官場秩序的運行邏輯與變革軌跡

宇文利

【摘要】在當代中國，伴隨著全面深化改革的推進和反腐敗斗爭的深入，官場秩序的變革已經(jīng)勢在必行。構(gòu)建一種服務(wù)于現(xiàn)代政治運行體系、致力于黨和國家改革發(fā)展進步目標的新型官場秩序，不僅關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象，也關(guān)系到黨和國家各項事業(yè)的順利發(fā)展。構(gòu)建現(xiàn)代官場新秩序亟待扭轉(zhuǎn)官員的思想認識、整肅官場不良習(xí)氣，重建以民為本、施政為民的根本利益標準，秉持群而不黨、廉政高效的政治行為原則，堅守有為無私、行而不殆的實踐道德操守。

【關(guān)鍵詞】 ?官場秩序 ? 政治生態(tài) ? 運行邏輯 ? ?【中圖分類號】D602 ? ?【文獻標識碼】A

官場是古今中外所有國家管理體系和政黨政治中普遍存在的官員個體生存、職業(yè)活動和社會交往的空間和場域。在古代的官場中，官員和公職公務(wù)人員之間大都存在著經(jīng)濟依賴、政治關(guān)系和交往互動，因而相互之間也呈現(xiàn)出盤根錯節(jié)的人身隸屬和政治依附關(guān)系。自從現(xiàn)代文官制度在西方出現(xiàn)并在世界各國普及以來，官場的他律性、自治性、自為性等現(xiàn)代性特征日益顯露，并不斷得到孕育和發(fā)展。在當代中國，伴隨著全面深化改革的推進和反腐敗斗爭的深入，官場秩序的變革已經(jīng)勢在必行。構(gòu)建一種服務(wù)于現(xiàn)代政治運行體系、致力于黨和國家改革發(fā)展進步目標的新型官場秩序，不僅關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象，也關(guān)系到黨和國家各項事業(yè)的順利發(fā)展;不僅關(guān)系到中國政治建設(shè)和黨的建設(shè)的成效，也關(guān)系到經(jīng)濟社會的全面進步和持續(xù)繁榮。

官場秩序最能夠體現(xiàn)出時代政治的本質(zhì)與特色，在特定政治框架下具有相對的穩(wěn)定性和持久性

官場是通俗性的民間話語，在日常使用時往往會包含貶義，它原意指的是官吏階層的生態(tài)及其活動的范圍。實際上，從古到今，無論中外，在政黨和國家的政治統(tǒng)治和社會管理中，政治運行、黨派活動都在自覺或不自覺地營建與官員的存在、發(fā)展和作為緊密關(guān)聯(lián)的風(fēng)氣、氛圍、規(guī)則和生態(tài)，這就是所謂的“官場”。任何“官場”都包含并依靠既定的工作程序和行為規(guī)則來維持其常規(guī)運轉(zhuǎn)，這種程序和規(guī)則也就是通常所說的“官場秩序”。在表面形態(tài)上，官場秩序是官員基于一定的關(guān)系規(guī)則和行為規(guī)范、出于對政治或社會目標的遵循而采取的有序的政治行為與活動狀態(tài)。但實際上，官場秩序卻是特定社會政治生態(tài)的直接反映，是政治行為人在特定的政治制度環(huán)境和政治文化環(huán)境中所采取的適應(yīng)性行為的統(tǒng)一外化和整體表達。具體而言，官場秩序由較長時期內(nèi)官場運行的基本社會規(guī)則、工作規(guī)范和交往準則所建構(gòu)并維系，體現(xiàn)的是官員在以領(lǐng)導(dǎo)、管理和行政為主體的社會活動中所遵守的關(guān)系模式、行為結(jié)構(gòu)、工作狀況和活動狀態(tài)。從本源上看，官場秩序是在特定的政治制度、行政文化、管理機制與特定的經(jīng)濟社會發(fā)展階段、環(huán)境和狀態(tài)相互作用下產(chǎn)生的，具有明顯的政治屬性、社會屬性和文化屬性，也最能夠體現(xiàn)出時代政治的本質(zhì)與特色。

