PPP的“王小郢模式”

范琦娟

對(duì)即將開(kāi)啟的PPP項(xiàng)目，一個(gè)成功案例的全程解析，顯得彌足珍貴。王小郢污水處理廠資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，正是行業(yè)內(nèi)聲名在外的完美操作。

2004年12月26日，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，作為環(huán)保領(lǐng)域典型項(xiàng)目，在中德雙方總理見(jiàn)證下，于人民大會(huì)堂進(jìn)行簽約儀式。

2014年12月，十個(gè)年頭過(guò)去了，王小郢項(xiàng)目仍在被人稱道。它已經(jīng)被稱為中國(guó)PPP模式的一個(gè)鮮活樣本，被業(yè)界不停地提及和追趕。

為什么是王小郢？

說(shuō)起王小郢資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，要追溯到2003年底，國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)《公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》文件，開(kāi)啟了公共事業(yè)市場(chǎng)化政策閘門。與之同時(shí)，合肥市正在推行經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企工作。當(dāng)時(shí)以合肥市財(cái)政局企業(yè)處處長(zhǎng)兼國(guó)資辦產(chǎn)權(quán)處處長(zhǎng)的身份，應(yīng)長(zhǎng)春成為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之一。他告訴《決策》，當(dāng)時(shí)合肥市政府非常重視，希望通過(guò)轉(zhuǎn)制，盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

因?yàn)闆](méi)有先例，選擇合適對(duì)象尤為重要。社會(huì)公共事業(yè)單位眾多，第一例到底花落誰(shuí)家？

政府在經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的調(diào)研后，選擇了王小郢污水處理廠。那么，為什么是王小郢污水處理廠？

作為王小郢資產(chǎn)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目發(fā)標(biāo)方負(fù)責(zé)人之一，應(yīng)長(zhǎng)春道出了其中關(guān)鍵。經(jīng)營(yíng)性公共事業(yè)單位涵蓋廣，包括燃?xì)狻⒐┧?、公交等，政府調(diào)研后判斷，轉(zhuǎn)制存在不確定因素，若選取與民生直接相關(guān)的行業(yè)，操作困難，難以預(yù)料。污水處理廠不直接面向群眾，即使轉(zhuǎn)制出現(xiàn)些問(wèn)題，亦有回旋余地。

從另外一方面看，王小郢污水處理廠的綜合評(píng)價(jià)優(yōu)良，符合“靚女先嫁”的要求。作為合肥市亮點(diǎn)工程，王小郢污水處理廠1998年建成，污水處理技術(shù)先進(jìn)，自動(dòng)化程度高，當(dāng)時(shí)已勝于上海、南京等地。2004年在職員工65人，人員組成精簡(jiǎn)。綜合考量下，政府決定由其率先試水改制。

那這份資產(chǎn)該如何轉(zhuǎn)讓？轉(zhuǎn)讓多久？

TOT模式和23年是政府給出的方式和條件。合肥市政府選擇以TOT模式，通過(guò)國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益，實(shí)施23年的特許經(jīng)營(yíng)。TOT即為（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓），是指政府部門將建設(shè)好項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)收回全部投資并得到合理的回報(bào)。雙方合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府的一種融資方式?，F(xiàn)在，通行的TOT、BOT、BT統(tǒng)稱為PPP。

特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間23年，是充分計(jì)算后的結(jié)果。擁有財(cái)務(wù)背景的應(yīng)長(zhǎng)春說(shuō)出了依據(jù)：“我們發(fā)標(biāo)方通過(guò)價(jià)格折算，以確定合作方成本回收，適當(dāng)盈利，23年是最恰當(dāng)?shù)钠谙??！?/p>

在核心問(wèn)題確定后，招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組隨即建立。

2003年，合肥市成立了由常務(wù)副市長(zhǎng)王健林任組長(zhǎng)、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，組成由市國(guó)資委、市建設(shè)委員會(huì)、城建投資公司、市財(cái)政局及相關(guān)專家組成的王小郢TOT項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)具體工作。

