深改元年的地方改革

吳明華

深改元年地方上的改革創(chuàng)新，呈現(xiàn)出不同以往的新氣象。在辭舊迎新之際，本刊舉辦了第十屆“地方公共決策系列評(píng)選”，對(duì)2014年地方上的改革創(chuàng)新進(jìn)行梳理總結(jié)，從中可以發(fā)現(xiàn)一些鮮明的特征。

以往，人們總是詬病，“下改上不改，改了也白改”；對(duì)于地方上一些改革創(chuàng)新的失敗，也常常歸咎于“缺乏頂層設(shè)計(jì)”。但這樣的局面在十八屆三中全會(huì)后得到了徹底改變，三中全會(huì)《決定》為中國(guó)描繪了一幅宏偉的改革藍(lán)圖。

剛剛過(guò)去的2014年是全面深化改革元年，很多重要改革措施已實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。從地方來(lái)看，深改元年地方上的改革創(chuàng)新，也呈現(xiàn)出不同以往的新氣象。在辭舊迎新之際，《決策》雜志獨(dú)家發(fā)布第十屆“地方公共決策系列評(píng)選”榜單，對(duì)2014年地方上的改革創(chuàng)新進(jìn)行梳理總結(jié)，從中我們可以發(fā)現(xiàn)一些鮮明特征。

上下合力

2014年地方上最重要的改革創(chuàng)新，當(dāng)屬“上海自貿(mào)區(qū)”。

上海自貿(mào)區(qū)成立一年多以來(lái)碩果累累，在貿(mào)易監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)推出了40余項(xiàng)制度創(chuàng)新，在投資監(jiān)管領(lǐng)域推出了10余項(xiàng)，在金融監(jiān)管領(lǐng)域推出了50多項(xiàng)。

更重要的是，這些制度創(chuàng)新不再是局限于某一局部、某一領(lǐng)域的改革，而是一場(chǎng)政府的自我革命，是對(duì)過(guò)去以前置審批為主的政府管理模式的顛覆性創(chuàng)新，真正體現(xiàn)了“法無(wú)禁止皆可為、法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的法治精神。

短短的一年多時(shí)間，上海自貿(mào)區(qū)能取得如此多的成果，上下聯(lián)動(dòng)無(wú)疑是其成功“秘訣”。

上海自貿(mào)區(qū)在成立之初，國(guó)家部委卻有很多不同的聲音，因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)很多敏感領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，均涉及國(guó)家層面的改革。

特別是金融開放、負(fù)面清單管理、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇等“深水區(qū)”改革，主管部門要考慮風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和政府管理能力，在這些敏感問(wèn)題上，上下必須取得共識(shí)。因此，地方與部委之間的協(xié)調(diào)與合作，就成為自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)成功與否的關(guān)鍵。

最初自貿(mào)區(qū)的設(shè)計(jì)方案是由上海市操刀，但由于很多政策都涉及到中央部委，為此，上海方面在方案征求意見(jiàn)的過(guò)程中，與超過(guò)20個(gè)部委進(jìn)行過(guò)溝通。有時(shí)，一個(gè)改革事項(xiàng)就需要與多個(gè)部委溝通。

隨著改革共識(shí)的凝聚，國(guó)家部委與地方的兩個(gè)積極性都被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，改革也體現(xiàn)出驚人的效率。

在2014年地方改革創(chuàng)新榜中，天津市推出的另一項(xiàng)改革同樣意義重大，即成立濱海新區(qū)行政審批局。

天津?yàn)I海新區(qū)將18個(gè)部門的216項(xiàng)審批職責(zé)，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)窗口流轉(zhuǎn)、一顆印章審批”。濱海新區(qū)行政審批局在國(guó)內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了審批職能與監(jiān)管職能分離，在行政審批改革上開辟出一條新道路。

去年9月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)視察濱海新區(qū)時(shí)，稱贊行政審批局用1枚公章取代原來(lái)109枚審批公章，是“真正的重大改革”。

天津的改革理念顯然與中央政府不謀而合。新一屆中央政府不遺余力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，并將此視作改革的“當(dāng)頭炮”。過(guò)去一年多來(lái)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，人們用“風(fēng)暴”等字眼來(lái)形容這場(chǎng)改革的強(qiáng)度。

“行政審批局”、“自由貿(mào)易區(qū)”與中央政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，表面看不盡相同，但背后卻有著深刻的邏輯關(guān)系。其實(shí)質(zhì)都是在“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”的理念下，科學(xué)合理地界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并形成與之相適應(yīng)的制度體系和監(jiān)管模式。

對(duì)于深化改革而言，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用是一盤“大棋”，而浙江則選擇在要素市場(chǎng)化配置上“落子”。海寧的試點(diǎn)拉開了浙江要素市場(chǎng)化配置改革的大幕。

浙江一直是公認(rèn)市場(chǎng)化程度最高的省份之一，雖然民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重高，但浙江要素配置的市場(chǎng)化程度并不高，行政審批仍然在要素配置中占主導(dǎo)地位。解決資源配置到底誰(shuí)來(lái)決定的問(wèn)題，重新塑造政府與市場(chǎng)關(guān)系，對(duì)于浙江能否再造市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，非常關(guān)鍵。

