體制層面上國家審計與腐敗治理的關聯(lián)性思考

孟冬冬

國家審計監(jiān)督是一種制度性的設計，已經(jīng)覆蓋了財政資金與政府機構，在揭露國家財富被直接侵吞或者間接侵占、找尋大案要案線索等方面，在國家反對腐敗、倡導廉潔的過程中一直發(fā)揮著重要作用。同時，自審計機關成立以來，一直將監(jiān)督檢查與國家政策措施的貫徹落實情況作為工作重點，對宏觀調(diào)控措施的執(zhí)行結果與涉及人民群眾切身利益的問題給予了高度關注。而作為遏制腐敗的重要因素，國家審計能夠有效推動腐敗治理取得成效，需要從分析國家審計、推動腐敗治理現(xiàn)狀的困境與原因出發(fā)，在體制層面上有針對性地加強國家審計在反腐敗工作中的力度和作用，為實現(xiàn)“良治”和推動經(jīng)濟社會健康、平穩(wěn)、和諧發(fā)展貢獻力量。

一、審計監(jiān)督與反腐敗的關系

審計監(jiān)督與反腐敗之間的關系可以用“反腐敗審計”進行直觀描述。從目前腐敗犯罪的主體來看，國家公職人員占有較大比例，也是審計監(jiān)督的重點對象。當前乃至以后，反腐敗、懲治腐敗都會得到全國人民的普遍支持，因此，借助審計手段與方法打擊和遏制一切腐敗行為，將成為今后社會治理的常態(tài)。

（一）反腐敗審計概念的演進

審計作為經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，在維護經(jīng)濟秩序、揭露不當經(jīng)濟行為中發(fā)揮著重要作用。在我國，自改革開放之后，市場經(jīng)濟逐漸活躍，與之相關的各項事業(yè)也不斷取得新的成績。由于對利益的過度追求和各種誘惑的沖擊，腐敗問題開始顯現(xiàn)，反腐敗審計成為人們普遍關注的社會熱點，審計監(jiān)督與反對腐敗之間的關系越來越緊密。比如，依據(jù)審計實施的時機，現(xiàn)有的反腐敗審計將其演化軌跡劃定為“事前審計-事后審計-全程審計-任中審計”等。而除了與反腐敗相關的審計監(jiān)督外，研究企業(yè)與政府各級部門內(nèi)部審計的反腐敗問題也被提上了日程。但在實際工作中，反腐敗審計及其法律地位并不明晰，與其他監(jiān)督部門的關系還很模糊，致使反腐敗的節(jié)奏滯后于腐敗的進化速度，與之相關的審計監(jiān)督尚需理論支撐和實踐證明。

（二）審計監(jiān)督假說

現(xiàn)實中，個別人在投資增值、交換分配及消費使用等環(huán)節(jié)從事非法獲利活動，為逃避法律打擊，也會在賬目上做文章，以掩人耳目。為了有效揭露、杜絕這類事件發(fā)生，需要在體制層面上做努力，通過審計監(jiān)督的作用使腐敗犯罪行為無處遁形。為此，需要構建一套完整、科學的審計操作體系，借助多種方法和技術手段（比如核查法、逆查法、配套還原法、補賬查賬法等），發(fā)揮審計機關的社會功效，在研判和識別腐敗分子的同時，為紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督與破案提供有力的證據(jù)支持。

（三）反腐敗審計的框架體系

實踐表明，反腐防腐審計的任務是艱巨而繁重的，單純依靠國家審計機關的力量無法達到目的。為此，有學者提出，應該建立宏觀反腐與微觀反腐的綜合監(jiān)控體系，形成以國家政府審計為主、政府內(nèi)部審計為基礎、民間審計為輔的“立體式”審計體系，以明確體現(xiàn)審計監(jiān)督與反腐敗之間的關系。在這一框架下，國家審計機關是國家意志的代表，在反腐防腐審計中充當關鍵角色，同時也是反腐防腐審計工作的組織者與主導者；政府內(nèi)部審計機構由于對組織內(nèi)部情況較為熟悉，能夠起到承上啟下的作用，應該使其發(fā)揮更具針對性的監(jiān)督與防范腐敗效能，提高反腐和監(jiān)督時效，夯實反腐防腐審計的基礎；民間審計（或者社會審計）機構作為審計監(jiān)督的補充和輔助，能夠接受國家審計機關委托的審計查證任務，為反腐防腐審計提供支撐。