一切準(zhǔn)備就緒，項(xiàng)目招標(biāo)蓄勢(shì)待發(fā)。

“德國(guó)人很難談”

經(jīng)過(guò)精心籌備，2003年下半年，王小郢項(xiàng)目正式全國(guó)招標(biāo)。

“當(dāng)時(shí)有幾十家企業(yè)到這里參觀，一批接一批。潛在投資人看到廠區(qū)環(huán)境好，人員少，運(yùn)營(yíng)正常，技術(shù)水平高，特別是收費(fèi)渠道暢通，大家都非常感興趣?！蓖跣≯鬯幚韽S現(xiàn)任總經(jīng)理張?chǎng)貞浧甬?dāng)年身為廠長(zhǎng)時(shí)的情景，記憶猶新。

2003年9月，合肥市發(fā)布招標(biāo)資格預(yù)審公告。在眾多意向企業(yè)中， 7家單位提交了資格申請(qǐng)文件，經(jīng)專家評(píng)審后，6家申請(qǐng)人通過(guò)預(yù)審。

2004年2月20日，項(xiàng)目在合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心開(kāi)標(biāo)，共有4家單位提交了投標(biāo)文件。

彼時(shí)，污水處理傳統(tǒng)上屬于虧損行業(yè)，同時(shí)政府發(fā)標(biāo)方提出0.75元/立方污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)行業(yè)價(jià)格。超出諸多企業(yè)的預(yù)期。

投標(biāo)報(bào)價(jià)從3.69億元，到4.5億元、4.3億元，至最后柏林水務(wù)聯(lián)合體報(bào)價(jià)4.8億元，牽動(dòng)著眾人的神經(jīng)。

隨后政府公布2.68億元的底價(jià)，4.8億元是其1.8倍。這個(gè)項(xiàng)目成為當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)公開(kāi)招標(biāo)的標(biāo)額最大的污水廠TOT項(xiàng)目，招標(biāo)結(jié)果在中國(guó)水務(wù)行業(yè)引起轟動(dòng)。

柏林水務(wù)亞洲區(qū)總經(jīng)理梁軍概括說(shuō)，“通過(guò)資格預(yù)審后，競(jìng)標(biāo)價(jià)格、技術(shù)方法、商務(wù)方案、法律方案都成為評(píng)標(biāo)的因素，我們技術(shù)是最高分，商務(wù)和投標(biāo)也是最高分，總分最高?！边@樣柏林水務(wù)聯(lián)合體成為第一競(jìng)標(biāo)候選人。

找到競(jìng)標(biāo)候選人，下一步就是談判。

對(duì)于這場(chǎng)談判，中方代表、德方代表，都不約而同的用“艱難”來(lái)形容。

作為官方代表，應(yīng)長(zhǎng)春清楚地熟悉每個(gè)細(xì)節(jié)。從2003年3月開(kāi)始至7月，4個(gè)月時(shí)間，每天早上9點(diǎn)到下午5點(diǎn)，談判雙方中午吃頓盒飯后，繼續(xù)談。談判的基礎(chǔ)，是由大岳咨詢公司齊集多位專家制定的方案和標(biāo)書(shū)。

談判中，德方以其嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)、細(xì)致、執(zhí)著，對(duì)雙方責(zé)任、污水水質(zhì)、邊界數(shù)據(jù)、水價(jià)公式、每年水量、技術(shù)改造、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、具體運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)內(nèi)容，進(jìn)行協(xié)商。結(jié)束時(shí)，標(biāo)書(shū)增厚一倍多。最艱苦的，是德方提出了未來(lái)可能發(fā)生的多種事態(tài)，并要求制定相應(yīng)的合同方案。

