試論我國農村集體土地所有權主體制度之改革路徑

徐英蘭

摘 要：我國農村土地所有權問題的癥結主要在于農村集體土地所有權制度。法律并沒有規(guī)定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，也沒有明確產權主體和執(zhí)行主體的界限和地位。農村集體土地所有權主體制度存在法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化的問題，本文從歷史、文化、制度方面分析了集體土地所有權主體制度缺陷的成因，并在探討了農村土地國有化或私有化改革路徑的基礎上，提出了通過完善農村土地承包經營權等土地使用權而間接強化農村土地集體所有權主體制度的改革建議。

關 鍵 詞：農民集體；農村土地所有權；農村集體土地所有權主體制度

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0061-08

土地改革基本完成之后，我國農村掀起了農業(yè)合作化高潮。在1956年-1958年的高級社集體土地所有權階段，農民私人土地所有權被取消，農村土地所有權的主體變更為高級農業(yè)生產合作社。在1958年-1982年的人民公社集體所有權階段，我國實行“三級所有、隊為基礎”的農村土地所有權制度?！叭壦?、隊為基礎”即以生產隊為基礎，公社、生產大隊、生產隊作為各自土地所有權的主體，對自己的土地享有獨立的所有權和管理權。這種“三級所有、隊為基礎”的農村土地所有權制度被1975年我國《憲法》和1978年我國《憲法》所確認。1982年至今是現行集體土地所有權階段。家庭聯(lián)產承包責任制實行后，農村土地等生產資料仍歸集體所有，但交由農民承包經營，集體對承包戶提供管理和服務，承包戶在承包合同約束下從事農業(yè)生產經營活動，集體土地的使用權與所有權分離。1982年我國《憲法》以法律形式確認了這一改革成果。此后，我國的《民法通則》《土地管理法》《農業(yè)法》《農村土地承包法》和《物權法》等都對集體土地所有權進行了明確規(guī)定，但因為歷史、文化、制度等原因，我國農村集體土地所有權主體制度依然存在著法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化等缺陷。

一、農村集體土地所有權主體制度

缺陷的主要表現

（一）農村集體土地所有權主體制度的法律概念涵義模糊

法律概念的作用就是用精準的法律語言傳達立法者的意志，讓人們產生非歧義性的正確理解。集體土地所有權的主體——“農民集體”作為一個法律概念，其界定也應當力求精準。需要明確的是集體土地所有權是一種民事權利，所以“農民集體”應當屬于民事主體。我國《民法》規(guī)定的民事主體包括自然人、法人和其他組織?！稗r民集體”顯然不屬于自然人和法人，那么是否屬于其他組織呢？在最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見中對“其他組織”作出的司法解釋和所列舉的種類中，“農民集體”并不在其中，因此，“農民集體”不屬于其他組織?！凹w”是一個含義寬泛且無精確內涵的概念，其意指許多人合起來的有組織的整體。“農民集體”從一定程度上來說是我國計劃經濟時期遺留下來的概念，是政治制度變革的產物，準確地說它并不是一個嚴格的法律術語，因此難以在我國法律制度中被準確定性。但是考慮到長期以來“農民集體”已經被民眾廣為接受，法律關于“農民集體”的表述也比比皆是，僅僅因為其存在缺陷而將其完全排除在我國法律制度的概念領域之外的做法也不可行。因此，為了使“農民集體”真正發(fā)揮其作為集體土地所有權主體應有的功能，明確“農民集體”的法律內涵就變得至關重要。

（二）農村集體土地所有權主體的法律地位缺失

正如我國臺灣地區(qū)學者史尚寬所言：“為權利主體，須經法律的承認?！盵1]“農民集體”已經得到了法律的承認，但是卻因法律界定的內涵不清晰，喪失了應有的法律地位。根據我國《物權法》第60條的規(guī)定，所有權的行使主體是村集體經濟組織或者村民委員會、村內各集體經濟組織或者村民小組以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織?！稗r民集體”是農村集體土地所有權主體，卻不能作為土地所有權的行使主體直接對土地進行經營、管理?！稗r民集體”與這些行使主體之間存在著什么樣的法律關系？“農民集體”作為民事主體的獨立的意思形成和表達制度是什么？[2]行使主體在行使所有權時是否遵循“農民集體”的意志？這些事關“農民集體”切身利益的重要事項法律都沒有做出明確規(guī)定。在這種情況下，農民不知“農民集體”為何物，加上個別鄉(xiāng)、村干部利用對農村土地的支配權牟取私利，縣、市政府也不同程度地存在著忽視“農民集體”土地所有權的現象，這樣，當三級土地所有權行使主體的利益發(fā)生沖突時，往往會出現上一級行使主體侵犯下一級行使主體利益的問題。這就進一步加劇了“農民集體”的法律地位被架空的可能，結果是使農村集體土地所有權“在行政權力控制下成了一種殘缺的所有權，在村社干部權力支配下被異化”。[3]因此，賦予“農民集體”明確的法律地位，明晰其構成要素和運行原則，使農村集體土地所有權成為一種實實在在的民事權利是十分必要的。

