城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)中的土地增值稅法律問題研究

余敬 梁亞榮

摘 要：隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的逐步推進(jìn)，國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地在土地市場(chǎng)上的地位趨于平等。土地增值稅作為一種重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，起著調(diào)配土地資源、平衡經(jīng)濟(jì)增長和收入分配的功能。我國現(xiàn)行的土地增值稅制度在城鄉(xiāng)稅收理念、稅制城鄉(xiāng)二元分割、課稅范圍、稅率設(shè)計(jì)、稅收征管等方面還存在著一些弊端，急需在城鄉(xiāng)一體化環(huán)境下調(diào)整稅收理念、重構(gòu)課稅范圍、科學(xué)設(shè)計(jì)稅率、簡化征管程序，使其能夠?qū)ξ覈y(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。

關(guān) 鍵 詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng);土地增值稅;城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號(hào)：D922.229 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）07-0094-07

黨的十八屆三中全會(huì)明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一的方向。國務(wù)院辦公廳于2015年初出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》在建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)踐中邁出了重要一步。隨著我國土地稅收改革的不斷深化，科學(xué)合理的稅收制度建設(shè)成為其中關(guān)鍵一環(huán)。作為我國土地稅收中最重要的稅種之一的土地增值稅，出臺(tái)于20世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期，立法上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)指令性原則，制度上城鄉(xiāng)二元分割和征收政策的隨意化忽視了發(fā)揮土地增值稅的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，其結(jié)果是并未達(dá)到預(yù)期目的。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)過程中，需要對(duì)其進(jìn)行大力完善。

一、土地增值稅的屬性和其作用

土地增值稅是19世紀(jì)末在西方國家興起的新型土地稅，其包括土地增值稅和土地原價(jià)稅，土地增值稅主要是指對(duì)土地增值部分征稅。[1]作為土地稅種的重要類型，屬于財(cái)產(chǎn)稅，①財(cái)產(chǎn)稅是以納稅人所擁有或者控制的財(cái)產(chǎn)為征稅對(duì)象的一類稅總稱，[2]財(cái)產(chǎn)所有人或占有人得到了國家的財(cái)產(chǎn)保護(hù)，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值也因基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善而提高，對(duì)其征稅符合公私利益平衡原則。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)稅的開征有利于減少社會(huì)財(cái)富初次分配不均所帶來的社會(huì)不公平問題，有利于盤活存量資產(chǎn)，激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力。

土地增值稅作為財(cái)產(chǎn)稅的一種，其設(shè)計(jì)的主要作用有：一是作為重要的財(cái)政稅源。地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中通過土地增值稅獲取稅收，以利于對(duì)地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)。二是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。通過稅收調(diào)節(jié)作用降低或提高土地流轉(zhuǎn)成本，以此達(dá)到對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用。三是平衡國民收入分配。稅收是一種國民收入二次分配方式，通過對(duì)土地增值稅的征收，可以平衡因集體建設(shè)用地入市而帶來的農(nóng)村不同區(qū)域地價(jià)差異所造成的貧富差距。四是能夠有效地抑制土地投機(jī)行為。土地市場(chǎng)投機(jī)者常利用市場(chǎng)信息與資源優(yōu)勢(shì)囤貨積奇，從而間接影響市場(chǎng)供需關(guān)系，導(dǎo)致地價(jià)或房間虛高不下。土地增值稅主要是對(duì)土地或建筑物流轉(zhuǎn)征稅，增加其流轉(zhuǎn)成本，以有效抑制土地投機(jī)行為。