“我們?cè)O(shè)計(jì)的是一種事實(shí)事態(tài)，德國(guó)人提出有3種理論事態(tài)。談判的時(shí)候，都要描述出來(lái)。每種可能在當(dāng)時(shí)都要預(yù)測(cè)到相應(yīng)的結(jié)果，進(jìn)而雙方責(zé)任和義務(wù)怎么約定都要明確清晰，談判就不那么容易了?！睉?yīng)長(zhǎng)春感慨道。

期間，甚至出現(xiàn)了20多天的休整期，談判進(jìn)入膠著狀態(tài)。

“德國(guó)人很難談！在討論未發(fā)生的事情時(shí)，有著想象成分，不符合中國(guó)人的思維方式和處理問(wèn)題的習(xí)慣。當(dāng)然，有些問(wèn)題是做到了未雨綢繆?！北热缯f(shuō)，德方提出在合同里增加污水處理廠的技術(shù)改造相關(guān)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的廠建水平已很先進(jìn)，眾人覺(jué)得這不太可能發(fā)生。但隨著國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高，廠區(qū)居民樓集聚，2012年王小郢污水處理廠進(jìn)行了提標(biāo)改造工程，達(dá)到提升水質(zhì)和除臭降噪功能。

水價(jià)的調(diào)整，是談判中最重要和最敏感的。雙方協(xié)商下，制定了2年一增幅的調(diào)價(jià)公式。公式包含CPI、電費(fèi)上漲、人員工資上漲、化學(xué)藥劑上漲、稅收利息變化等各項(xiàng)參數(shù)，參數(shù)來(lái)源于2年內(nèi)的安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒和合肥市統(tǒng)計(jì)年鑒?；仡^看這個(gè)公式，各方均獲得滿意結(jié)果。2004年到2014年，10年內(nèi)水價(jià)從0.75元/立方，漲到0.91元/立方，用梁軍的話說(shuō)，“有了調(diào)價(jià)公式，我們的價(jià)格是非常穩(wěn)健的?！?/p>

2004年7月，雙方草簽合同。

接下來(lái)的7月到11月，中方向德方移交資產(chǎn)。移交過(guò)程中包括接受原有合同、資產(chǎn)清點(diǎn)、性能測(cè)試。性能測(cè)試包含處理污水能力測(cè)試、電負(fù)荷能力測(cè)試、水質(zhì)測(cè)試、設(shè)備性能測(cè)試等?！皽y(cè)試過(guò)程中，德國(guó)人用細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒?，獲得非常準(zhǔn)確的數(shù)字。他們會(huì)為了測(cè)各點(diǎn)水流速，特意建起橋架；會(huì)為了測(cè)試廠處理污水能力，把池子全部放空，從頭來(lái)過(guò)?！睉?yīng)長(zhǎng)春說(shuō)。

2004年12月22日，在德方一次性付清4.8億元后，王小郢污水處理廠23年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)易主。

從公共事業(yè)化運(yùn)營(yíng)，到企業(yè)市場(chǎng)化操作，王小郢污水處理廠是如何順利過(guò)渡的？

水價(jià)會(huì)不會(huì)不可控？

項(xiàng)目移交后的銜接工作，柏林水務(wù)謹(jǐn)慎小心地執(zhí)行著。

“對(duì)于事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，剛開(kāi)始的時(shí)候，員工是有意見(jiàn)的。大家最擔(dān)心的是養(yǎng)老待遇問(wèn)題。事業(yè)單位養(yǎng)老金要遠(yuǎn)優(yōu)于企業(yè)養(yǎng)老金。”張?chǎng)┨寡浴?/p>

員工的憂心，無(wú)疑會(huì)成為柏林水務(wù)的壓力。“接管的時(shí)候，員工心里肯定有顧慮，當(dāng)時(shí)政府方面幫我們做了很多思想工作，后來(lái)我們把員工全部接收過(guò)來(lái)了。我們非常明確，員工對(duì)我們來(lái)講不是一個(gè)負(fù)擔(dān)，是資產(chǎn)中的一部分?！本媒?jīng)商場(chǎng)的梁軍，準(zhǔn)確找到雙方契合點(diǎn)。