（三）農村集體土地所有權主體的利益虛化

財產所有權的根本在于收益權，社會經濟生活中的各個經濟主體追逐經濟收益是天然屬性?！稗r民集體”作為集體土地的所有權人，應當擁有財產并享有經濟收益。在農民私人的土地所有權時期，土地的所有權是農民私人，所有權人獲得了相應的報酬。在高級農業(yè)生產合作社階段，合作社仍然能夠通過扣除生產費用和留出公積金、公益金的方式實現收益。在實行家庭聯(lián)產承包責任制初期，農戶承包經營集體土地所得的收益一部分上交給國家，一部分留給集體，剩下的屬于農戶自己所有。其中留給集體的部分主要包括農戶向村民委員會上繳的村提留，即公積金、公益金、行政管理費等，“農民集體”的收益在一定程度上也能得到滿足。

然而，我國于2006年在全國范圍內取消了村提留。村提留的取消使得“農民集體”完全喪失了其應享有的土地利益，事實上“農民集體”應獲得的土地所有權利益被享有土地承包經營權的農戶分享了，“農民集體”的利益因享受不到任何經濟收益而被徹底虛化。

二、農村集體土地所有權主體制度

缺陷之成因分析

（一）歷史因素

在建構集體土地所有權主體時，對歷史經驗教訓予以總結是十分必要的。集體土地所有權主體制度出現較大的缺陷是歷史形成的。新中國建立初期，我國面臨著許多困難，國民經濟急需恢復，為此國家提出了實現工業(yè)化的目標，我國農村土地法律制度的建構也始終圍繞這個目標。在農村，為發(fā)展初級農業(yè)生產合作社，取消了私人土地所有制，將初級農業(yè)生產合作社進一步轉化為高級農業(yè)生產合作社乃至發(fā)展為后來的人民公社。在改革開放、實行社會主義市場經濟之前的這一階段可以稱之為社會主義計劃經濟體制時期，在這一時期，國家對農業(yè)生產合作社、生產隊課征農業(yè)稅，當農產品供給出現短缺的時候，國家對主要農產品實行統(tǒng)派統(tǒng)購制度，壓低農產品收購價格，提高工業(yè)品銷售價格，因此，農村土地所有權人對其所有物——土地失去了應享有的利益。在確立社會主義市場經濟后，我國法律規(guī)定繼續(xù)限制土地的自由買賣，土地需通過征收轉化為國家所有之后才能進入建筑用地一級市場，政府憑借行政征收的權力，低價征收農用地，然后高價出售，這樣，土地所有權人的角色就模糊起來。在計劃經濟時期，政府的指令性計劃高于一切，“政社合一”的體制使得行政權力滲透到農村集體土地所有權制度運行過程中。農村集體經濟組織在一定程度上集土地所有權和行政權于一身，國家和集體的角色含糊不清，甚至出現了一定程度上的利益混同。改革開放時至今日，我國由于實行了家庭聯(lián)產承包責任制，使農村社會發(fā)生了日新月異的變化，但計劃經濟時期遺留下來的許多問題依然存在，農村土地法律制度始終未能割斷其歷史“臍帶”，現行農村集體土地所有權制度只能在歷史荊棘下蹣跚前行。

（二）文化因素

我國經歷了漫長的封建社會，在封建社會制度下形成了自給自足的小農經濟。費孝通的研究揭示了農村社會的歷史傳統(tǒng)和倫理價值。村民聚村而居是由小農經營的模式決定的，村民為了水利的需要，為了安全的需要，在一片土地上耕作，一代一代地在此地生活，逐漸形成家族。村落中的人們習慣在一個固定的區(qū)域活動，各自保持著孤立的社會圈子。這樣的社會結構導致了中國傳統(tǒng)文化中缺乏個人主義，家族組織中的家長在家庭中擁有至高無上的權力，家庭財產都歸于家長名下，子女在家中沒有獨立的財產，沒有獨立的人格，沒有獨立的意志，這種封建家長制傳統(tǒng)與崇尚自由、民主、平等、意思自治的現代民法精神是格格不入的。而現行關于集體土地所有權的立法規(guī)定是需要建立在現代民法精神基礎之上的。在還沒有完全形成民主傳統(tǒng)的農村，農民對于土地產權保護的意識還比較淡薄，在這樣一個農村社會環(huán)境中，即使設計再先進、再科學的法律制度也無法得到很好的貫徹和實施，這也是造成集體土地所有權主體制度的運行出現困境的原因之一。