官場是變動不居的，但在特定政治框架下形成的官場秩序卻具有相對的穩(wěn)定性和持久性。這種穩(wěn)定性和持久性與社會政治環(huán)境、結(jié)構(gòu)及其變革有密切聯(lián)系。當社會發(fā)展處于平穩(wěn)期，社會的政治環(huán)境相對封閉、政治結(jié)構(gòu)相對固定之時，官場秩序就相對固化，不易發(fā)生變革。此時，官員和政治行為人即便部分地發(fā)生變化，也不大容易撼動原有的官場秩序。在早期西方文明國家和中國古代社會中，奴隸制和封建制王朝中的官場是由存在嚴重人身依附關(guān)系和政治隸屬關(guān)系的官吏們所組成的，官宦之間的相依、相護和相衛(wèi)成為當時官場秩序的官場法則，久而久之也就形成了由內(nèi)在利益關(guān)系盤根錯節(jié)地籠絡(luò)在一起的龐大的官僚階級和官僚集團。不過，官場秩序在本質(zhì)上畢竟反映特定時代的生產(chǎn)關(guān)系或交往關(guān)系，它具有時代性，也并非鐵板一塊。在社會轉(zhuǎn)型和政治改革中，當體制變革特別是文官體制變革發(fā)生時，即便是浸洇濃厚官場習(xí)俗和行政文化的舊秩序也能夠被剔除，并為新的行政秩序和官吏活動規(guī)則所取代。從歷史上看，徹底的社會政治變革一般都能夠大尺度地觸動官僚利益關(guān)系和政治活動結(jié)構(gòu)，因而它也就成了改變或創(chuàng)新官場秩序的重要抓手。

官場秩序的主體要素、規(guī)則要素、目標要素和時空要素

官場是一個頗具復(fù)雜性的官吏生活、工作和活動的場域，其風(fēng)氣、氛圍、規(guī)則和秩序的形成都不是在短期內(nèi)完成的。官場秩序所呈現(xiàn)出來的良莠優(yōu)劣有多重誘因，大多與其建構(gòu)要素有密切關(guān)系。一般說來，官場秩序的建構(gòu)要素包括四個方面：

其一是主體要素。主體要素是建構(gòu)官場秩序的基本要素。官場秩序反映的是官員和公務(wù)人員活動的基本生態(tài)與狀況，是一種基于特定主體及其活動的程序性或次序性的存在。官場是由人組成的，官場秩序就是人的秩序，沒有人的秩序也就無所謂官場秩序。同時，官場秩序也是社會秩序之一，沒有了社會，自然也就沒有了官場和官場秩序。當然，在官場中，人和社會是有機統(tǒng)一的，這里的人并不是普遍意義上的所有人，也不是只具備自然屬性、履行自然行為的自然人，而是參與特定政治運行并隸屬于特定政治活動結(jié)構(gòu)的社會人。從微觀和具體的角度看，官場秩序的主體就是各級官吏和公職公務(wù)人員，是執(zhí)行黨和國家所規(guī)定的各項任務(wù)的政治人實體。他們構(gòu)成了官場秩序的主體要素，既是官場秩序的“劇中人”，也是官場秩序的主要“劇作者”。

其二是規(guī)則要素。規(guī)則是秩序的基礎(chǔ)和保障，任何秩序都要依靠規(guī)則來捍衛(wèi)、保持和發(fā)展，任何有秩序的活動也必須要遵守規(guī)則。社會秩序需要社會規(guī)則，官場秩序需要官場規(guī)則。官場的規(guī)則要素是官場秩序的內(nèi)在支撐，是官場之所以造成秩序和遵守秩序的基本價值砝碼。換言之，規(guī)則要素是建構(gòu)官場秩序的保障性要素。在官場秩序中，各級各類官員和公職公務(wù)人員所遵守的規(guī)則不僅有約束性的政治規(guī)則、法律規(guī)則和道德規(guī)則，也有保障性的職業(yè)制度和工作行為規(guī)范。這些規(guī)則體現(xiàn)在為官施政的方方面面?？偟膩碚f，構(gòu)成官場秩序的規(guī)則要素眾多，其中既有成文的政策規(guī)則、體制規(guī)則和制度規(guī)則，也有不成文的文化的、道德的和習(xí)俗的規(guī)范等。但不管是成文的制度性規(guī)則還是不成文的習(xí)慣性規(guī)則，都對官場秩序的維持發(fā)揮著重要影響，也對其發(fā)展和創(chuàng)新起著重要作用。

其三是目標要素。官場中的存在、發(fā)展和行動都需要目標，目標要素是建構(gòu)官場秩序的核心要素。眾所周知，目標是所有組織化活動和群體行為的宗旨，自然也是政治活動和官員行為所奉行和遵守的要旨，特定的官場活動和行為總脫離不開既定的目標。在官場中活動的個體，往往會有自己的行為目的和實踐目標，但這種行為目的和實踐目標是否符合官場規(guī)則并能否融入官場秩序，往往要由構(gòu)成官場秩序的規(guī)則來裁定。在多數(shù)情況下，個體化的目的和目標之間所存在的沖突需要按照既定的秩序規(guī)則來調(diào)整。不過，從整體上看，目標是制約某種理想化的官場秩序能否達到和實現(xiàn)的關(guān)鍵因素，也是使官場秩序得以變革和調(diào)整的緣由。在一個相對封閉的官場生態(tài)中，目標要素往往體現(xiàn)該官場生態(tài)的內(nèi)在價值追求，預(yù)示著官場秩序的質(zhì)量和層次。