運(yùn)營(yíng)的第一天，2004年12月22日，所有員工與柏林水務(wù)簽訂了新的協(xié)議。這一舉措是德方的硬性要求，作為接管運(yùn)營(yíng)的前提條件。員工事業(yè)編制和養(yǎng)老事宜，則按兵不動(dòng)。

2008年，合肥市出臺(tái)文件，確定對(duì)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制中老員工安置方案，即所謂的“老人老辦法，新人新辦法”。污水處理廠65名老員工，按照事業(yè)單位體系解決養(yǎng)老。2004年后入職員工，則按企業(yè)體制養(yǎng)老。這樣柏林水務(wù)就無(wú)后顧之憂了。

“員工接過(guò)來(lái)以后，以我們柏林水務(wù)運(yùn)營(yíng)150年的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)污水廠原有結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一些調(diào)整，讓一些具體的責(zé)任能夠落實(shí)到位?！绷很娝^的調(diào)整，一是設(shè)立運(yùn)營(yíng)部，是將從前的水工段、泥工段等部門整合而成運(yùn)營(yíng)部。二是決策層的變動(dòng)。

決策層上設(shè)立經(jīng)理層和董事層。第一任總經(jīng)理是由柏林水務(wù)委派，現(xiàn)任總經(jīng)理為王小郢污水處理廠原廠長(zhǎng)。作為柏林水務(wù)-東華科技聯(lián)合體，柏林水務(wù)擁有王小郢污水處理廠80%股份，東華科技則擁有20%股份，故東華科技委任王小郢污水處理廠副總經(jīng)理。董事層均為柏林水務(wù)和東華科技人員。

說(shuō)到運(yùn)營(yíng)，污水處理費(fèi)是王小郢污水處理廠的收入來(lái)源。水價(jià)，成為要害所在。“敏感的水價(jià)，是我們關(guān)心、政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)心的問(wèn)題。把王小郢污水處理廠轉(zhuǎn)讓出去，而且是給外資企業(yè)，會(huì)不會(huì)造成外國(guó)人一來(lái)，水價(jià)就會(huì)上漲到不可控的程度？”作為投資方，梁軍對(duì)這些質(zhì)疑心知肚明。

水價(jià)調(diào)整除了公式，還有一套嚴(yán)格的報(bào)備審批手續(xù)。張?chǎng)└嬖V《決策》，首先要搜集前兩年相關(guān)文件和數(shù)據(jù)，上報(bào)至合肥市排水辦公室，進(jìn)行審核。通過(guò)后由排水辦上報(bào)合肥市建設(shè)委員會(huì)，再由合肥市建委提交給合肥市政府。全部審核通過(guò)后，經(jīng)合肥市市長(zhǎng)審批、簽字，方能同意水價(jià)調(diào)整。

政府對(duì)水價(jià)調(diào)整嚴(yán)苛至極，為的是各方利益得到保障。同樣嚴(yán)苛的，還有監(jiān)管。

記者了解到，政府對(duì)污水處理廠出水水質(zhì)有多重監(jiān)督。國(guó)家環(huán)保局華東督查中心，每年至少2次抽檢；安徽省環(huán)保廳環(huán)監(jiān)局隨時(shí)抽檢；合肥市環(huán)保局每月抽查一次；合肥市排水辦公室監(jiān)測(cè)站每周抽檢3次?！拔覀兯械臄?shù)據(jù)，包含COD、氨氮、總磷、水量等，都有在線記錄，實(shí)時(shí)上傳到監(jiān)管局?！睆?chǎng)┱f(shuō)到，10年來(lái)各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)標(biāo)。

共贏靠的不僅是一紙合同

時(shí)至今日，柏林水務(wù)經(jīng)營(yíng)的王小郢污水廠蒸蒸日上。梁軍表示，購(gòu)買資產(chǎn)的4.8億元中，有35%的資本金。項(xiàng)目運(yùn)行十年，資本金成本基本收回。