西方發(fā)達(dá)國家多曾開征過土地增值稅，如德國、英國曾規(guī)定在土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)征收土地增值稅，日本曾為抑制房地產(chǎn)過熱開征該稅。但由于稅制改革，西方發(fā)達(dá)國家的稅收體系逐步向以所得稅為主體的稅系過渡，加之普遍開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，且土地市場(chǎng)較為成熟，地價(jià)較為穩(wěn)定，為簡化稅制和減少稅種間重復(fù)以及從便于稅收征管原則出發(fā)，多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家將土地增值稅歸并到所得稅中間接征收。當(dāng)前世界上仍在直接開征土地增值稅的國家或地區(qū)并不多，主要有韓國、意大利、中國、臺(tái)灣地區(qū)。其中臺(tái)灣地區(qū)的土地增值稅制度最為完善，其采取單獨(dú)開征的方式，在扣除增值成本的情況下，政府按照每年統(tǒng)一公布的公告現(xiàn)值實(shí)行三級(jí)累進(jìn)征稅。韓國土地增值稅是在20世紀(jì)90年代中期為壓制地價(jià)上漲過快而推出的稅種，主要采用特別增值稅和土地超額利得稅兩種形式，特別增值稅是針對(duì)法人轉(zhuǎn)讓土地過程中在征收完法人所得稅后的轉(zhuǎn)讓差價(jià)征稅;土地超額利得稅是對(duì)由于地價(jià)上升而獲得的土地超額利得所課征的一種稅，對(duì)當(dāng)時(shí)土地過熱產(chǎn)生了一定的抑制作用，但由于在課稅范圍上限定得較窄，且與所得稅存在重合而導(dǎo)致后來在具體實(shí)施過程中效果并不好。意大利的土地增值稅限定于土地自然增值部分，由于其累進(jìn)稅率僅為3%-30%，在實(shí)踐上被證明是可長期、持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)行的，同我國的高稅率、臨時(shí)性的土地增值稅政策有很大差別。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)

土地增值稅的影響

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)要求，稅收作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種重要調(diào)控工具，在實(shí)施范圍上也必然要求城鄉(xiāng)統(tǒng)一。我國現(xiàn)行土地增值稅是在特定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下形成的，由于在立法理論上缺乏對(duì)我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行充分的調(diào)研論證，導(dǎo)致立法與執(zhí)法上的不銜接，即理論與實(shí)踐的脫節(jié)?？梢灶A(yù)見，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建立后，必將對(duì)土地增值稅制度帶來革命性的沖擊。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)土地增值稅立法理念的沖擊

我國現(xiàn)行的土地增值稅是從臺(tái)灣地區(qū)引進(jìn)的，而臺(tái)灣地區(qū)土地增值稅的核心思想來源自孫中山的“漲價(jià)歸公”理論。該理論的核心思想在于：土地的增值并非因?yàn)榈刂髋?，是社?huì)的貢獻(xiàn)而增加其價(jià)值，而為不勞而獲，是一種富人稅，開征有平均財(cái)富的功能。[3]我國在土地使用上一直采用城鄉(xiāng)分割的、行政指令的方式，這種二元稅收制度是建立在我國城鄉(xiāng)二元土地制度的基礎(chǔ)之上的，其設(shè)計(jì)初衷是為了限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的最終目的而作出的一種制度安排，[4]國家通過計(jì)劃取代市場(chǎng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步形成，國家利益優(yōu)先的觀念得到廣泛認(rèn)同，國家權(quán)益至上、權(quán)力本位理念取得了主導(dǎo)地位。[5]無論是二元制的土地制度還是二元制的稅收制度均為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物或衍生品。在這種封閉的土地計(jì)劃調(diào)配的環(huán)境下，土地增值稅征收原理亦會(huì)出現(xiàn)變異。

20世紀(jì)90年代，隨著改革開放的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步形成，住房制度的市場(chǎng)化改革促使房地產(chǎn)市場(chǎng)流動(dòng)加快。針對(duì)此情況，借鑒臺(tái)灣地區(qū)及日本的土地稅制，國務(wù)院出臺(tái)了《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。但從立法理論上，我國理論界一貫堅(jiān)持的稅收理論是“國家分配論”，認(rèn)為稅收是以國家強(qiáng)制力保證下的憑行政權(quán)參與分配的方式， 在長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)具體稅種的理論論證更是缺乏。[6]而土地增值稅也是在缺乏充分理論論證的情況下出臺(tái)的，一方面，急于同國際稅收接軌，盲目學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)制度;另一方面，急需通過這種形式從房地產(chǎn)行業(yè)暴利市場(chǎng)中獲取財(cái)政來源以沖抵當(dāng)時(shí)的財(cái)政赤字，土地增值稅的誕生具有其特定的歷史背景。因此，其在立法條文中烙下了指令性經(jīng)濟(jì)和國家利益本位的痕跡。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)方面，土地增值稅作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的一個(gè)重要工具，應(yīng)遵從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。這就需要土地增值稅在立法理念上應(yīng)從國家權(quán)力本位過渡到社會(huì)權(quán)力本位，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，改變當(dāng)前土地增值稅城鄉(xiāng)分割的錯(cuò)位現(xiàn)象。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)要求土地增值稅擴(kuò)大納稅范圍

