池州PPP為什么能成功

查英

經(jīng)過半年多的合作，在余祖平和陳華眼里，都相互看到了對方的誠信與責(zé)任，而這也是往后長達26年合作的根本。

2015年，一個PPP項目的成功讓池州市聲名遠播。

自1月1日項目簽約以來，余祖平接待了100多批前來取經(jīng)的團隊，陳華吃住在公司，回深圳開會才有時間順道回家。余祖平和陳華的忙碌便與這個PPP項目有關(guān)——池州市污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項目（下文稱池州PPP項目）。在財政部首批30個政府與社會資本合作試點名單中，該項目第一個落地。

經(jīng)去年長達7個月的籌備與談判，池州PPP項目的社會資本方最終確定為深圳市水務(wù)集團有限公司（下文稱深圳水務(wù)）。合作成立的池州市排水有限公司中，池州市水業(yè)投資有限公司代表池州市政府參股20%，深圳水務(wù)參股80%，于今年1月1日正式運營，該合資公司將承擔(dān)池州市主城區(qū)污水處理及市政排水服務(wù)特許經(jīng)營權(quán)26年。

余祖平是池州市住建委分管城建的副主任，陳華是深圳水務(wù)派駐池州的項目總經(jīng)理。池州PPP項目為什么成功？合作是如何進行的？余祖平和陳華是參與者，同時也是見證人。

百里挑一，PPP立項

今年伊始，池州排水公司便與池州市城區(qū)的千家萬戶產(chǎn)生聯(lián)系。池州市居民用戶的生活污水最終將經(jīng)過池州排水運營的管網(wǎng)進入污水處理廠，并由該公司進行無害處理后達標(biāo)排放。

此前，情況有所不同。池州市原有清溪和城東2座污水處理廠，7個泵站，750公里排水管網(wǎng)。廠、網(wǎng)、泵站因劃片管理分屬不同主體監(jiān)管運營。“有區(qū)管的，企業(yè)管的，管網(wǎng)上下游、管網(wǎng)與污水廠之間經(jīng)常扯皮，城市積水積澇現(xiàn)象嚴(yán)重、污水進廠濃度低，環(huán)保部門來督查時指出許多問題，要求整改。”池州市住建委城建科副科長黃永貴告訴《決策》。

分片管理存在的問題與矛盾，使得運營主體合一成為客觀需求。另外，池州是住建部在全國推行的首個管網(wǎng)項目試點城市，要求廠網(wǎng)一體。

按照廠網(wǎng)一體運營模式，池州市主城區(qū)污水處理廠、排水管網(wǎng)、泵站等新舊項目整體打捆的總投資約為20.54億元。其中已建項目資產(chǎn)規(guī)模7.12億元，新建項目匡算投資13.42億元。這筆錢對政府來說，短期內(nèi)將造成一定的財政壓力。

按以往思路，政府將為此而舉債投資。正為難時，國家出臺了關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策，廣泛推廣政府與社會資本合作的PPP模式。

在引入社會資本之前，必須首先將管網(wǎng)與污水廠的運營主體合一?！耙驗榉种黧w比較多，要和他們談判，談事權(quán)管理，談資產(chǎn)問題?！秉S永貴介紹，“最后由市政府統(tǒng)一拍板，不管原來是誰的，資產(chǎn)統(tǒng)一上交到市國資委，原有的債務(wù)歸各主體自己，以后污水處理的有關(guān)負(fù)擔(dān)也不用承擔(dān)，原有員工繼續(xù)留崗?！鄙辖缓蟮氖聶?quán)由池州市住建委統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

余祖平告訴《決策》：“當(dāng)時池州市梳理出100多個可以申報PPP的項目，最后選擇這個項目，既為了解決城市管網(wǎng)建設(shè)、管理水平不高的問題，又為解決老百姓反映的城市積水等突出問題，考慮了老百姓的訴求?！?/p>

PPP項目確定只是一個開始，緊隨其后項目方案的編制便是推進過程中遇到的第一個難題。

“因為PPP涉及政府部門的方方面面，原來我們這些人天天埋頭搞建設(shè)，怎么融資怎么用好資金，這塊我們不是太在行，必須借助于外力?！庇嘧嫫教寡浴?/p>

根據(jù)住建部和財政部的推薦，有兩家咨詢公司進入池州政府方的選擇范圍。一家是北京大岳，另一家是上海濟邦，最終通過綜合競爭性談判敲定北京大岳。北京大岳經(jīng)驗豐富，該公司同是2004年合肥市王小郢污水處理廠與柏林水務(wù)簽訂23年轉(zhuǎn)讓合同的咨詢單位。