在海寧的改革試點(diǎn)中，通過(guò)政府自身改革來(lái)撬動(dòng)其他改革，讓土地、能源、金融、科技人才等要素資源，更多地由市場(chǎng)來(lái)分配。要素市場(chǎng)化配置改革猶如一把破解體制障礙的鑰匙，成為浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要助推力。改革很快在浙江省上下形成共識(shí)，并且迅速推開。

在2014年地方改革創(chuàng)新中，上海、天津、浙江等地極具代表性，這些地方改革實(shí)踐的一大特色都是上下緊密聯(lián)動(dòng)。這一新特點(diǎn)也讓人們看到，深化改革也可以從局部突破，頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新完全可以良性互動(dòng)，從而形成上下合力。

“改革關(guān)頭勇者勝”

當(dāng)下改革已步入“深水區(qū)”，“好吃的肉都吃掉了”，深化改革能否啃下“硬骨頭”，不僅考驗(yàn)改革者智慧，更考驗(yàn)改革者的勇氣。2014年歷經(jīng)“刮骨療毒”的東莞人，對(duì)此應(yīng)當(dāng)有切身的體悟。

2014年春節(jié)后，東莞市娛樂(lè)場(chǎng)所涉黃被央視記者曝光，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣归_大規(guī)模掃黃行動(dòng)。一時(shí)間，輿論嘩然?！皰唿S事件”備受公眾關(guān)注，并引起了巨大爭(zhēng)議，讓東莞陷入一場(chǎng)形象危機(jī)。

作為東莞市市長(zhǎng)的袁寶成，同樣因此而陷入輿論“漩渦”。2014年全國(guó)“兩會(huì)”期間，袁寶成面對(duì)記者圍堵未發(fā)一言，而被媒體冠以“嘿嘿市長(zhǎng)”。

實(shí)際上，“掃黃事件”帶來(lái)的城市形象受損只是表征之一，袁寶成真正要面對(duì)的問(wèn)題，是這座城市已經(jīng)持續(xù)幾年的轉(zhuǎn)型陣痛。

自2008年全球金融危機(jī)重創(chuàng)東莞制造業(yè)后，東莞經(jīng)濟(jì)持續(xù)低速增長(zhǎng)，制造業(yè)之都轉(zhuǎn)型艱難。袁寶成將其總結(jié)為“城市發(fā)展陷阱”：產(chǎn)業(yè)低端化與空心化；大量新移民給城市服務(wù)與管理帶來(lái)巨大壓力；快速城市化導(dǎo)致“城市病”；工業(yè)化對(duì)資源環(huán)境的消耗與破壞。

東莞面臨的“城市發(fā)展陷阱”，是其它諸多城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的縮影。

“掃黃風(fēng)暴與轉(zhuǎn)型陣痛‘雙壓力’，讓東莞可以在經(jīng)歷煉獄后重生，壓力不僅助推我們凈化東莞的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，更警示我們以壯士斷腕之決心，重塑東莞。”對(duì)于袁寶成和東莞來(lái)說(shuō)，采取“刮骨療毒”式的改革，無(wú)疑需要極大的勇氣，“既然是‘毒瘤’，首先肯定要刮骨療毒，把毒瘤刮干凈，上了藥以后，好好地把傷口治好。”

“改革難在要革自己的命”，這是袁寶成對(duì)2014年改革的體悟。對(duì)于改革者來(lái)說(shuō)，“全面深化改革，開弓沒(méi)有回頭箭，改革關(guān)頭勇者勝?！?/p>

作為“浙江衛(wèi)生環(huán)境最差縣”的浦江縣，近年來(lái)打響了一場(chǎng)治污戰(zhàn)斗。

被譽(yù)為“水晶之都”浦江縣，境內(nèi)污染嚴(yán)重，環(huán)境衛(wèi)生評(píng)價(jià)滿意度多年列浙江倒數(shù)第一。2011年，浦江成為唯一“連續(xù)兩次區(qū)域限批”的縣。

此前，浦江縣也兩次整治水晶產(chǎn)業(yè)，但均以失敗告終。在浙江“五水共治”的號(hào)召下，浦江再次打響了整治水環(huán)境戰(zhàn)役。

浦江縣委書記施振強(qiáng)這樣形容此役的“兇險(xiǎn)”，“幾十萬(wàn)人都要進(jìn)行利益調(diào)整，要關(guān)廠、要抓人，幾萬(wàn)家水晶企業(yè)要拿下，這可能是史無(wú)前例的，其兇險(xiǎn)的程度不可想象，其可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果也不可想象?！笔┱駨?qiáng)說(shuō)，一度抓偷排抓到看守所人滿為患而求饒。

“無(wú)論多么慘烈，這一仗必須完勝！”施振強(qiáng)提出的口號(hào)是，這一仗，絕不能按部就班，絕不能臨陣脫逃，要像戰(zhàn)士一樣去戰(zhàn)斗。2014年，浦江縣終于拿下了這一戰(zhàn)。