（四）關聯(lián)性評價

國家審計在治理腐敗時，大多局限在對國家或政府審計本身，這種研究并未將反腐敗治理考慮其中。實際上，在國家審計、內(nèi)部審計與民間審計的綜合體系中，任何環(huán)節(jié)都有各自的信息優(yōu)勢與長處，在相關研究中有必要打破國家審計孤軍作戰(zhàn)的形式，讓更多的力量參與其中，以此提高反腐敗的效果，否則將事與愿違、事倍功半。

二、國家審計在腐敗治理中的困境

在日益嚴峻的反腐敗形勢下，以往的研究成果并未解決腐敗這一世界性的難題，各項措施對腐敗所起到的遏制作用十分有限。此時，迫切需要分析現(xiàn)有反腐敗治理機制的缺陷，尋找國家審計在腐敗治理中的困境，以此構建高效的反腐敗審計監(jiān)督體制。

（一）績效審計缺乏，公共經(jīng)濟政策評估機制缺位

國家審計在腐敗治理中具有主導型地位，但我國政策績效審計較少開展，未能及時建立起公共經(jīng)濟政策的評估機制，使政策績效審計無法正常開展。近幾年我國政府績效審計得到了較快發(fā)展，并將側重點放在了財務審計領域，通過逐步打開審計資源限制，在某種程度上也使績效審計取得了顯著成績。但是，必須承認，我國相當一部分被審計單位管理制度缺位，考核體系規(guī)范性較差，國家審計在反腐中作用大打折扣，同時也增加了績效審計的難度。此外，我國對國家績效審計的理論研究與實踐都相對較少，還未在公共政策制定中引入績效審計，而且缺乏對公共經(jīng)濟政策的評估機制，這就直接導致了國家審計人員在腐敗治理的過程中缺乏必要的法律依據(jù)與評價標準，審計工作難以順利開展，嚴重影響了治理腐敗的效果。

（二）審計機關與相關部門間的協(xié)作力度缺位

國家審計在反對腐敗中一直發(fā)揮著重要作用。之前我國相關法律法規(guī)還不夠健全，給國家審計工作的整體性開展造成了一定阻礙，審計機關與相關部門之間的協(xié)作力度缺位，致使在信息傳遞、手續(xù)交接、內(nèi)容規(guī)定等方面缺乏一致性和系統(tǒng)性，難以保證信息能夠暢通無阻在各部門、各環(huán)節(jié)之間傳遞。當其中某個部門、某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)泄密事件時，未能建立起補救預警措施，對泄密人員應該給出何種懲罰也未給出更加合理的解釋。

（三）審計公告缺乏透明度

當前，一些與審計和反腐相關的法律并未對審計、紀檢、司法、檢查等相關組織在實際工作中的配合情況作出明確規(guī)定，致使彼此推諉，反腐工作無法順利推進和有效開展。造成這一問題的原因雖然是多方面的，但都導致了審計公告缺乏透明度，社會公眾的知情權受到了沖擊。實際上，審計公告制度已經(jīng)在我國實行了相當長時間，但是由于歷史和現(xiàn)實的原因，這一制度體系并不成熟，還需在很多層面上作出努力。比如，審計公告的范圍有限，公布的審計結果只占所有審計結果的較少比例，與社會所期望的水平有明顯差距；再如，公告法律體系有待完善，現(xiàn)有法律未對公告內(nèi)容、公告程序作出明確規(guī)定。這種狀況的存在直接導致了審計公告模糊、透明度不高，使國家審計對腐敗行為的揭露和打擊能力有限，不利于腐敗治理。