其四是時空要素。時間和空間是人存在和發(fā)展的基本條件，也是由人構(gòu)成的任何場域的測量指標，在官場中也不例外。時空要素是建構(gòu)官場秩序的基礎(chǔ)要素，也是特定官場秩序的見證。毋庸置疑，官員和公職公務(wù)人員的所有行政行為與政治活動都離不開既定的時間和空間，都必須在特定的時間和空間范圍內(nèi)存在與展開。時間和空間的存在及交叉，為特定場域和范圍內(nèi)展開的政治活動與行政作為提供了可以把握的條件，為官場秩序的建構(gòu)提供了時空坐標。因此，所謂官場秩序都注定是在特定時空環(huán)境中的狀況和形態(tài)。當時過境遷時，既有的官場秩序就可能發(fā)生改變。構(gòu)建新的官場秩序，意味著在某一特定空間內(nèi)的官場生態(tài)將會呈現(xiàn)出新陳代謝，將由新型的秩序結(jié)構(gòu)取代舊有的秩序，創(chuàng)造新的秩序狀況和形態(tài)。

官場秩序的運行邏輯：權(quán)力聚散、智識興廢、利益得失

要素只是提供了構(gòu)成官場秩序的基本要件，要素間的內(nèi)在銜接、相互作用、關(guān)聯(lián)互動與有機組構(gòu)才是創(chuàng)造官場新秩序的關(guān)鍵。要素間的結(jié)合與互動總要遵循一定的邏輯關(guān)系，該邏輯也就是官場秩序的運行邏輯。各個國家在不同歷史時期內(nèi)的官場秩序都有其特殊的運行邏輯，有基本的官場作為的支點和目標。但是，從普遍意義上說，所有官場秩序都會在保持穩(wěn)定和均衡的原則下按照利益最大化、價值最宜化和績效最優(yōu)化的基本邏輯來運行。概括而言，在官場秩序中發(fā)揮主導(dǎo)作用的運行邏輯有：

其一，權(quán)力聚散。官場也是權(quán)力場，這是一個顯而易見的事實。所謂“權(quán)力”，按照美國政治學(xué)者羅伯特·達爾的解釋，就是“處于社會關(guān)系之中的行動者排除抗拒其意志的可能性”。官場秩序在其最直接、最簡潔的層次上是由權(quán)力的配置及其實施來構(gòu)設(shè)的。在一定的國家體系和政治結(jié)構(gòu)中，當權(quán)力特別是政治權(quán)力集中于某些單獨的個體或集團時，圍繞其所形成的官場秩序就內(nèi)在地受到權(quán)力變化的影響。伴隨著權(quán)力的聚攏或散失，掌握權(quán)力的主體所構(gòu)成的官場秩序也會發(fā)生變化。因此，權(quán)力聚散是官場秩序中最為直觀的“琴鍵”，也是構(gòu)建官場新秩序時不可繞過的邏輯觀察點。不過，需要指出的是，因為國家體制和政治體制的不同，不同國家的官場秩序具有不同的權(quán)力主體，也就存在著帶有不同價值指向的秩序構(gòu)建方式。

其二，智識興廢。構(gòu)成并影響官場秩序的另外一個重要邏輯范疇是智識。在現(xiàn)代社會中，要在政治活動和施政行為中做出既合乎律則又合乎目的的決策，必須依靠智識來發(fā)揮作用，并且這種由智識因素而引發(fā)的決策是獨特的和不可替代的。一個良好有效的政治決策或施政決定，必定包含著科學(xué)合理的智識因素，也必定是智識有效運演的結(jié)果。由此，在官場秩序及其建構(gòu)中，智識興廢是其中隱而不秘、牽而能發(fā)的運行邏輯。當然，官場并非學(xué)術(shù)界，它不以生產(chǎn)和評價智識為標的，但由于現(xiàn)代意義上的政治活動和行政行為都大體上以科學(xué)化和理性化為基點，因此，構(gòu)建官場秩序同樣會受到智識邏輯的影響，甚至在一定程度上受智識興廢的牽引、控制和支配。

