提高預(yù)算質(zhì)量 緩解歲末集中撥款

邢紅青

近年來(lái)，每年從12月份開(kāi)始，各地市財(cái)政局開(kāi)始大批量集中撥款，尤其到年底最后幾天，更是達(dá)到全年的業(yè)務(wù)高峰。不少分支機(jī)構(gòu)有時(shí)一天的撥款憑證摞起來(lái)有2尺多高，2000多筆。每一筆撥款從審核到各聯(lián)次分開(kāi)，再錄入計(jì)算機(jī)以及加蓋印章等手續(xù)，按照業(yè)務(wù)流程，需經(jīng)過(guò)7次翻閱核對(duì)，其業(yè)務(wù)量可想而知?！皻q末突擊花錢(qián)”問(wèn)題受到越來(lái)越多的關(guān)注，不但給人民銀行正常的業(yè)務(wù)運(yùn)行和監(jiān)督管理帶來(lái)一定困難，還反映出國(guó)家財(cái)政預(yù)算體制存在嚴(yán)重缺陷。

形成年底集中撥款的主要原因

財(cái)政預(yù)算編制方法欠科學(xué)。目前地方財(cái)政預(yù)算編制主要采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，下一年的預(yù)算，往往根據(jù)前一年度的基數(shù)變動(dòng)，如果上一年度的錢(qián)沒(méi)有用完，結(jié)余全部上繳，否則，第二年的預(yù)算規(guī)模還會(huì)減少。同時(shí)，由于預(yù)算編制采取上下結(jié)合、逐級(jí)匯總的程序，容易給各部門(mén)自下而上提出預(yù)算請(qǐng)求時(shí)夸大自身支出需要，造成預(yù)算虛高。

國(guó)家相關(guān)部門(mén)預(yù)算撥付速度慢。中央、省級(jí)的專項(xiàng)指標(biāo)文件下達(dá)得比較遲。預(yù)算專項(xiàng)資金撥付慢的主要原因是由我國(guó)權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策流程形成的。我國(guó)的預(yù)算年度周期自每年公歷1月1日起至12月31日止，負(fù)責(zé)預(yù)算審批的政府機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)，即全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)時(shí)間一般在3月，省級(jí)在4月，再加上后續(xù)審批流程，行政部門(mén)預(yù)算最快要等到當(dāng)年5月才能得到批準(zhǔn)。如此算來(lái)，原本為一整年資金劃撥的預(yù)算，實(shí)際上可能只在七八月內(nèi)支出，有的資金劃撥更加靠后。

有些重點(diǎn)工程年底集中撥付較多。有些重點(diǎn)項(xiàng)目集中在年終竣工驗(yàn)收，導(dǎo)致出現(xiàn)一些工程款在年底集中撥付現(xiàn)象。一些重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)周期都比較長(zhǎng)，各級(jí)政府一般采取逐年撥付的方法，將資金撥付出去，而年末歲尾又往往是工程項(xiàng)目資金結(jié)算及支付農(nóng)民工工資的關(guān)鍵時(shí)期，客觀上也會(huì)造成年底集中撥付數(shù)量增加。

劃撥支出進(jìn)度安排欠佳。各部門(mén)沒(méi)有支出進(jìn)度的緊迫感， 一般采取“前緊后松”的安全方式，又怕明年預(yù)算縮減，因而造成年末“突擊花錢(qián)”。除此之外，財(cái)政收入本身的特點(diǎn)也值得考慮。雖然財(cái)政安排比較穩(wěn)定，但因財(cái)政收入呈現(xiàn)季節(jié)性，有時(shí)財(cái)政收入不能及時(shí)入庫(kù)，還有好大一部分非稅收入長(zhǎng)期存放在各商業(yè)銀行非稅收入專戶，政府為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度，往往季末年終集中繳庫(kù)，這樣就造成支出延期，同樣可能導(dǎo)致年底“突擊花錢(qián)”。