三、體制層面上國家審計與腐敗治理的關聯(lián)與優(yōu)化

當前，腐敗已經(jīng)成為我國重大的社會污染。治理腐敗，最大限度地消除腐敗成為黨和人民的共同任務。而在體制層面上，需要借助國家審計對腐敗問題予以打擊和處理，并使之能夠在多發(fā)領域、重點部門和重點項目中得到應用，以常態(tài)化審計的形式存在。為此，需要強化對重點領域、重點資金的審計，逐步開展效益審計，深化經(jīng)濟責任審計懲治商業(yè)賄賂行為等。

（一）強化對重點領域、重點資金的審計

隨著國家強調(diào)財政透明度和財政審計公開，國家審計的任務越來越顯得重要。這就需要對重點領域、重點資金的審計加大精力。比如，要加大對交通、國土、水利等部門與單位的審計力度，較好地解決在投資過程中形成的權力濫用和權力失控現(xiàn)象，在體制層面上完善投資管理體制。還要重點關注金融資產(chǎn)質量與風險效益，對其中存在的違規(guī)貸款、人情貸款等問題進行嚴厲檢查，防范與化解金融風險。

（二）逐步開展效益審計

國家審計的目的在于達到維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進廉政建設和保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展。其中，財政收支、財務收支真實、合法與效益，是國家對地區(qū)、部門與單位進行管理、使用國有資產(chǎn)的根本要求。因此，在國家審計中一旦發(fā)現(xiàn)因決策失誤、管理疏漏而造成的效益低下、損失浪費等現(xiàn)象，就要對其危害性進行準確的評估，防止出現(xiàn)貪污腐敗，最大限度地降低給國家和人民造成的損失。此外，在國家審計中，還要強化對腐敗問題的揭露，重點揭露那些嚴重損失浪費與國有資產(chǎn)流失的問題，以突出全面審計、過程審計和跟蹤審計的作用。比如，可以選擇一些特殊領域，對其開展國家審計，以增強審計人員的宏觀意識和服務意識，體制層面上分析腐敗問題產(chǎn)生的原因，全面發(fā)揮審計高層次監(jiān)督與服務的作用。

（三）深化經(jīng)濟責任審計

經(jīng)濟責任審計的重點在于加強對領導干部的監(jiān)督。為了改進經(jīng)濟責任審計效果、治理腐敗，除了落實經(jīng)濟責任審計的責任制、全面推行經(jīng)濟責任審前公示和結果公告制度外，還要凝聚經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的整體合力，組織人事部門與紀檢監(jiān)察部門綜合運用審計結果，以便對不同類型的經(jīng)濟責任進行處理，對不合規(guī)的結果進行處罰。此外，還要落實經(jīng)濟責任審計的責任制，通過教育審計人員正確處理好個人與工作的關系，處理好國家與集體之間的關系、集體與個人之間的關系，使之能夠擺脫審計人際關系的惡性循環(huán)，能夠在踐行社會主義核心價值觀的過程中，始終將反腐倡廉的大旗高懸，使之能夠主動擺脫市儈作風的約束，不敢違背法律和法規(guī)的要求。

（四）懲治商業(yè)賄賂行為

國家審計機關要重點解決公益性強、與人民群眾切身利益密切相關的問題，以維護市場秩序、提升社會風氣。因此，在對企業(yè)進行審計時，要強化對其營銷、生產(chǎn)、采購等費用的審計，嚴厲懲治商業(yè)賄賂行為。在固定資產(chǎn)投資的審計實踐中，要重點審計工程建設招標投標項目，尤其對群眾關心、社會關注的問題強化審計力度。在這一過程中，要發(fā)揮國家審計的權威，審查與挖掘任何涉嫌商業(yè)賄賂的環(huán)節(jié)；同時，要注重財政審計與行政事業(yè)審計，對政府采購和國家公務人員在商業(yè)活動中的商業(yè)賄賂行為進行嚴格審查和嚴肅查處。比如，在對政府采購審計時，應將重點放在政府采購的程序是否合規(guī)、采購預算是否合理、采購過程是否規(guī)范等，以此提高固定資產(chǎn)的使用效率，保證政府采購的所有環(huán)節(jié)都處在有效的監(jiān)督與制約之下。