我國現(xiàn)行的《暫行條例》在立法范圍上存在著缺陷，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展要求，這不僅表現(xiàn)在條文對(duì)納稅范圍的規(guī)定上，也表現(xiàn)在具體計(jì)稅依據(jù)的不合理，征稅目的條文表述上只關(guān)注了維護(hù)國家利益，未能關(guān)注農(nóng)村土地權(quán)益的發(fā)展。

首先，在納稅人與課稅范圍上，《暫行條例》限定了有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上建筑物單位和及其它附屬物， 取得收入的單位和個(gè)人，但未包括集體土地轉(zhuǎn)讓情況。同其他設(shè)置土地增值稅的國家或地區(qū)相比，臺(tái)灣地區(qū)為有償轉(zhuǎn)讓土地所有人或承受人、出典人。①韓國土地增值稅（土地超額利得稅與特別增值稅）規(guī)定了土地等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓即需要繳納土地增值稅，無償轉(zhuǎn)讓時(shí)候課征遺產(chǎn)稅或贈(zèng)與稅。[7]通過對(duì)比可以看出，我國土地增值稅的征收范圍相對(duì)較窄，并且對(duì)其他形式如抵押、出租、傳統(tǒng)的出典也未能兼顧。

其次，在計(jì)稅依據(jù)上，《暫行條例》第3條規(guī)定了增值稅收取以轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的增值額為依據(jù)，而根據(jù)《暫行條例》的第4條、第5條關(guān)于扣除項(xiàng)的規(guī)定中并未體現(xiàn)出對(duì)自然增值額與人工增值額的區(qū)分扣除。自然增值額是指由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的公共投資使土地及建筑物價(jià)值相對(duì)上升部分的增值額度;人工增值是指由于個(gè)人土地或建筑物投入人、財(cái)、物開發(fā)使其增值的額度。從稅法原理上看，土地增值稅應(yīng)是對(duì)自然增值部分進(jìn)行征稅。如臺(tái)灣地區(qū)《土地稅法》在第35條就明確規(guī)定了對(duì)自然漲價(jià)部分課稅，按照土地漲價(jià)總數(shù)額計(jì)算（第36條），且其土地增值稅的征收與地價(jià)稅的征收緊密相連，土地增值稅在地價(jià)稅征收后以其確定的地價(jià)計(jì)算每年的土地自然漲價(jià)幅度為依據(jù)。我國當(dāng)前土地增值稅這種不區(qū)分自然增值與人工增值的方式有失公正，且土地增值額的計(jì)算上也缺少令人信服的科學(xué)合理的方法。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)要求與土地增值稅率不匹配

《暫行條例》第7條規(guī)定了土地增值稅實(shí)行四級(jí)累進(jìn)稅率制，在未區(qū)分自然增值與人工增值的情況下，稅率以超過扣除額的50%、100%、200%劃為四個(gè)檔級(jí)，稅率從30%-60%進(jìn)行征收。對(duì)比臺(tái)灣地區(qū)增值稅稅率，以增值稅額的100%和200%為節(jié)點(diǎn)劃為三個(gè)檔級(jí)，最高稅率為40%，結(jié)合國外土地增值稅稅率看，日本和德國曾經(jīng)征收的土地增值稅最高邊際稅率均為30%左右。[8]我國采用這種四級(jí)累進(jìn)稅率，綜合來看稅率顯然偏高，加之我國高比例的企業(yè)所得稅等，使得房地產(chǎn)企業(yè)稅負(fù)水平處于高位，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。土地增值稅初始征稅的主要目的在于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，但實(shí)踐中間歇性的征收政策與操作性差的法規(guī)特征致使調(diào)控效果并不理想，頻繁調(diào)控導(dǎo)致土地增值稅制度缺乏穩(wěn)定性，[9]房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱的現(xiàn)象并未因此得到抑制。而多數(shù)土地稅具有較強(qiáng)的轉(zhuǎn)嫁性，這對(duì)于我國居高不下的房地產(chǎn)價(jià)格水平來說并無益處，且會(huì)弱化對(duì)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建立后，這種高稅率的稅制更會(huì)阻礙土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)和資源的有效配置。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)要求對(duì)土地增值征稅程序進(jìn)行簡化