據(jù)悉，大岳已在全國運作了幾十個案例?！俺晒Φ陌咐秊槭裁闯晒?，失敗的案例為什么失敗，他們知道的都會跟我們講?！秉S永貴說，“專業(yè)的咨詢公司會幫你把絕大多數(shù)的漏洞堵上，有些很小的東西看起來不起眼，實際上都有可能是一個漏洞。另外，咨詢公司也會站在比較公正的立場上去看待這個項目應(yīng)該怎么做，針對你提出的一些想法，他會告訴你哪些是不合適的，為什么不合適，別人是怎么做的，怎么做比較好。后面的談判環(huán)節(jié)，大岳也全程參與?！?/p>

在項目方案里面，大岳針對池州PPP項目進行了風(fēng)險評估和財務(wù)測算，確定邊界、融資方法和調(diào)價公式等等。“這些工作，憑我們這些人是搞不出來的?！庇嘧嫫胶敛恢M言。大岳參與之后，池州PPP項目有條不紊地向前推進。

項目方案編好后的第三步是資產(chǎn)評估。不同于其它污水廠特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓項目，池州PPP項目既有存量也有增量。當(dāng)務(wù)之急是存量，即對現(xiàn)有的污水處理廠和管網(wǎng)進行資產(chǎn)評估。

對存量資產(chǎn)評估作價多少，就意味著資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓費要支付多少?！白罱K存量部分評估的價格為7.12億元，這是實事求是，是多少錢就評多少錢?！庇嘧嫫礁嬖V《決策》，評估機構(gòu)在全國很權(quán)威。“我們沒有按溢價評估，為什么不評10個億？羊毛出在羊身上，池州PPP項目算總賬、算全成本，融資成本都會算進去，評10個億等于轉(zhuǎn)讓費升至10億，將來的服務(wù)費自然就會水漲船高?！?/p>

談好“戀愛”，作好“婚姻”

一切準(zhǔn)備就緒，2014年7月池州市對外發(fā)標(biāo)，開始選擇合作伙伴。

值得一提的是，這次招標(biāo)屬于“邀請招標(biāo)”。邀請招標(biāo)即預(yù)示政府將事先定好條件，只針對符合條件的企業(yè)發(fā)出邀請，沒有接到邀請的企業(yè)將沒有資格投標(biāo)。

邀請企業(yè)時，大岳公司總監(jiān)常慶海和池州市政府頗費周折。因為標(biāo)準(zhǔn)太低，擔(dān)心進來的企業(yè)良莠不齊；標(biāo)準(zhǔn)太高，又擔(dān)心沒有企業(yè)來競標(biāo)。因此，在發(fā)標(biāo)前對符合條件的企業(yè)進行了篩選，確保中標(biāo)企業(yè)質(zhì)量。

政府事先擬定的條件有三點：第一，企業(yè)既要有資金又要有技術(shù)，必須是獨立法人，不接受聯(lián)合體。第二，企業(yè)要有良好的融資能力，凈資產(chǎn)不低于三個億。第三，企業(yè)既要有污水處理經(jīng)驗，又要有管網(wǎng)維護、運營、建設(shè)經(jīng)驗。

三個條件框定后，國內(nèi)與之相符的污水處理類企業(yè)所剩無幾。依據(jù)安徽省住建廳“推薦參與安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式有關(guān)企業(yè)名單”，其中有9家涉及污水處理企業(yè)，針對這9家企業(yè)，池州PPP項目組都發(fā)了投標(biāo)邀請，最終有5家符合條件的企業(yè)：北京排水集團（北排）、北京首創(chuàng)集團（首創(chuàng)）、北京控股水務(wù)集團（后因公司內(nèi)部股權(quán)變更未參與投標(biāo)）、深圳水務(wù)集團、安徽國禎環(huán)保集團（國禎）。

余祖平告訴《決策》，招標(biāo)時池州市政府最擔(dān)心的是招標(biāo)企業(yè)的運營實力與資歷，尤其在國內(nèi)的管網(wǎng)運營經(jīng)驗。因此在發(fā)標(biāo)之前，便與符合條件的企業(yè)進行了充分的溝通。

