省級經濟開發(fā)區(qū)退出的背后

李潔 沈宏婷

開發(fā)區(qū)退出機制是解決用地效率、耕地侵占、環(huán)境污染和體制機制落后問題的必然出路。但不達標的省級開發(fā)區(qū)如何退出，必須謹慎考慮。

2014年下半年至今，熱火朝天的開發(fā)區(qū)建設進程突然遭遇一陣疾風，江蘇、湖南、甘肅、山西、四川等省相繼推出了開發(fā)區(qū)“退出”政策。盡管政策文件措辭各有方式，但傳達的意思基本一致：“省級開發(fā)區(qū)將要實施考核指標末位淘汰制，不達標的開發(fā)區(qū)將報請省級人民政府取消其省級經濟技術開發(fā)區(qū)資格?！?/p>

此舉徹底打破了開發(fā)區(qū)終身制的資格，給那些戴著開發(fā)區(qū)帽子，享受著國家和省級優(yōu)惠政策但一事無成的開發(fā)區(qū)當頭一棒，敲醒了坐吃山空的黃粱美夢。

退出之因

根據2013年的統(tǒng)計數據，全國共有省級開發(fā)區(qū)1346家，平均每個省要布局38個左右省級開發(fā)區(qū)?，F在全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達3.6萬平方千米，已超過了我國現有城鎮(zhèn)的建設用地面積。

保持適宜土地使用規(guī)模，保留可持續(xù)發(fā)展空間是開發(fā)區(qū)建設的基本原則，但完全符合這一原則的開發(fā)區(qū)不多。開發(fā)區(qū)土地使用過度和不足的現象同時存在，過度開發(fā)現象尤其嚴重，土地使用效率卻很低。

以國家級開發(fā)區(qū)為例，341個國家級開發(fā)區(qū)中，有122個可供應土地面積占可開發(fā)建設土地面積的比例不足10%，其中，23個開發(fā)區(qū)的土地已全部開發(fā)供應完畢。

個別開發(fā)區(qū)產業(yè)用地比例偏低，已經偏離了發(fā)展定位，有7%的開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率低于20%。部分開發(fā)區(qū)土地利用強度不理想，工業(yè)用地固定資產投入強度最低僅206.26萬元/公頃；工業(yè)用地產出強度最低僅26.20萬元/公頃。

一些開發(fā)區(qū)大舉占地，存在亂占耕地和損害農民利益等現象，一些地方不切實際情況和條件，打著“高起點、高規(guī)格、高水準”的開發(fā)理念，找到幾個項目就大肆圈地，“栽下梧桐樹，未必引得金鳳凰”。

以珠江三角洲為例，早在1996年，東莞市區(qū)批而未建的土地面積達21.75平方公里，是當時建成區(qū)面積（40.36平方公里）的53.89%。2003年，東莞市經廣東省確認的違法用地達15000公頃。開發(fā)區(qū)用地無序擴張的嚴重后果是耕地銳減，1996-2002年間，珠三角每年消耗173平方公里，每年減少221平方公里耕地。

其次是開發(fā)區(qū)的污染問題已經不是新話題。一些地方政府為了增加財政收入，擴大就業(yè)，片面追求經濟效益和社會效益，偏偏忽略甚至無視環(huán)境效益。本該在入園之前就要仔細評估環(huán)境影響的項目，不是在入園之后草草了事，造成環(huán)評與治污兩張皮。

第三是部分開發(fā)區(qū)體制機制已經落后，經濟增長的排頭兵效應不再顯現。開發(fā)區(qū)成立的初衷是要培養(yǎng)改革開放的“排頭兵”，為此各省為開發(fā)區(qū)的體制機制創(chuàng)新給足了發(fā)展空間和土壤。30年來，不少開發(fā)區(qū)已經形成了高效的“小政府，大社會”管理機制。

但近年來，為了擺脫地方政府的干預，提高工作效率，開發(fā)區(qū)以前享有的特殊政策和管理特權開始弱化，與所在區(qū)域管理部門以及地方法規(guī)的矛盾和沖突不斷增大。如此一來，開發(fā)區(qū)的體制、觀念、管理機構和制度不僅沒有成為區(qū)域比較優(yōu)勢和競爭力，反而成為了未來發(fā)展和創(chuàng)新的枷鎖。

進入新常態(tài)后，各地都面臨轉型發(fā)展的問題，一些地方的開發(fā)商仍然寄希望于國家和地方的優(yōu)惠政策，靠免費提供土地，無限期的稅收優(yōu)惠來吸引外商，不僅造成國稅流失，還助長了惡性競爭。