土地增值稅是房地產(chǎn)稅收體系中政策導(dǎo)向性最強(qiáng)的稅種。[10]我國土地增值稅自從1994年實(shí)施以來一直存在征管上的間歇性現(xiàn)象，各地在征稅的具體執(zhí)行尺度上也并不統(tǒng)一、不規(guī)范。尤其是在遭遇金融危機(jī)或房地產(chǎn)行業(yè)低谷時(shí)期，各地普遍實(shí)行了土地增值稅預(yù)征收制度，并一直使用到至今，且多數(shù)省份按照1%-2%的預(yù)征率征收后并沒有進(jìn)行清算。這主要有以下幾點(diǎn)原因：一方面，由于土地增值稅稅率復(fù)雜，整體水平偏高，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平脫軌，很多應(yīng)稅主體采取各種方式偷逃、拒繳稅款，致使征收工作難度大。加之《暫行條例》及《中華人民共和國土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）對(duì)土地增值稅的征管規(guī)定操作性差，地方政府為吸引房地產(chǎn)商投資，增加地方土地出讓金收入而消極怠收土地增值稅;另一方面，各地方增值稅優(yōu)惠政策執(zhí)行上出現(xiàn)濫用情形，《實(shí)施細(xì)則》第7條明確列舉了土地增值稅扣除項(xiàng)，但各省市在具體執(zhí)行中隨意增加優(yōu)惠和減免項(xiàng)目，這不僅有悖于稅收法定原則和稅收嚴(yán)肅性，也造成了稅源的流失。

（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)要求對(duì)土地增值配套措施進(jìn)行升級(jí)

與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地增值稅相關(guān)的制度主要有兩方面：一方面，雖然土地增值稅具體由稅務(wù)部門征管，但與土地部門、房管部門、規(guī)劃部門等存在著緊密聯(lián)系，而這些部門之間的配合并不夠協(xié)調(diào)、信息傳遞不暢。由于未能建立有效的不動(dòng)產(chǎn)登記制度及信息共享機(jī)制，稅務(wù)部門主動(dòng)查處土地轉(zhuǎn)讓行為的難度較大，目前雖然《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)頒布，但相關(guān)登記制度、不動(dòng)產(chǎn)信息管理與共享平臺(tái)尚未建立，而這些也是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建立后急需完善之處，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地增值稅征管制度也需要在此基礎(chǔ)之上才能臻于完善;另一方面，土地增值稅的征收還需要有健全的土地評(píng)估制度。土地增值稅的征收范圍為土地增值額，而增值額的確定，尤其是自然增值額的認(rèn)定需要土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估作為依據(jù)。如臺(tái)灣地區(qū)的土地增值稅征收是將地價(jià)稅作為征收基礎(chǔ)，而地價(jià)稅是以公告地價(jià)稅為標(biāo)準(zhǔn)，公告地價(jià)的制定是由相關(guān)土地評(píng)估部門所評(píng)定的。我國現(xiàn)行土地增值稅征收依據(jù)采用申報(bào)制與查處制相結(jié)合，查處后征收標(biāo)準(zhǔn)以房地產(chǎn)估價(jià)部門估計(jì)為準(zhǔn)。缺乏完善的土地地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)和價(jià)格信息平臺(tái)，是土地增值稅執(zhí)行難的一個(gè)重要的原因。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化下土地增值稅的完善對(duì)策

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化背景下，土地增值稅的完善不僅要在立法理念實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政策手段到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)工具的轉(zhuǎn)變，還需要結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化后的特點(diǎn)在稅制上做相應(yīng)的調(diào)整。

