閱讀立法的深圳嘗試

李松濤

閱讀立法，這次是真的近了。

2014年11月25日，7章41條，9頁(yè)紙的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》在“深圳人大網(wǎng)”、“深圳政府在線”、“深圳新聞網(wǎng)”全文公布，廣泛征求社會(huì)各方面的意見(jiàn)。在2014年11月的“讀書(shū)月”期間，深圳市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)了這份條例草案。這意味著，深圳全民閱讀的立法進(jìn)程向前邁進(jìn)了一大步。

十八屆四中全會(huì)公報(bào)明確提出，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)。顯然，深圳這個(gè)新興的文化城市在倡導(dǎo)全民閱讀15年后，正在嘗試將市民的文化權(quán)利通過(guò)法律固定下來(lái)。迄今為止，深圳是全國(guó)第一個(gè)將閱讀納入立法程序的城市。

約束政府，不是限制市民

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》里有許多新鮮的提法，比如讀書(shū)月被列為法定節(jié)日，比如保障閱讀基本設(shè)施要求，比如市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)將全民閱讀基本公共服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)年度財(cái)政預(yù)算，比如要成立全民閱讀基金，再比如針對(duì)未成年人的閱讀，對(duì)監(jiān)護(hù)人提出要求等。

“我們就是想通過(guò)立法約束政府，讓政府承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)市民文化權(quán)利的責(zé)任。” 深圳市文體旅游局副局長(zhǎng)杜勤說(shuō)。這樣的初衷，在條例起草之初一度惹來(lái)誤解。

就在全民閱讀條例向深圳所有市民征求意見(jiàn)的階段，有市民提出疑問(wèn)：這是要限制市民讀什么樣的書(shū)嗎？

還有一位姓胡的市民說(shuō)，“閱讀是自己的事，政府干嗎要管？”

“讀書(shū)確實(shí)是個(gè)人的事，但同時(shí)也是民族的事。如果所有市民從小就能養(yǎng)成讀書(shū)的習(xí)慣，這個(gè)城市就是可持續(xù)發(fā)展的?！倍徘谡f(shuō)，政府有義務(wù)推動(dòng)市民去閱讀。立法不是限制市民讀什么書(shū)，而是向市民提供閱讀的保障。

1982年，杜勤在日本留學(xué)時(shí)，每天早上都能看到一戶養(yǎng)牛的老太太在看英文報(bào)紙。這讓她很受觸動(dòng)：“我們總說(shuō)要全民閱讀，那政府到底做了什么？”

在起草全民閱讀條例的過(guò)程中，杜勤翻遍了政府職能的各種規(guī)定，就是沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有關(guān)閱讀的內(nèi)容，即便是文化部門(mén)的三定方案中，也沒(méi)有促進(jìn)閱讀的職能。

“我們就想通過(guò)立法把這個(gè)職能確定下來(lái)，固化下來(lái)?！倍徘谡f(shuō)。

閱讀立法顯然是尋求對(duì)公民文化權(quán)利更深層次的保護(hù)。

1997年，我國(guó)政府正式簽署聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，2001年2月28日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了這一公約。按照這個(gè)公約，“文化權(quán)利”是公民不可或缺的基本人權(quán)之一。

這一年11月，深圳市舉辦第二屆讀書(shū)月，時(shí)任深圳市文化局局長(zhǎng)的王京生發(fā)表文章，題目就是《實(shí)現(xiàn)市民的文化權(quán)利——對(duì)首屆深圳讀書(shū)月的若干思考》。在他看來(lái)，創(chuàng)立深圳讀書(shū)月的目的就是要從讀書(shū)這一最為基本的文化行為、文化權(quán)利入手，使更多市民群眾參與到這一活動(dòng)中來(lái)，享受讀書(shū)的樂(lè)趣，滿足求知的渴望，達(dá)到提升自我以適應(yīng)社會(huì)和未來(lái)之目的。

2010年，深圳市政府的文件中，第一次出現(xiàn)了“閱讀立法”的字眼。

“當(dāng)時(shí)，讀書(shū)月已經(jīng)得到市民認(rèn)可，我們一直在想，怎么能把已經(jīng)積累下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，把政府提供的基本服務(wù)固化下來(lái)？”杜勤說(shuō)。

