開發(fā)區(qū)再轉(zhuǎn)型的突破口

冷靜

在嚴(yán)峻的宏觀環(huán)境下，開發(fā)區(qū)的發(fā)展遭遇到一系列挑戰(zhàn)，靠廉價(jià)土地和粗放式經(jīng)營(yíng)的開發(fā)模式已經(jīng)走到盡頭。開發(fā)區(qū)正處于加快轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。

2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。此前，國(guó)務(wù)院副總理汪洋公開表示，中國(guó)經(jīng)開區(qū)未來(lái)將完成由追求速度轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量、由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)、由同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向差異化發(fā)展、由硬環(huán)境見長(zhǎng)轉(zhuǎn)向軟環(huán)境取勝等四大轉(zhuǎn)變。

毫無(wú)疑問，一直面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的開發(fā)區(qū)，真正迎來(lái)新的變革契機(jī)。這一輪再轉(zhuǎn)型，應(yīng)從何處尋求突破呢？

六大轉(zhuǎn)型路徑

1984年，我國(guó)在14個(gè)沿海開放城市設(shè)立第一批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。截至2014年7月，我國(guó)共有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)215個(gè)，涉及31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。此外，各地還設(shè)立了各種省級(jí)開發(fā)區(qū)1170個(gè)。通過30年的實(shí)踐，已摸索出一套自我造血、滾動(dòng)開發(fā)的新型創(chuàng)業(yè)模式，成為了所在地重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

應(yīng)該講，開發(fā)區(qū)作為推動(dòng)改革開放和技術(shù)創(chuàng)新的載體，已成為中國(guó)模式的重要標(biāo)志之一。但進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)遍地開花、發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨同質(zhì)化的形勢(shì)下，我國(guó)的開發(fā)區(qū)面臨著一系列發(fā)展困境。開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展不僅面臨著資源稟賦和環(huán)境容量的約束，而且在嚴(yán)峻的國(guó)際、國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，開發(fā)區(qū)的發(fā)展遇到一系列挑戰(zhàn)，靠廉價(jià)土地和粗放式經(jīng)營(yíng)的開發(fā)模式已經(jīng)走到盡頭，開發(fā)區(qū)正處于加快轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。

更為重要的是，隨著世界經(jīng)濟(jì)多極化趨勢(shì)的加快和我國(guó)逐步進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。我國(guó)各級(jí)開發(fā)區(qū)肩負(fù)的歷史使命也正在相應(yīng)發(fā)生著深刻的變化，這種變化著重體現(xiàn)在《若干意見》里，即使開發(fā)區(qū)成為“帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)”。

這意味著開發(fā)區(qū)不能再局限于對(duì)經(jīng)濟(jì)資源和技術(shù)產(chǎn)品的開發(fā)，而是要比以往更加重視對(duì)創(chuàng)新發(fā)展模式的開發(fā)。開發(fā)區(qū)已經(jīng)被賦予轉(zhuǎn)型升級(jí)探路者的新角色，將率先探索更多以發(fā)展模式創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新路徑。具體來(lái)說，就是六大轉(zhuǎn)型：

一是向集約型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。在全國(guó)數(shù)量眾多的各級(jí)開發(fā)區(qū)中，由于區(qū)位特征、資源稟賦、開發(fā)時(shí)間等原因，發(fā)展水平參差不齊，粗放開發(fā)和無(wú)序開發(fā)的問題仍然不在少數(shù)。此類開發(fā)區(qū)要獲得持久的競(jìng)爭(zhēng)力就必須著眼于通過優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和布局，提高單位要素的投資回報(bào)率，逐步實(shí)現(xiàn)由粗放型開發(fā)向集約型開發(fā)的轉(zhuǎn)變。

二是向生態(tài)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。盡管我國(guó)多年來(lái)一直倡導(dǎo)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，提出打造綠色GDP等生態(tài)經(jīng)濟(jì)理念，但一些開發(fā)區(qū)為完成投資任務(wù)和GDP考核，往往放任甚至主動(dòng)招攬“三高”項(xiàng)目入駐。此類開發(fā)區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須大力探索打破“邊開發(fā)邊污染”魔咒的生態(tài)化發(fā)展路徑，逐步實(shí)現(xiàn)從生態(tài)破壞型開發(fā)向生態(tài)友好型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

