)督，又要加快建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營制度，拓寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道，探索新的基金投資運(yùn)營方式，努力實(shí)現(xiàn)保值增值。擴(kuò)大和開辟新的社會(huì)保障資金籌資渠道，建立社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，進(jìn)一步充實(shí)已經(jīng)建立的全國社會(huì)保障基金，以有效應(yīng)對(duì)我國人口老齡化問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的長期平衡。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，全面建立及完善臨時(shí)救濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。逐步提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)最高支付限額，推進(jìn)居民醫(yī)保，增加城市和農(nóng)村低保補(bǔ)助金，提高優(yōu)撫對(duì)象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加快發(fā)展以養(yǎng)老服務(wù)為主的適度普惠型社會(huì)福利事業(yè)，推動(dòng)高齡老人津貼制度全覆蓋，探索建立老年護(hù)理保險(xiǎn)制度，推進(jìn)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相互銜接和共同發(fā)展。健全殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系，完善孤兒保障制度，切實(shí)保障困難群眾基本生活。

本文通過對(duì)新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析，以及存在的客觀問題，同時(shí)對(duì)域外的國家目前的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)制度的分析和借鑒，提出合理解決新疆土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的路徑措施。土地問題由來已久，又由于新疆特殊的人文環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境，因此我們規(guī)范流轉(zhuǎn)問題，應(yīng)當(dāng)立足于新疆社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)，一切以實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，同時(shí)要認(rèn)識(shí)到事物發(fā)展質(zhì)變過程中長期性、艱巨性、復(fù)雜性。做好吃苦準(zhǔn)備，充滿信心和希望，繼往開來，共同推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，處理好三農(nóng)問題，推動(dòng)我區(qū)社會(huì)的長治久安。

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基金項(xiàng)目：本文系塔里木大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目階段性成果（編號(hào)：201410757020）