想來(lái)想去，立法是最佳選擇。2012年，閱讀立法正式啟動(dòng)。

50次修改，無(wú)數(shù)次博弈

作為閱讀條例最早的起草者，盡管有心理準(zhǔn)備，但杜勤還是沒(méi)想到，立法過(guò)程中會(huì)遇到這么多爭(zhēng)執(zhí)：“我們一個(gè)初稿就改了28稿?！?/p>

初稿先是在深圳市文體旅游局內(nèi)部征求意見(jiàn)，然后向市民征求意見(jiàn)，還翻譯成英文刊登在當(dāng)?shù)氐挠⑽膱?bào)刊上征求意見(jiàn)?！斑@些都還不夠，我們還將英文版送到聯(lián)合國(guó)教科文組織，想聽(tīng)聽(tīng)他們的意見(jiàn)?！倍徘谡f(shuō)。

杜勤算了算，就在深圳市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)這個(gè)條例時(shí)，已經(jīng)有了50次修改?！耙淮未蔚匦薷?，一次次地討論?！?/p>

羅湖區(qū)教育局副局長(zhǎng)劉榮青記得，就連“促進(jìn)條例”這幾個(gè)字能否用，當(dāng)年都曾討論了半天。

“贊成的，反對(duì)的，不理解的，什么聲音都有?！倍徘诟嬖V記者。

閱讀立法受到了深圳讀書(shū)人的高度關(guān)注。平常這些人可能經(jīng)常聚在一起吟詩(shī)作對(duì)、把酒言歡，現(xiàn)在他們?yōu)檫@部條例“較了真”。

2014年11月24日，深圳書(shū)城中心城南區(qū)多功能廳，22個(gè)人圍坐在一起給條例“挑刺兒”?！皼](méi)有感覺(jué)到對(duì)政府的約束有多強(qiáng)?！薄耙惨恍?，條例要更有力度?！?/p>

深圳市出版發(fā)行集團(tuán)總經(jīng)理尹昌龍說(shuō)，百姓讀什么書(shū)，政府不要管，政府要為百姓讀書(shū)出錢，這才是政府的責(zé)任?！氨热鐥l例中提到要設(shè)立閱讀基金，不能總是鼓勵(lì)社會(huì)力量捐助，政府應(yīng)該拿出一筆錢作為基礎(chǔ)。”

“后院讀書(shū)會(huì)”代表王紹培注意到一個(gè)細(xì)節(jié)，條例最后一頁(yè)有些內(nèi)容被相關(guān)部門(mén)刪除了?！皠h除的內(nèi)容中提到了稅收減免條款，這是最重要的。美國(guó)很多文化事業(yè)能做起來(lái)，就是因?yàn)橛卸愂諟p免?！蓖踅B培說(shuō)。

“光說(shuō)鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、支持不行，要有稅收、租金上的減免，不然書(shū)店、書(shū)吧活不下去。”深圳報(bào)業(yè)集團(tuán)副總編輯兼《晶報(bào)》總編輯胡洪俠說(shuō)。

深圳廣電集團(tuán)副總編輯李靜拿出了實(shí)際案例。一個(gè)名為西西弗的書(shū)店為什么能在深圳租金昂貴的萬(wàn)象城商場(chǎng)站穩(wěn)腳跟？“因?yàn)槲魑鞲?shū)店的租金只有別的商鋪的1/10，商場(chǎng)之所以愿意減免租金，就是看中了書(shū)店的文化效應(yīng)”。

不過(guò)，按照我國(guó)稅法規(guī)定，能否減免稅收，決定權(quán)并不在地方政府。

“保障閱讀的條件是什么”？“能不能呼吁一區(qū)一書(shū)城”？“要把閱讀培訓(xùn)納入對(duì)校長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)”，“閱讀服務(wù)平臺(tái)對(duì)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)得不夠”……眾人提出了許多意見(jiàn)。

快點(diǎn)，再快點(diǎn)