（三）制度因素

由于我國的封建家長制傳統(tǒng)再加上新中國成立后實行計劃經濟體制，民法長期得不到重視，物權法理論和物權立法也一度成為民法體系中最不完善的部分。我國民法學者比較重視大陸法系的物權法理論的發(fā)展，由于對傳統(tǒng)所有權理論的反思不夠，提出了物權理論應采用從“歸屬”到“利用”的理念，因此，我國一直將注意力放在農地利用制度的設計上。改革開放后，我國實行的家庭聯(lián)產承包責任制為農業(yè)發(fā)展做出了突出的貢獻，促進了農村商品經濟的發(fā)展，改善了農民的生活。

家庭聯(lián)產承包責任制是對農地利用制度的大膽嘗試，但是其局限性也慢慢顯現出來，其限制了機械化和科學技術的大規(guī)模推廣，甚至在一定程度上阻礙了農村生產力的發(fā)展。[4]家庭聯(lián)產承包責任制被寫入憲法，倍受青睞，但與此形成鮮明對比的是農村集體土地所有權制度備受冷落。不少法律雖然規(guī)定了農村集體土地所有權制度，但內容極為簡略，更沒有解決農村集體土地所有權權屬糾紛的追責制度和救濟制度?？梢姡覈稍谥贫葮嫿ㄉ喜]有給予農村集體土地所有權制度應有的關注，這在無形中阻礙了農村集體土地所有權主體制度的發(fā)展和完善。

三、農村集體土地所有權主體

制度的改革路徑

根據物權法定原則，土地所有權與土地使用權一樣具有排他性物權。土地承包經營權、宅基地使用權、地役權、建設用地使用權等用益物權應受制于所有權，并與土地所有權相伴而生。而我國各類法律規(guī)范都存在著“重用益物權而輕所有權”的問題，即弱化農村集體土地所有權、強化農村集體土地承包經營權。因此，探討農村集體土地所有權主體制度改革的基本路徑，首要問題是要把集體土地所有權與農民土地承包經營權（用益物權）作為真正的物權對待并予以高度重視，防止出現“虛化農村集體土地所有權，強調其使用權”的現象。權利主體是權利的核心元素，完善農村集體土地所有權的出路是改革農村集體土地所有權主體制度，解決農村集體土地所有權主體制度“法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化”等問題。

我國物權法在立法時，學界對于包括土地所有權在內的所有權制度的立法上有“一元論”和“三分法”兩種不同的觀點，而不同立法的體例則選擇了不同的改革路徑。

（一）關于農村集體土地所有權主體國有化和私有化路徑之否定

梁慧星教授參考大陸法系國家的立法傳統(tǒng)，主張“一元論”，即所有權制度主體不作為所有權劃分標準，而以所有權的標的為劃分標準，將所有權劃分為不動產所有權和動產所有權，構建單一的所有權制度的立法模式，然后在此基礎上再做細分。[5]不少持“一元論”的學者傾向于將農村土地所有權主體限定為國家所有或私人所有，此為改革路徑之一。

國有化的基本觀點是將農村土地集體所有收歸國家所有，賦予農民土地永佃權等使用權。盡管支持此觀點的學者認為，國有化不僅維護了生產資料公有制的根本制度，有利于國家宏觀調控并加強了對農村土地的管理，還可以繞開土地產權歷史追索難題、降低改革成本，但其缺點也是顯而易見的。如果不充分考慮歷史因素（農民通過革命取得土地）和農民的自身意愿而將農村土地國有化，就會傷害農民的情感。此外，如果農村集體土地全部收歸國有轉由政府管控，相比市場調控，可能會降低土地利用效率，也可能會引發(fā)嚴重的土地腐敗問題。