（一）土地增值稅立法理念的修正

我國已初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，相關(guān)制度處于不斷完善的過程中，各項(xiàng)制度的設(shè)置也應(yīng)圍繞于此來提供服務(wù)。土地增值稅作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的一個(gè)重要手段，“徹底實(shí)現(xiàn)由權(quán)力至上到法律至上、由權(quán)力本位到權(quán)利本位的觀念轉(zhuǎn)變，是中國法律現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”，[11]土地增值稅的立法理念應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家至上、權(quán)力本位過渡到市場(chǎng)主體利益至上、權(quán)利本位的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法理念上來。在城鄉(xiāng)市場(chǎng)不斷融合的趨勢(shì)下，土地增值稅的立法應(yīng)為實(shí)現(xiàn)國有土地與集體建設(shè)用地的主體平等服務(wù)，使二者在市場(chǎng)流通過程中處在統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)主體地位平等、政策待遇平等，這樣也利于將權(quán)利本位、公平、效率等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值貫徹到土地市場(chǎng)運(yùn)行過程中。就土地增值稅而言，稅收作為一種國民收入分配形式，客觀上能夠形成國家的財(cái)政收入，[12]在土地增值稅的改革中要借鑒“漲價(jià)歸公”的原理，對(duì)地價(jià)中自然增值部分經(jīng)行征稅。同時(shí)，也要注重稅收的資源配置中的作用，促使土地資源的有效流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)土地增值稅對(duì)土地投機(jī)行為的抑制作用。

（二）土地增值稅征稅范圍的統(tǒng)一

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)公平、公正角度出發(fā)，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化后土地增值稅從城鄉(xiāng)分割變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一，即從二元制稅收變?yōu)橐辉贫愂?，這是土地市場(chǎng)一體化構(gòu)建的必然要求。稅制一體化需要將征稅范圍和征收對(duì)象相應(yīng)擴(kuò)展到集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過程上來，使稅收更好地發(fā)揮調(diào)控作用，以利于平衡城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)資源配置起到優(yōu)化作用。從稅制的長期改革方向來看，統(tǒng)一的土地增值稅也有利于我國稅制與國際接軌。

當(dāng)然，土地增值稅的城鄉(xiāng)一體化是以土地一體化為依托，土地稅只是土地市場(chǎng)調(diào)控的一個(gè)重要工具。土地增值稅的一體化與土地制度改革緊密相連，尤其是農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度改革，當(dāng)前國有土地與集體土地產(chǎn)權(quán)明顯不對(duì)等，存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)歧視，[13]土地制度的改革要求在制度上盡快明晰土地產(chǎn)權(quán)，促使城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)上的一體化。

（三）土地增值稅稅率的重構(gòu)

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國土地增值稅在稅制上還存在諸多問題，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)，在稅制上應(yīng)做以下幾個(gè)方面的重構(gòu)：第一，我國土地增值稅的稅基和納稅主體都較窄，在征稅范圍上應(yīng)將農(nóng)村集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓納入其中。由于我國不像西方發(fā)達(dá)國家那樣普遍開征遺產(chǎn)稅或贈(zèng)與稅，土地或房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的其他環(huán)節(jié)可以通過上述兩個(gè)稅種彌補(bǔ)，因此，土地增值稅既可將抵押、出租、作價(jià)入股等流轉(zhuǎn)形式納入課稅范圍，也可加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)尤其是集體建設(shè)用地市場(chǎng)的調(diào)節(jié)和監(jiān)管。第二，在計(jì)稅依據(jù)上應(yīng)注重征稅理論的科學(xué)性與合理性，嚴(yán)格區(qū)分自然增值與人工增值，應(yīng)在《暫行條例》中的扣除項(xiàng)上對(duì)兩種增值項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，明確只對(duì)自然增值部分進(jìn)行征收土地增值稅，當(dāng)然這也需要相關(guān)部門做好城鄉(xiāng)土地基準(zhǔn)地價(jià)和估價(jià)程序的構(gòu)建。第三，在稅率設(shè)計(jì)上應(yīng)適當(dāng)降低各檔級(jí)稅率，這樣既能促進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)的活躍，也能為當(dāng)前的房地產(chǎn)行業(yè)整體高稅負(fù)水平減壓，間接降低房價(jià)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。同時(shí)，鑒于土地增值稅率設(shè)計(jì)復(fù)雜、實(shí)踐中執(zhí)行難的缺陷，建議采用減少累進(jìn)檔級(jí)的方式，由目前的四級(jí)累進(jìn)改為三級(jí)累進(jìn)，以100%和200%分為三個(gè)檔級(jí)分界點(diǎn)，這樣既便于土地增值稅的計(jì)算，也有利于降低當(dāng)前行業(yè)高稅率的態(tài)勢(shì)。