其三，利益得失?！拔跷跞寥?，利來利往”。利益是人類政治活動所追尋的核心價值之一，利益范疇也是政治運行中內(nèi)在的實踐范疇之一。既然政治活動離不開利益，官場秩序同樣也就難以逃開利益得失的束縛。在多數(shù)情況下，官場秩序的重構(gòu)都包含著利益的鞏固、組合或再生。由于利益主體的差別性、利益來源的多樣性和利益分配的復(fù)雜性，在一定的政治生態(tài)和官場中，因為利益得失而造成的官場秩序的變革就顯得頗為頻繁和復(fù)雜。因為利益反映了人們內(nèi)在的、深層次的生存需求和實現(xiàn)需求，具有超越權(quán)力形式和智識價值的特性，因此，不管怎樣衡量和判斷，利益邏輯都可以說是支配官場秩序變革的根本邏輯。這樣看來，重構(gòu)官場新秩序必須重視利益關(guān)系的變化和利益邏輯的實現(xiàn)。

構(gòu)建官場新秩序，需重建以民為本、施政為民的根本利益標準

在當代中國，構(gòu)建官場新秩序既是深化改革的要求，也是全面改革的必然結(jié)果。從中國現(xiàn)在所面臨的世情和國情及其所處的社情、黨情和民情出發(fā)，構(gòu)建現(xiàn)代官場新秩序亟待扭轉(zhuǎn)官員的思想認識、整肅官場不良習(xí)氣，重建以民為本、施政為民的根本利益標準，秉持群而不黨、廉政高效的政治行為原則，堅守有為無私、行而不殆的實踐道德操守。

首先，以民為本、施政為民的價值標準是構(gòu)建官場新秩序中具有貫通性的邏輯主線。毋庸諱言，利益是古往今來所有的政治活動和行政作為永遠難以剝離且永久捍衛(wèi)的目標，但是為什么人的利益而奮斗、服務(wù)什么人的根本利益卻是揭示政治活動和政黨本質(zhì)的關(guān)鍵，也是區(qū)分不同政黨和官場性質(zhì)的標準。中國共產(chǎn)黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國政治結(jié)構(gòu)和文官體制的根本價值追求就在于堅持“權(quán)為民所用，利為民所謀”，在于把人民對美好生活的向往和期待當作官場作為的重要奮斗目標。照此來看，要構(gòu)建現(xiàn)代性的官場新秩序，毫無疑問應(yīng)該摒棄在陳舊官場文化和腐朽官場習(xí)氣的前提下進一步夯實并始終堅守人民利益至上、全心全意為人民服務(wù)的根本原則。

其次，群而不黨、清正廉潔的政治行為原則是構(gòu)建官場新秩序中占據(jù)主導(dǎo)地位的邏輯起點?？v觀中國政治政黨與社會發(fā)展史可見，在封建官場文化的熏染下，不少朝代在建政之初所營建的清明官場最終都陷入了腐朽落敗的泥淖之中。舊時官場秩序的紊亂固然與腐朽的政治制度和官僚體制有關(guān)，但也與官員們的不端政治行為和行政倫理有密切關(guān)系。作為現(xiàn)代社會的政治管理者，官員和公職公務(wù)人員理應(yīng)牢記并篤行“為政以德”的良訓(xùn)，一方面秉持“周而不比、群而不黨”的政治紀律，不搞小圈子，不造小地盤，戒除山頭主義和幫派思想;另一方面也要堅持清正廉潔的政治行為原則，“老老實實做人、干干凈凈干事、清清白白當官”。唯如此，才有可能建立起風(fēng)清氣正的官場新秩序。

最后，夙夜在公、勤而不殆的實踐道德操守是構(gòu)建官場新秩序中發(fā)揮支撐作用的邏輯支點。官場秩序靠官員的道德操守和實踐倫理支撐。中國古訓(xùn)說：“在其位，謀其政?！鄙碓诠賵?，就應(yīng)該明白為官做事的責任和使命，應(yīng)該明白權(quán)力是人民賦予的，當官只是獲得了為人民群眾謀福利、替人民群眾行使權(quán)力的條件，而并非獲得了凌駕于人民群眾之上的特權(quán)，更不可依權(quán)弄勢欺壓百姓。在官場倫理所要求的廉政之外，官員和公職公務(wù)人員還必須有勤政之德，有夙夜在公、勤而不殆的道德操守，有恪盡職守、勞而不輟的實踐意志，切實戒除慵懶怠惰，摒棄滯政殆政之惑。正如習(xí)近平總書記所指出的，“要有強烈的事業(yè)心和高度的責任感，想干事、肯干事、能干事、干成事，為工作盡心盡力、盡職盡責、忘我奉獻，真正做到為黨和人民的事業(yè)鞠躬盡瘁”。

（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）

【參考文獻】

①（美）羅伯特·達爾：《權(quán)力》，《國際社會科學(xué)百科全書》，英文版，1976年。

責編/高驪 ? ?美編/李祥峰