相比之下，持私有化觀點的學者則倡導將農村土地集體所有變革為農民所有，賦予農民包括所有權在內的完整土地權利，即農民真正成為農村土地所有權之主體。私有化的觀點主要考慮以下因素：⑴歷史因素。剛建國后的土改運動已經證實農村土地本來就屬于農民所有，土地私有化有助于社會正義的實現。⑵情感因素。與國有化相比，農村土地私有化能從根本上保障農民的根本利益，激發(fā)農民的耕種熱情。⑶抑制腐敗。在一定程度上可以規(guī)范基層政權及農村干部隨意插手農村土地管理的不合法行為，從而減少土地腐敗現象。⑷效率因素。私有化的農村土地可以自由買賣、抵押，有助于將家庭經營轉變?yōu)橐?guī)模化的集約化經營，提高土地的生產效益；有助于減少掠奪式經營等短視行為，實現土地資源在全社會范圍內更有效的配置，最終實現農村土地市場的繁榮。即使農村土地私有化有如此多益處，但土地私有化依然可能會帶來新的社會問題，因為國家很難再像過去一樣通過行政手段對農村土地流轉進行限制，因此極易導致土地兼并現象出現，進而產生貧富兩極分化等新問題。[6]

鑒于農村集體土地所有權主體國有化或私有化都存在一定缺陷，近年來有部分學者試圖跳出國有或私有這一思維定勢，試圖借用儒家的“中庸之道”提出“混合所有制”這一獨特的改革路徑。其實即使“混合所有制”克服了國有化沒有考慮到農民意愿問題、土地腐敗問題和私有化的土地兼并、管理問題，也無法解決國有化或私有化的真正落實問題。一方面，國家無力按照現行的土地征用制度實行農村土地國有化的贖買，更不能以傷害農民的情感為代價通過行政手段無償收回農村集體土地，這些都不具有實際的可操作性；另一方面，在私有化過程中，由于土地產權歷史追索難，同樣會使私有化的實現存在巨大障礙。

除此之外，農村集體土地所有權問題既是法律問題也是政治問題，且政治問題是首要考慮的問題。國有化和私有化都將使農村土地利益格局發(fā)生巨變，容易導致社會動蕩，風險極大。國有化可能會傷害到農民的利益，影響到農村的社會穩(wěn)定。社會主義公有制是我國的根本經濟制度，農村土地私有化是對這一根本經濟制度的挑戰(zhàn)，這無疑也是沒有生存土壤的。

綜上所述，由我國社會主義公有制決定的社會主義農村集體土地所有權制度，適宜的變更方法應是繼續(xù)完善農村集體土地所有權，而不是否定集體所有權，通過國有或私有的方式再造所有權；應是繼續(xù)提升農村集體土地所有權實現的效率和權益配置的公正性，而不是從根本上改變農村集體土地所有權的主體屬性。

（二）在堅持農村土地“農民集體”所有的基礎上進一步完善農村土地承包經營權

⒈堅持農村土地“農民集體”所有。雖然由于歷史、文化、制度等方面的原因，農村集體土地所有權主體制度存在不少缺陷，但正如前文所論述的那樣，在現有條件下，將農村土地集體所有進行國有化或私有化甚至混合制化，都不具有現實意義。而堅持農村土地“農民集體”所有反而可能是探尋進一步改革農村集體土地所有權制度的有效路徑，當然此處之改革實為“完善”之意。且此種觀點已經獲得不少學者的支持。如王利明教授就主張保持民法通則中規(guī)定的“三分法”，即國家所有權、集體所有權和個人所有權。[7]現行《物權法》采納了“三分法”的立法模式，將農村土地所有權制度規(guī)定為國家所有權、集體所有權和私人所有權。我國《物權法》把維護國家基本經濟制度置于優(yōu)先地位，將其作為基本原則而成為我國《物權法》的核心，貫穿并體現在整部《物權法》的始終。這種立法體例將我國《憲法》中的“所有制”之“所有”借入為物權法之“所有權”之“所有”，這既完全符合合憲性要求，又維護了立法者正確的治國理念。[8]此種“三分法”肯定了集體所有權制度，即堅持農村土地繼續(xù)為“農民集體”所有。

正如我國《物權法》第59條明確規(guī)定的那樣：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。農村集體土地所有權在權能上就應當具有所有權的完整性。但與國有土地所有權的效力、權能相比，現實中的集體土地所有權主體法律虛位使得集體土地所有權呈現出不完整性。因此，雖然應堅持農村集體土地所有權主體制度，但必須對其進行進一步完善。

⒉完善現有農村土地承包經營權。雖然我國農村集體土地所有權主體制度存在法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化等問題，但并不代表問題的解決一定要采用直接一步到位的方式。尤其是這些問題已在我國農村根深蒂固，任何激進的解決方式都是不可取的，甚至會引發(fā)社會問題。雖然現在不少學者仍然認為農村土地集體所有與民事主體“二分法”（自然人和法人）相矛盾而導致土地產權不清，應該廢除，但實際上，以上這些問題只是表象，這些問題的出現并不是由農村土地集體所有本身（即產權歸屬問題）導致的，而是由于在現有法律規(guī)范條件下，農村土地集體所有權缺乏保障無法真正實現其應有的權能，進而產生了以上問題。因此，筆者認為，我們要做的不是否定農村土地集體所有權制度，而是要完善農村土地集體所有權制度，即解決農村土地集體所有權各項權能的實現問題。