毫無(wú)疑問(wèn)，所有參與者都希望把這個(gè)閱讀條例做成一部完美的法規(guī)。

但常年參與立法工作的人潑了冷水：立法永遠(yuǎn)會(huì)有遺憾，因?yàn)榱⒎ㄊ遣煌嬷黧w之間的博弈。

對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，為閱讀立法，已經(jīng)到了要快些再快些的時(shí)刻。深圳市委宣傳部新聞出版處處長(zhǎng)王楚宏說(shuō)，閱讀條例能走到今天非常不容易，對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，如果不通過(guò)法律手段把這些年推廣全民閱讀的做法固化下來(lái)，就有愧于改革排頭兵的稱號(hào)。

獨(dú)立文化學(xué)者胡野秋很擔(dān)心，深圳會(huì)不會(huì)起了個(gè)大早，卻趕了個(gè)晚集。他注意到，國(guó)務(wù)院已經(jīng)在籌備全民閱讀法和閱讀促進(jìn)條例。

事實(shí)上，國(guó)內(nèi)一些省市也已開(kāi)始著手準(zhǔn)備閱讀立法工作。杜勤說(shuō)，自己密切關(guān)注著其他省市的動(dòng)作。從2013年開(kāi)始，深圳的閱讀立法工作就進(jìn)入了沖刺階段。

事實(shí)上，在2013年，閱讀立法原本并沒(méi)有列入深圳市人大立法計(jì)劃，2014年4月，通過(guò)努力，這項(xiàng)立法緊急列入深圳市人大的立法計(jì)劃。

“閱讀立法，我們還要快一些。”李靜說(shuō)。

杜勤盤(pán)算著，條例不要宣誓性的內(nèi)容，要實(shí)實(shí)在在能落地的內(nèi)容。在進(jìn)入深圳市人大常委會(huì)審議后，要爭(zhēng)取2015年上半年出臺(tái)。

深圳之所以如此在意率先閱讀立法，是因?yàn)樯钲诼氏仍谌珖?guó)打響了讀書(shū)月，更是因?yàn)樯钲趯?duì)未來(lái)全民閱讀的規(guī)劃。按照《深圳讀書(shū)月發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》，深圳要進(jìn)一步提升市民圖書(shū)閱讀率，要從2009年的64.1%提高到75.0%，這個(gè)數(shù)字意味著，將接近世界領(lǐng)先水平。而這個(gè)指標(biāo)的全國(guó)平均水平為50.1%。

不僅如此，這個(gè)規(guī)劃還希望實(shí)現(xiàn)深圳市民“每人每天閱讀一小時(shí)”的目標(biāo)。

事實(shí)上，在推廣閱讀的努力上，深圳已經(jīng)有了多個(gè)第一。

1986年，深圳圖書(shū)館率先在全國(guó)免費(fèi)開(kāi)放。

1997年，全國(guó)第一個(gè)公共圖書(shū)館法律《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例（試行）》在深圳出臺(tái)。“當(dāng)時(shí)是想保證圖書(shū)館的權(quán)利，因?yàn)楫?dāng)年深圳區(qū)一級(jí)的圖書(shū)館沒(méi)有獨(dú)立的場(chǎng)地，經(jīng)常被政府侵占場(chǎng)地?！鄙钲趫D書(shū)館前館長(zhǎng)劉楚才說(shuō)。

2007年，深圳在全國(guó)率先實(shí)行美術(shù)館、圖書(shū)館、博物館、文化館等公共文化場(chǎng)所向公眾免費(fèi)開(kāi)放。

如同改革開(kāi)放30多年在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得的諸多全國(guó)領(lǐng)先，在閱讀上，在市民文化權(quán)利上，深圳人希望同樣能做到全國(guó)領(lǐng)先。

“過(guò)去30多年來(lái)，深圳一直在做著別人想做或未做的事，現(xiàn)在，在全民閱讀中，我們一樣要去做那些別人還在想而我們已經(jīng)在做的事。這是深圳的氣量，亦是深圳的品格，在文化上如此，在閱讀上如此，深圳可以繼續(xù)領(lǐng)先。”深圳市委常委、宣傳部長(zhǎng)王京生說(shuō)。