三是向區(qū)域化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。由于行政歸屬權(quán)限和管理體制等原因，一些開發(fā)區(qū)與周邊區(qū)域的協(xié)同程度不高，對(duì)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)和支持作用不強(qiáng)，這不僅制約了開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展，而且弱化了開發(fā)區(qū)帶動(dòng)周邊區(qū)域協(xié)同發(fā)展的功能定位，必須使開發(fā)區(qū)真正實(shí)現(xiàn)從所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“先行區(qū)”、“示范區(qū)”向“引領(lǐng)區(qū)”和“輻射區(qū)”的轉(zhuǎn)變，從單向開發(fā)模式向互動(dòng)開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變。

四是向市場(chǎng)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。目前大多數(shù)開發(fā)區(qū)都是在各級(jí)政府的規(guī)劃和扶持下建立和發(fā)展起來(lái)的，導(dǎo)致一些開發(fā)區(qū)患上了“政策依賴癥”，這一觀念在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的新形勢(shì)下將會(huì)越來(lái)越不合時(shí)宜。推動(dòng)更多開發(fā)區(qū)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，更多通過制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)活力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰已是大勢(shì)所趨。

五是向創(chuàng)新型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。不少開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和一般制造業(yè)為主，重復(fù)建設(shè)比較嚴(yán)重，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，創(chuàng)新能力建設(shè)存在諸多瓶頸因素。因此開發(fā)區(qū)必須要加快從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、資源依賴向科技依托、生產(chǎn)制造向研發(fā)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)成為推進(jìn)新型工業(yè)化的主導(dǎo)區(qū)、自主創(chuàng)新的先行區(qū)以及培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的“排頭兵”。

六是向開放型新體制轉(zhuǎn)型。隨著我國(guó)各類要素價(jià)格的持續(xù)上升，各級(jí)開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)的引資優(yōu)勢(shì)受到了較大的削弱，這充分說明開發(fā)區(qū)單純依靠廉價(jià)資源和廉價(jià)勞動(dòng)力支撐的開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式終究是不可持續(xù)的。各級(jí)開發(fā)區(qū)必須要建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，進(jìn)一步確立企業(yè)投資主體地位，繼續(xù)在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制方面創(chuàng)新探索，積累新經(jīng)驗(yàn)。

先行者的經(jīng)驗(yàn)

在亟需拓展發(fā)展新路徑的大背景下，廣州、天津、青島、武漢、成都、南京、蘇州、杭州等城市的開發(fā)區(qū)搶抓機(jī)遇，銳意進(jìn)取，積極探索，開拓創(chuàng)新，加快從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)階段，邁向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段；從過度依賴人口紅利、土地紅利，轉(zhuǎn)向依靠改革創(chuàng)新來(lái)形成制度紅利，取得了轉(zhuǎn)型升級(jí)的初步成效。具體來(lái)看，其經(jīng)驗(yàn)主要包括：

第一，從“集聚產(chǎn)業(yè)”向“集聚要素、培育產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)型。各類開發(fā)區(qū)通過搭建科技孵化器、生產(chǎn)力促進(jìn)中心等創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，積極引導(dǎo)和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進(jìn)科技成果向?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，加快構(gòu)建“企業(yè)主體、市場(chǎng)導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)、政府扶持”體系，實(shí)現(xiàn)了從依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)“集聚產(chǎn)業(yè)”向集聚高級(jí)要素、培育產(chǎn)業(yè)的方向轉(zhuǎn)變。

第二，從外向型“出口平臺(tái)”向“內(nèi)外兼顧、注重內(nèi)需”轉(zhuǎn)型。各級(jí)開發(fā)區(qū)通過加速?gòu)摹俺隹谄脚_(tái)”向“內(nèi)外兼顧、注重內(nèi)需”轉(zhuǎn)型，一方面使開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，另一方面也使開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)型的宏觀背景保持一致。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，不僅市場(chǎng)需求的規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，需求的層次也會(huì)提升，這為開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。