“這幾家公司我們都去過，有的不止去一次。針對三個大方向的要求進行了廣泛接觸。”余祖平介紹說，“今后長達26年的合作，對方的實力、融資能力以及運營規(guī)范都將影響合作的質(zhì)量。所以我們非常慎重，前期花了很多精力溝通了解?！庇嘧嫫綄⒅曌饕淮巍皯賽邸?，“談好‘戀愛’是為后面的合作‘婚姻’做好鋪墊。”

在政府做足功課的同時，企業(yè)同樣既重視又謹(jǐn)慎?！捌髽I(yè)一批接一批來池州實地查看，帶技術(shù)隊伍過來檢測，摸清污水廠和管網(wǎng)的實際狀況。尤其是北排的集團老總前后來了兩次，技術(shù)人員更是來了許多次，在池州住了一個月。”余祖平說。

北排的業(yè)務(wù)集中在北京，北京市的排水項目基本都是北排做的，這次競標(biāo)池州項目是北排向外市場擴張的嘗試，集團十分重視。深圳水務(wù)投資運營了深圳市97%的供水業(yè)務(wù)及特區(qū)內(nèi)99%的污水處理；首創(chuàng)集團在全國16個地區(qū)的40個城市都擁有參控股水務(wù)項目；安徽國禎環(huán)保是競標(biāo)中的唯一一家民營企業(yè)，它具備500多公里的管網(wǎng)運營經(jīng)驗。

“北排志在必得，而與池州政府已經(jīng)合作過十年的深圳水務(wù)也并不愿將市場拱手讓人”。常慶海事后回憶，“當(dāng)時競爭比較激烈?！?/p>

對于政府與社會資本合作的PPP項目，政策文件要求允許一定的盈利空間，但是不能出現(xiàn)暴利。因此招標(biāo)中定價是關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！疤吡瞬恍?，也不是越低越好?！蓖ㄟ^合理設(shè)置報價得分條件和報價分占評標(biāo)總分的權(quán)重，中標(biāo)價格既不是最高，也不是最低。

池州市從住建部與財政部推薦的50名評審專家?guī)炖?，隨機選出7位專家進行評標(biāo)。“評標(biāo)從早上8點到下午6點，整整用了一天時間，全程錄像監(jiān)控?！秉S永貴告訴《決策》。最后的評標(biāo)結(jié)果是：深圳水務(wù)以綜合評分0.7分的優(yōu)勢排在第一，北排第二，首創(chuàng)第三，國禎第四?！暗谝幻c第二名的差距僅為0.7分，第一名與最后一名的差距接近10分?！秉S永貴介紹。按照評標(biāo)結(jié)果，深圳水務(wù)最終中標(biāo)。

8月定標(biāo)之后，進入項目進程中最焦灼的時期——談判?！罢勁袊@三個協(xié)議展開：特許經(jīng)營協(xié)議、股份合作協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。主要是把雙方服務(wù)邊界明確、考核標(biāo)準(zhǔn)進一步細化，成本要降低。談了4個月，談得很艱苦。”余祖平直言。

談判在深圳與池州兩地交叉進行，事無巨細。針對邊界條件的確定、考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計、什么情況扣分扣錢、環(huán)保問題擔(dān)責(zé)、調(diào)價公式、服務(wù)費支付、融資成本、政府行使一票否決權(quán)等問題進行一一商定。

據(jù)了解，在重大項目建設(shè)、股權(quán)變更與安全環(huán)保上，政府有一票否決權(quán)。如果環(huán)保不達標(biāo)，政府將根據(jù)協(xié)議進行處罰?！瓣P(guān)于這一點討論得比較激烈，對方認(rèn)為要是因為政府因素出水水質(zhì)不達標(biāo)可以減免處罰。就環(huán)保問題，協(xié)議上列舉的特別詳細?！庇嘧嫫浇榻B。

“每天從上班談到下班，中午就在會議室吃盒飯，吃完接著談?！秉S永貴回憶，僅談判的備忘錄，他就記錄了厚厚的一摞。常慶海事后說：“雖然幾次都幾乎談崩，好在最后都談定了，雙方的合作態(tài)度都很強烈?！?/p>

2015年1月1日，項目正式簽約，組建合資公司。

誠信與責(zé)任的堅守

7.12億轉(zhuǎn)讓資金，由深圳水務(wù)控股的池州排水于2015年3月前分兩筆支付到池州市國資委賬戶；正式簽約、資金到位標(biāo)志池州項目成功落地。

2015年新年第一天，陳華和他的同事便從深圳飛往池州，一位負(fù)責(zé)管網(wǎng)運營，一位負(fù)責(zé)污水廠管理。9個月內(nèi)，陳華回深圳呆的時間加起來未超過2周?！斑@是一個新的合作開始，必須堅守崗位，把事情捋順?！标惾A在深圳總部具備近三十年的管網(wǎng)運營經(jīng)驗。