（四）土地增值稅征稅征管制度的優(yōu)化

稅收的征管是稅法執(zhí)行的生命，嚴(yán)格執(zhí)行稅法的規(guī)定既是稅收法定原則的體現(xiàn)也是對(duì)法律的尊重。我國當(dāng)前土地增值稅征管制度中的預(yù)征收和清算制度存在著程序復(fù)雜和執(zhí)行困難的情況。首先，預(yù)征收的目的在于解決房地產(chǎn)行業(yè)投資回報(bào)周期較長，促使稅收均衡入庫而采取的征收技術(shù)措施。而土地增值稅預(yù)征收率較低（基本為1%-2%），程序上也較為繁瑣，相對(duì)土地增值應(yīng)稅總額來說只占很小一部分，因此，本著簡化征管程序，提高征收效率的原則，應(yīng)改變當(dāng)前“預(yù)征收——清算”模式，直接采取核定征收制。隨著不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善，借助不動(dòng)產(chǎn)信息平臺(tái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控和征稅應(yīng)是土地增值稅改革的方向。

（五）相關(guān)配套措施的完善

城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化背景下土地增值稅制度的完善還有待于相關(guān)配套措施的完善，其首要任務(wù)是落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記與信息公開制和完善不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估制度。不動(dòng)產(chǎn)登記與信息公開需要按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的制度，盡快落實(shí)具體部門職責(zé)，協(xié)調(diào)好房管、地籍、土管等部門之間的工作，最終建立一套完善的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息查詢、基準(zhǔn)地價(jià)查詢、不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)信息查詢系統(tǒng)，土地增值稅的征收可基于上述系統(tǒng)的、健全的信息基礎(chǔ)之上征收，以促使土地增值稅征稅程序更加公開透明。不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估制度的完善是土地增值稅落實(shí)的另一個(gè)重要方面。西方發(fā)達(dá)國家通常會(huì)建立起一套成熟的關(guān)于建設(shè)用地市場(chǎng)土地估價(jià)體系，有嚴(yán)格的土地評(píng)價(jià)原則、估計(jì)程序和體系。在英格蘭、威爾士和北愛爾蘭， 中央政府負(fù)責(zé)收集房地產(chǎn)的數(shù)據(jù)及對(duì)納稅房地產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估;在蘇格蘭， 這些是地方政府的一項(xiàng)職能。在我國，雖然《城市房地產(chǎn)管理法》第33條規(guī)定：“國家實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、公開的原則”，但在實(shí)際操作中土地估價(jià)程序的運(yùn)用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)提供一個(gè)有形的交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)稅制統(tǒng)一、交易費(fèi)用統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度和提供其他保證交易安全的服務(wù)。[14]同時(shí)，建立全國性的土地估價(jià)師事務(wù)所、土地估價(jià)師資格制度，使之形成一套能夠適應(yīng)我國國情的土地評(píng)價(jià)體系在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用，以利于推動(dòng)建設(shè)用地稅制的改革順利進(jìn)行。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化之后，集體建設(shè)用地市場(chǎng)一方面從限制走向開放，農(nóng)村土地市場(chǎng)勢(shì)必帶有一定的脆弱性和不成熟性參與其中，另一方面集體建設(shè)用地融入土地市場(chǎng)后會(huì)引起地價(jià)大幅度增長的可能性。任何市場(chǎng)都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，農(nóng)民作為土地市場(chǎng)的弱勢(shì)群體，土地作為農(nóng)民集體重要的財(cái)產(chǎn)利益載體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革浪潮中應(yīng)注重對(duì)其利益的保障。土地增值稅作為土地市場(chǎng)調(diào)控的一種重要工具和分配方式，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上應(yīng)采取科學(xué)的設(shè)計(jì)方案、公正適用的程序和公平分配方式推動(dòng)土地資源最優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公私利益平衡！

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：With the gradual promotion of the unified urban and rural construction land market construction，the status in land market of state-owned construction land and collective construction land tends to be equivalent.Land added-value tax，as an important regulation and control tool of market economy，plays an important role in allocating land resources，balancing economic growth and income distribution.Land added-value system carried out currently in our country still exist some disadvantages such as urban and rural tax concept，urban and rural dual tax system segmentation，scope of taxation，tax rate design and tax collection and management and so on.It is urgent to adjust tax concept，reconstruct scope of taxation，design tax rate scientifically and simplify tax collection and control procedure under the circumstances of urban-rural integration，which can have an adjustable effect on the unified urban and rural construction land market of our country.

Key words：the unified urban and rural construction land market;land added-value tax;urban-rural integration