第三，從“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”向“產(chǎn)城融合”轉(zhuǎn)型。為實(shí)現(xiàn)功能區(qū)與城市發(fā)展的一體化深度融合，各級(jí)開發(fā)區(qū)積極調(diào)整規(guī)劃，包括空間布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及財(cái)政投入規(guī)劃，將更多的土地和人財(cái)物向城市和社會(huì)發(fā)展傾斜；同時(shí)加快城市設(shè)施建設(shè)，完善學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)、商業(yè)配套等城市功能要素。此外，為抵御產(chǎn)業(yè)和城市融合背景下人口不斷集聚帶來(lái)的社會(huì)管理壓力，各開發(fā)區(qū)還在積極探索社會(huì)管理的模式創(chuàng)新。

第四，從“成本優(yōu)勢(shì)”向“創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)型。隨著資源、環(huán)境等因素制約程度的日益增強(qiáng)，各開發(fā)區(qū)的發(fā)展逐漸由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，從“成本優(yōu)勢(shì)”向“創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)型，使得開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開始主要依賴于生產(chǎn)要素質(zhì)量和利用效率的提高。在開發(fā)區(qū)從粗放型轉(zhuǎn)向集約型的發(fā)展過程中，各開發(fā)區(qū)普遍強(qiáng)調(diào)特色園區(qū)的建設(shè)，如“臺(tái)資/德資集聚”、“生態(tài)集聚”、“知識(shí)產(chǎn)權(quán)園區(qū)”等，各地政府一般均依據(jù)自身的資源稟賦和發(fā)展條件對(duì)開發(fā)區(qū)開展分類指導(dǎo)。

第五，從“政策高地”向“本地根植”轉(zhuǎn)型。各開發(fā)區(qū)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游，依托龍頭項(xiàng)目培育產(chǎn)業(yè)集群，提升各企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性和黏性。為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)人力、土地等成本提高引致的外企撤離趨勢(shì)，相關(guān)園區(qū)開始轉(zhuǎn)變“惟外資”理念，更加注重培育本土經(jīng)濟(jì)。如蘇州工業(yè)園區(qū)大力實(shí)施“扎根計(jì)劃”，旨在鼓勵(lì)園區(qū)本土科技創(chuàng)新型企業(yè)跨越發(fā)展，并預(yù)留出近千畝土地為上市或規(guī)模化發(fā)展的科技型企業(yè)提供扎根園區(qū)和發(fā)展壯大的空間。同時(shí)，各開發(fā)區(qū)還進(jìn)一步完善配套服務(wù)，包括優(yōu)化行政審批、提供更加優(yōu)惠的政策環(huán)境等。

應(yīng)避免四個(gè)誤區(qū)

誤區(qū)之一：把轉(zhuǎn)型升級(jí)的希望寄托在引進(jìn)外資上。

只要一說到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我們首先想到的就是引進(jìn)外資，引進(jìn)高技術(shù)、高附加值產(chǎn)品。實(shí)際上如果我們引進(jìn)了大量的國(guó)外高技術(shù)、高附加值產(chǎn)品，但自己仍處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，這就算不上真正意義上的轉(zhuǎn)型升級(jí)。與此同時(shí)，我們也不能將開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)寄希望于跨國(guó)公司自身的企業(yè)和產(chǎn)品升級(jí)。一些跨國(guó)公司出于自身轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，可能會(huì)在各級(jí)開發(fā)區(qū)布局一些研發(fā)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行一些產(chǎn)品升級(jí)，但產(chǎn)品的升級(jí)換代不能完全替代產(chǎn)業(yè)升級(jí)，無(wú)論生產(chǎn)服裝、玩具，還是筆記本電腦，如果只停留在價(jià)值鏈低端的加工裝配環(huán)節(jié)，其效益增長(zhǎng)方式都是用人口紅利換取低廉的加工費(fèi)。