不合理的績(jī)效考核驅(qū)動(dòng)。地方政府預(yù)算管理及績(jī)效考核機(jī)制長(zhǎng)期以來(lái)“只問(wèn)花錢(qián)不問(wèn)效果”，衡量一項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行是否良好，主要不是看這項(xiàng)預(yù)算是否以最小的投入換取了最大的收益，而是預(yù)算撥付的資金是否在規(guī)定的期限內(nèi)全部花完；預(yù)算花不完，不僅證明預(yù)算執(zhí)行者可能沒(méi)有完全完成自己的任務(wù)，也意味著來(lái)年預(yù)算編制時(shí)預(yù)算資金要相應(yīng)縮水。這種不合理的績(jī)效考核機(jī)制也成為年末集中撥款的原因之一。

對(duì)策及建議

改進(jìn)預(yù)算編制方法。地方財(cái)政應(yīng)改變?cè)瓉?lái)單一的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，全面實(shí)行部門(mén)預(yù)算，探索推行零基預(yù)算，即主要將編制預(yù)算精力放在新增支出項(xiàng)目上，而對(duì)基本支出（人員和日常公用支出）則沒(méi)有必要年年重新核定預(yù)算，而應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家政策及自然水平等的變化在原來(lái)基礎(chǔ)上適時(shí)調(diào)整編制定員和各項(xiàng)支出定額，使之更加科學(xué)。

提高預(yù)算編制質(zhì)量。適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，一方面有助于緩解編制壓力，另一方面有利于各級(jí)財(cái)政部門(mén)細(xì)化預(yù)算編制工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量和科學(xué)性，防止多報(bào)預(yù)算。另外，我國(guó)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審批時(shí)間通常為每年的3月份，因此，可以借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整我國(guó)中央與地方財(cái)政的預(yù)算年度，即從每年的4月1日到次年3月31日，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性。

按時(shí)間和進(jìn)度統(tǒng)籌安排預(yù)算支出。地方政府部門(mén)要以資金安全為前提，以提高財(cái)政資金使用效益為目的，加強(qiáng)預(yù)算支出進(jìn)度的管理。對(duì)預(yù)算中已確定的各類支出尤其是專項(xiàng)支出，按工程時(shí)間和進(jìn)度分段驗(yàn)收并及時(shí)撥付，督促項(xiàng)目落實(shí)，避免年中大量聚財(cái)、年底集中花錢(qián)現(xiàn)象的發(fā)生，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，以實(shí)現(xiàn)全年財(cái)政支出的均衡。

完善監(jiān)督制約機(jī)制。強(qiáng)化人大、審計(jì)等部門(mén)對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)督力度。建議地方人大、審計(jì)等部門(mén)，建立、健全和完善預(yù)算資金支付監(jiān)督和防治腐敗機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督檢查力度，促進(jìn)財(cái)政部門(mén)強(qiáng)化預(yù)算管理，提高預(yù)算收支執(zhí)行的透明度，把對(duì)支出預(yù)算總額的控制改變?yōu)閷?duì)每筆支出明細(xì)的控制，使財(cái)政資金運(yùn)作處于有效的全過(guò)程監(jiān)控之中，同時(shí)要充分發(fā)揮民眾監(jiān)督的廣泛性、經(jīng)常性和及時(shí)性，自用網(wǎng)絡(luò)等信息渠道，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，把政府部門(mén)的“賬單”在民生監(jiān)督的陽(yáng)光下曝曬，消除危害財(cái)政肌體的“毒瘤”，從而使財(cái)政資金收支運(yùn)行更加規(guī)范和高效。

建立科學(xué)的預(yù)算支出激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政部門(mén)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制，側(cè)重對(duì)財(cái)政資金產(chǎn)出的控制，關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和效益。要結(jié)合財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余資金的實(shí)際情況，研究建立財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余資金有效管理的激勵(lì)機(jī)制，合理分析結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的原因，提高資金使用效益，符合要求的可結(jié)轉(zhuǎn)下年，而不核減下一年度預(yù)算。在保證財(cái)政資金安全、管理規(guī)范基礎(chǔ)上，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。