最后是開發(fā)區(qū)的“僵尸企業(yè)”已經成為開發(fā)區(qū)健康發(fā)展的包袱。由于開發(fā)區(qū)的突進式發(fā)展模式，造成引入開發(fā)區(qū)的一些企業(yè)從一開始就是沒有生命力的。這些“僵尸企業(yè)”長期虧損，企業(yè)資產低效甚至無效，抑或本來無望恢復生氣，但由于獲得放貸者或政府的支持而免于倒閉。

“僵尸企業(yè)”出現的原因很多，有的是一些原有的所謂傳統(tǒng)行業(yè)長期在“低小散”徘徊，轉型升級不成功。還有一些由于市場需求、企業(yè)決策、相關政策、發(fā)展環(huán)境出現問題，如市場競爭和需求變化，企業(yè)調整升級跟不上市場變化陷入僵局，企業(yè)決策不夠科學、投資失誤，導致資不抵債。

什么樣的開發(fā)區(qū)該退出

不達標準的省級開發(fā)區(qū)必須退出已成定局，但如何退出必須謹慎考慮。

開發(fā)區(qū)的退出方式各省已經有了初步的實施意見，山西省、湖南省規(guī)定開發(fā)區(qū)退出后，三年內不得重新申報省級或國家級經濟技術開發(fā)區(qū)。江蘇省的做法是對當年經考核列全省后3位的開發(fā)區(qū)進行通報和督促整改；對連續(xù)2年列全省后3位的開發(fā)區(qū)予以黃牌警告；對連續(xù)3年列全省后3位的開發(fā)區(qū)實行退出機制，并對機構建制作相應調整。

但對于什么樣的開發(fā)區(qū)該退出則是機制設計的難題。從微觀層面而言，如果沒有絕對有說服力的指標體系來形成退出紅線，對每一個將被清退的開發(fā)區(qū)都是不公平的。因此必須建立公平、公正、清晰可操作的量化指標體系，對開發(fā)區(qū)進行績效合理的評價，剔除不合規(guī)的開發(fā)區(qū)。

在指標體系設計的過程中不僅要征求多方專家的意見，更要秉承公開化、公正化的指標體系形成過程，鼓勵開發(fā)區(qū)參與指標項目的甄選以及指標值的確定，以民主化、公開化的方式形成指標體系。在對省級開發(fā)區(qū)進行指標評價時也要運用公開、公正、透明化的評價流程，讓劃在退出紅線下的開發(fā)區(qū)心服口服。

退出指標考量什么？首先是開發(fā)區(qū)產出效益與要素產出效率，這是開發(fā)區(qū)設立的根本。如果被評價區(qū)域的產出效率不合格，那么這個開發(fā)區(qū)就有悖于“成為區(qū)域發(fā)展引領”的宗旨。

其次是開發(fā)區(qū)的環(huán)境評價。開發(fā)區(qū)環(huán)評不能僅僅對區(qū)內企業(yè)進行環(huán)境影響評估，更要對開發(fā)區(qū)周邊的水源、土壤和人民健康等方面進行綜合評價，注重開發(fā)區(qū)環(huán)境指標的全面性和有效性。

第三是要對開發(fā)區(qū)的體制機制進行測評。對開發(fā)區(qū)的軟環(huán)境進行評價，評價對象是區(qū)內企業(yè)，檢驗目標是開發(fā)區(qū)的體制機制是否真正有利于企業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定，區(qū)內企業(yè)是否能實實在在體會到開發(fā)區(qū)帶來的實惠。指標體系中還應該突出對于區(qū)內“僵尸企業(yè)”的統(tǒng)計和處理情況，以反映開發(fā)區(qū)是否重視自身效率提升。

退出機制倒逼轉型

開發(fā)區(qū)退出機制對于退出紅線下的企業(yè)是打擊更是警醒，它的存在有利于倒逼開發(fā)區(qū)主動轉型。

新時期開發(fā)區(qū)轉型意味著開發(fā)區(qū)必須由重視自身發(fā)展向成為帶動區(qū)域經濟發(fā)展的重要載體目標轉型，從強調引資數量向強調引資質量轉型，由強調產業(yè)發(fā)展向強調融合發(fā)展轉型。

對于省級開發(fā)區(qū)而言，未來不是做增量而是做好存量，不是在廉價土地等政策上做文章，而是延伸地方產業(yè)鏈、提升功能，促進開發(fā)區(qū)與城市發(fā)展的融合，成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。

開發(fā)區(qū)要在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面加快轉型，由同質化競爭向差異化發(fā)展轉變，由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉變，健全政企溝通機制，以投資者滿意度為中心，完善基礎設施建設，著力打造法治化、國際化的營商環(huán)境。

嚴格資源節(jié)約和環(huán)境準入門檻，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防控環(huán)境風險。

（作者單位：江蘇省社會科學院經濟所）