轟轟烈烈的改革體現(xiàn)了改革者的勇氣，而默默地堅(jiān)持更需要勇氣。杭州車改能歷經(jīng)十年而功成，其中的一個(gè)關(guān)鍵，就是馬建華對(duì)車改的執(zhí)著與堅(jiān)持。

很多時(shí)候，改革并不是最難的，如何防止反彈，能否避免“人走政息”，才是真正的難點(diǎn)與關(guān)鍵。

如果不是馬建華持續(xù)不斷對(duì)車改執(zhí)行的監(jiān)督與把關(guān)，如果馬建華沒(méi)有不遺余力地防止政策失控、制度變異，杭州車改或許早已“名存實(shí)亡”，因?yàn)樵偻晟频母母锓桨浮⒃僦茉數(shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，在實(shí)際執(zhí)行中總有漏洞和偏差。

“哪個(gè)地方搞過(guò)車改，那個(gè)地方的人都得罪了?！瘪R建華的堅(jiān)持也讓他成為官場(chǎng)中的另類。盡管“有強(qiáng)大的既得利益群體來(lái)阻礙改革”，但堅(jiān)持到底的勇氣最終贏得了改革的成功。

第三方力量

在十八屆四中全會(huì)《決定》中，立法決策引入第三方評(píng)估被認(rèn)為是一大亮點(diǎn)。實(shí)行科學(xué)民主決策、建設(shè)法治政府，第三方是不可或缺的力量。在2014年地方改革創(chuàng)新中，這一點(diǎn)也得到很好地展現(xiàn)。

2014年年初和年中，廣州市舉辦了兩次“擺攤問(wèn)政”。所謂“擺攤問(wèn)政”，就是廣州市政府職能部門為政協(xié)委員“擺攤”，提供第三方問(wèn)政的平臺(tái)，這也是廣州民主政治建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)新。

在公眾以往的認(rèn)知里，這樣的活動(dòng)往往會(huì)淪為走過(guò)場(chǎng)，但有了韓志鵬這樣“較真”的委員，“擺攤問(wèn)政”不再是一場(chǎng)作秀。

作為廣州市政協(xié)委員，韓志鵬是媒體上曝光率極高的“明星委員”，因?yàn)檠赞o犀利，他被稱為“韓大炮”。他每每從民生實(shí)事出發(fā)，替百姓向政府部門叫板，與媒體力量一道，促成了不少部門公共決策的改進(jìn)。

從白云山禁車、舊樓加裝電梯，到政府部門“曬三公”等等，韓志鵬每次都與部門“死磕到底”。他甚至多次公開指名道姓地與職能部門“一把手”叫板，淚灑擺攤問(wèn)政現(xiàn)場(chǎng)。

“廣州社會(huì)氛圍相對(duì)開明，政府的身段比以前放得更低了，市民的參政議政意識(shí)比原來(lái)強(qiáng)了?！币皂n志鵬為代表的代表委員，展現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)大的力量。

除了代表委員，普通公眾也正在成長(zhǎng)為重要的第三方力量。2014年北京地鐵調(diào)價(jià)引起了公眾極大的關(guān)注，調(diào)價(jià)過(guò)程就是一次很好的公眾參與。

以往制定價(jià)格政策時(shí)，一般通過(guò)座談、調(diào)研等聽取各相關(guān)方的意見(jiàn)和建議，形成方案后再征求社會(huì)意見(jiàn)。但這一次，北京做了新的嘗試，在方案形成前就向社會(huì)公開相關(guān)信息、征集意見(jiàn)建議。

在前期調(diào)查研究中，北京市委托第三方進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，同時(shí)在網(wǎng)上征集意見(jiàn)，先后有2萬(wàn)多人表達(dá)了4萬(wàn)多條意見(jiàn)建議。公眾通過(guò)充分參與公共政策決策過(guò)程，對(duì)這項(xiàng)重要而復(fù)雜的政策形成了共識(shí)，最終制定了一個(gè)為多數(shù)人接受的改革方案。

在第三方參與中，一些地方也主動(dòng)改革創(chuàng)新，從體制機(jī)制上為社會(huì)自治組織的成長(zhǎng)創(chuàng)造空間。例如，江蘇太倉(cāng)市的“政社互動(dòng)”改革就是其中的典型。

太倉(cāng)“政社互動(dòng)”，通過(guò)還權(quán)于基層自治組織，采取“購(gòu)買服務(wù)”委托社會(huì)組織承擔(dān)部分社會(huì)服務(wù)管理職能，開展政府和自治組織“雙向評(píng)估”，建立社區(qū)、社會(huì)組織、社工“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，有效形成了基層社會(huì)管理的合力。

以太倉(cāng)“政社互動(dòng)”為代表的社會(huì)治理體制改革，為第三方參與基層社會(huì)治理探索了有效途徑，被譽(yù)為繼行政審批改革之后行政改革的“第二次革命”。