根據法律哲學和法律實證主義分析，問題的解決往往是在動態(tài)中實現的。通過直接確定其法律概念、提升其法律地位、實在化其利益等方式，只是暫時解決了表面問題，而農村集體土地所有權的使用、收益等權能依然無法動態(tài)運行。

無法實現的權利不是權利。只有通過進一步完善現有農村土地承包經營權等使用權，從而實現農村土地集體所有權的權能，逐步構建新型農村集體土地所有權主體制度，才是我國農村集體土地所有權制度完善的有效路徑。

我國《物權法》規(guī)定，所有權的積極權能包括“占有、使用、收益和處分”。因此，要保障農民的土地財產權益，必須先保證其使用、收益和處分權能的真正實現。如推進農村集體土地承包經營權物權化，強化其使用權能；實行集體土地有償使用制度，完善集體土地所有權收益權能；改革征用集體土地辦法，完善集體土地所有權處分權能。[9]考慮到我國現行法律制度推進情況和現實緊迫性，對農村土地承包經營權進行物權化的完善是首要任務。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案”。這一規(guī)定使承包人對農村土地使用權的處分受到了發(fā)包方的限制，這雖然是為了保護集體利益，但卻違反了市場規(guī)律，增加了轉讓成本，反而不利于農村土地集體所有權的實現。此外，2007年10月1日開始實施的《物權法》第125條規(guī)定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產”；第128條規(guī)定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設”。我國《物權法》只是強調了農村土地承包經營權占有、使用、收益的權能，而土地承包經營權人的流轉方式、流轉對象等依然受到了很大限制。

為引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2014年11月20日發(fā)布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》中指出：“要堅持農村土地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等多種經營方式共同發(fā)展，即堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地規(guī)范有序流轉”。此后，國務院辦公廳又于2014年12月30日發(fā)布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），這是首部針對農村產權流轉交易市場發(fā)展的全國性指導文件。該《意見》明確將土地經營權分離出來，對農村土地流轉領域的所有權、承包權和經營權進行分類指導，并強調指出：“農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權”。通過這兩部法規(guī)，我國的法律規(guī)定終于放開了農村產品交易品種（除宅基地使用權、農民住房財產權、農戶持有的集體資產股權外），農戶可以自主決定所擁有的產權是否入市流轉交易，同時流轉交易的受讓方在原則上也沒有了資格限制，這不僅擴大了農村土地承包經營權范圍，而且充分激發(fā)了農民的生產熱情。

此外，將土地經營權從原有的土地承包經營權中獨立出來，形成所有權、承包權和經營權“三權分置”格局，使土地在流轉過程中的權屬關系更加清晰，這不僅不會侵害農戶承包權和集體土地所有權的利益，而且還會減少農民對失去土地承包關系的擔憂，為土地在更大范圍內優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農地經營模式創(chuàng)造了必要條件。[10]

我國農村土地問題的癥結主要在于農村集體土地所有權。土地所有權制度關系著國家的穩(wěn)定，國家對此制度的設計應盡可能完善。因此，應在繼續(xù)堅持農村土地集體所有的基礎上，不斷完善農村土地承包經營權等使用權，通過真正實現農村土地集體所有權的權能來健全和強化農村集體土地所有制，從而以最小的成本解決農村土地問題，使農村集體土地所有制這種我國特有的、具有“本土化根基”的土地制度更好地發(fā)揮作用。這條改革路徑也正與我國2014年11月至12月間頒布實施的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》兩部行政規(guī)章中所包含的路徑相吻合。

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[10]鄭風田.國務院發(fā)文規(guī)定農村土地承包權所有權不得流轉[N].法律圖書館，2015-01-23.

（責任編輯：馬海龍）

Abstract：The crux of our country's rural land ownership problems mainly depends on rural collective land ownership system.Laws do not stipulate that “the peasants collective” are as a constitution and operational principle of land ownership subject，and do not clear the boundary and status of property right subject and executive body.There exist problems such as vagueness of legal concepts and connotations，loss of legal status and vagueness of benefit in rural collective land ownership subject system.The paper analyzes the causes of defects of collective land ownership subject system from perspectives of history，culture and system，and on the basis of discussing rural land nationalization and privatization reform path，comes up with the reform suggestion that is through perfecting land use right including the right to rural land contractual management to indirectly enhance rural collective land ownership.

Key words：peasants collective；rural land ownership；rural collective land ownership subject system