水價(jià)平穩(wěn)控制，企業(yè)收獲利益，政府盤活資本，百姓享受服務(wù)，呈現(xiàn)的是一場(chǎng)公私合作的共贏局面。政府全程的考量、籌備、守約、監(jiān)督，助力這場(chǎng)共贏。

項(xiàng)目本身的精準(zhǔn)度是政府考量的第一要素。在以往的合作中，國(guó)內(nèi)不乏一些項(xiàng)目因精準(zhǔn)度不夠，公私合作模式開(kāi)始得美好，卻結(jié)束得潦草。柏林水務(wù)在接手項(xiàng)目時(shí)做的各項(xiàng)性能測(cè)試中，參數(shù)全部達(dá)到建設(shè)預(yù)期，足見(jiàn)王小郢污水處理廠的建設(shè)質(zhì)量經(jīng)得起考驗(yàn)。

除了項(xiàng)目精準(zhǔn)，充分的籌備工作，是政府在此項(xiàng)目中的又一制勝點(diǎn)。

從開(kāi)始組建的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，到聘請(qǐng)咨詢公司，資格預(yù)審、公開(kāi)競(jìng)標(biāo)、艱苦談判、資產(chǎn)移交、項(xiàng)目監(jiān)管，合肥市政府就準(zhǔn)備打一場(chǎng)硬仗。慢工出細(xì)活，特別是對(duì)權(quán)屬問(wèn)題，政府方作了大量工作。

王小郢項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓，權(quán)屬清晰才能防止推諉。當(dāng)時(shí)特別是土地權(quán)屬問(wèn)題，雙方討論激烈，據(jù)應(yīng)長(zhǎng)春回憶，涉及此項(xiàng)目占用的土地性質(zhì)和權(quán)屬問(wèn)題，跑了很多部門，探討可行性。當(dāng)時(shí)此項(xiàng)目土地為劃撥性質(zhì)，政府立場(chǎng)是不改土地所屬。德方則憂慮時(shí)間過(guò)長(zhǎng)中國(guó)土地政策多變，可能引起資產(chǎn)所屬不清，堅(jiān)決要求以出讓方式接管廠區(qū)土地。最終柏林水務(wù)獲得土地23年使用權(quán)，但條件為不改變土地的功能性用途。

應(yīng)長(zhǎng)春告訴《決策》，政府與運(yùn)營(yíng)商對(duì)專業(yè)知識(shí)的掌控度不同，為了平等、規(guī)范地進(jìn)行交易，提高專業(yè)性，不僅要做足功課，發(fā)揮專業(yè)性的咨詢機(jī)構(gòu)作用也非常重要?！拔覀兤刚?qǐng)北京大岳咨詢公司是理智的，他們齊集水務(wù)、法律項(xiàng)目運(yùn)作等專家，都很優(yōu)秀。”

項(xiàng)目達(dá)成后，長(zhǎng)達(dá)23年的合作，靠的不只是一紙合同，更重要的是契約精神。

契約精神，即所謂誠(chéng)信，對(duì)投資方和政府方同等重要。政府若缺乏誠(chéng)信，自身公信力和當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境會(huì)大打折扣；投資方若有違誠(chéng)信，幾億資金也會(huì)打了水漂。

“合肥市政府守約，最重要是體現(xiàn)在污水處理費(fèi)的支付上。王小郢污水處理廠每月污水處理費(fèi)達(dá)700多萬(wàn)元，政府會(huì)在2月內(nèi)，打到企業(yè)賬戶。資金能準(zhǔn)時(shí)到位，其他的方面更是不愁了?！弊鳛槠髽I(yè)方，張?chǎng)┍磉_(dá)了對(duì)政府的滿意。

2004年簽訂合同時(shí)，附有“履約保函”：政府方為企業(yè)出具“支付保函”，企業(yè)方為政府出具“運(yùn)行保函”。雙方若有違約，需按保函賠付違約金。

十年來(lái)，保函從未啟動(dòng)。