誤區(qū)之二：把轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向局限在新興產(chǎn)業(yè)上。

有些人認(rèn)為，轉(zhuǎn)型升級(jí)就是要淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。從目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，許多開發(fā)區(qū)均把發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)中的動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)、風(fēng)能發(fā)電、物聯(lián)網(wǎng)等放在了重要位置，且各開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)向性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)明顯。其實(shí)世界上沒有絕對(duì)的夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，只有夕陽(yáng)技術(shù)或夕陽(yáng)思維。同樣是制作服裝，歐洲一些企業(yè)能夠抓住行業(yè)本質(zhì)，減少前導(dǎo)時(shí)間達(dá)到快速反應(yīng)，盈利能力甚至強(qiáng)于火爆的“蘋果”。相反，風(fēng)光一時(shí)的光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)給現(xiàn)實(shí)敲了一記警鐘，產(chǎn)業(yè)技術(shù)看似升級(jí)了，但日益膨脹的產(chǎn)能轉(zhuǎn)瞬間就成為不良資產(chǎn)。所以說傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改變技術(shù)和管理制度，仍可以變成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。而如果沒有強(qiáng)大的原始創(chuàng)新能力，以及很好的科研成果商業(yè)化鏈條和服務(wù)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)拿到的可能還是利潤(rùn)的末端。

誤區(qū)之三：把第三產(chǎn)業(yè)比重超過二產(chǎn)作為轉(zhuǎn)型升級(jí)的唯一指標(biāo)。

從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程來(lái)看，在以第三產(chǎn)業(yè)衡量國(guó)家發(fā)達(dá)程度的時(shí)候，即使是在最傳統(tǒng)的工業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)也都是世界第一。這也是美國(guó)歷經(jīng)多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而不至于像先前的西班牙和英國(guó)那樣衰落的原因。美國(guó)制造業(yè)在最疲軟的時(shí)候也貢獻(xiàn)了13%的GDP，超過零售業(yè)、金融業(yè)等。國(guó)家如此，開發(fā)區(qū)也同樣如此。一個(gè)開發(fā)區(qū)的二產(chǎn)占比高，還是三產(chǎn)占比高，完全取決于這個(gè)開發(fā)區(qū)在所處地區(qū)發(fā)展中的功能和職責(zé)。當(dāng)這個(gè)開發(fā)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)了發(fā)展高端制造業(yè)的重任，那么它的二產(chǎn)比重大于三產(chǎn)就是合理的，且這樣的趨勢(shì)會(huì)持續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間。正確看待開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與所在區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，是我們妥善處理開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

誤區(qū)之四：開發(fā)區(qū)的快速轉(zhuǎn)型升級(jí)可以實(shí)現(xiàn)。

從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史來(lái)看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)并非朝夕之功。研究表明，勞動(dòng)密集型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在整個(gè)工業(yè)化進(jìn)程中持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，占了發(fā)展期間的60%以上。美國(guó)自1814年到1980年間，勞動(dòng)密集型工業(yè)占主導(dǎo)地位的時(shí)間為110年，占64.7%；日本1868年到1986年間，勞動(dòng)密集型工業(yè)占主導(dǎo)地位的時(shí)間為80年，占75%；韓國(guó)1960年到1990年間，勞動(dòng)密集型工業(yè)占主導(dǎo)地位為20年，占66.7%。雖然開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不同于一個(gè)國(guó)家，且隨著技術(shù)創(chuàng)新和管理進(jìn)步，其轉(zhuǎn)型升級(jí)過程也可能會(huì)明顯縮短，但由于經(jīng)濟(jì)規(guī)律的復(fù)雜性、多變性和不可預(yù)知性，開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)絕不會(huì)是一年半載之功，那種政績(jī)驅(qū)動(dòng)的快速轉(zhuǎn)型升級(jí)是不現(xiàn)實(shí)的。

（作者單位：山東省青島市社會(huì)科學(xué)院）