將資深主管派往池州，深圳水務(wù)對池州項目的重視可見一斑。“這個項目推出后，對其它城市有很好的引領(lǐng)作用?！标惾A直言。

十年前，接下池州自來水供水項目是深圳水務(wù)向外擴張的第一步。十年間，深圳水務(wù)在市外的項目已有二十多個，遍布浙江、江蘇、山東、安徽和江西等省份。其中在安徽，除去池州，還有寧國、宣城以及正在投標(biāo)的安慶，都有深圳水務(wù)的合作團隊。

剛剛過去的半年里，池州排水員工的身影頻繁穿梭于大街小巷。陳華介紹：“項目接手后，公司便對管網(wǎng)進行了專業(yè)化梳理。第一，路面上的排水設(shè)施、窖井蓋，地毯式過了一遍。破損的堵塞的逐批次更換維修。第二，對路面雨水收集系統(tǒng)近2萬個‘篦子’一一清理，保證雨水順暢排入；第三，對井蓋一個一個掀開，采用先進設(shè)備查看管線有無破損、淤堵、坍塌，至9月份將750公里全部檢查了一遍。第四，750公里的管線通過地形圖錄入計算機即視系統(tǒng)，實施管線信息化管理，任何一段管線的信息，如水位、流向、標(biāo)高、口徑、坡度、維修記錄等都可以調(diào)出查看?！贬槍芫W(wǎng)的精細化、信息化管理，與原來池州市排水辦三五個人的管理形成了天壤之別。

“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提升了城市污水處理及管網(wǎng)運營管理的水平。政府的職能也得到轉(zhuǎn)變，不再既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，而是專心做好監(jiān)管與服務(wù)，城市防汛排澇應(yīng)急機制也因此逐漸完整，這是我們的初衷?！庇嘧嫫礁嬖V《決策》。

在PPP從概念到實體的轉(zhuǎn)變過程中，外界輿論其實夾雜著一些憂慮，即“社會資本與政府合作，最擔(dān)心的是政府的誠信與強勢地位，以及政府換屆、人事變動給往后長期合作帶來難以預(yù)估的影響?！标惾A告訴記者，“投標(biāo)時我們股東方也很緊張，擔(dān)心政府能不能按時支付服務(wù)費?！?/p>

對此，余祖平解釋，“不是誰強誰弱的問題，而要互相視對方為伙伴，PPP就好比婚姻，需要雙方共同維護。若硬要說政府強勢，那也是因為政府要保證項目的公益方向，如果造成老百姓財產(chǎn)受損生活受影響，政府就有責(zé)任?！?/p>

在剛剛過去的9個月合作時間里，這種擔(dān)憂漸漸消除。陳華對記者說：“從市政府到住建委、財政局，官方對這個項目很重視也很有誠信，上半年4000多萬元的服務(wù)費已經(jīng)按協(xié)議約定支付到賬戶?！倍铌惾A尤為感動的是：“每次領(lǐng)導(dǎo)見面、開會都說‘有什么問題一定要說，我們來協(xié)調(diào)解決?！标惾A反饋，政府在施工、建設(shè)程序申報以及融資方面“效率都非常高?！?/p>

企業(yè)有企業(yè)的擔(dān)憂，政府也有政府的擔(dān)憂。企業(yè)會不會因為經(jīng)濟效益而壓縮成本與投入？26年后還回來的網(wǎng)和廠會不會破舊不堪？運營過程中出現(xiàn)環(huán)保問題怎么辦？

“一旦出現(xiàn)問題，老百姓只會找政府。如何監(jiān)管到位？讓政府購買服務(wù)的錢不白花？26年，一旦合作出現(xiàn)問題，這個項目都是失敗的，監(jiān)管的壓力很大。”余祖平坦言。

對此，陳華認(rèn)為“任何擔(dān)憂除了按照協(xié)議來辦，我們可以就新問題坐下來商談。由政府做的事轉(zhuǎn)給企業(yè)來做需要磨合，需要給予彼此時間。除此，深圳水務(wù)的管理資質(zhì)、社會責(zé)任感以及該項目的示范光環(huán)，都不允許這個項目失敗?！?/p>

經(jīng)過半年多的合作，在余祖平和陳華眼里，都相互看到了對方的誠信與責(zé)任，而這也是往后長達26年合作的根本?！拔覀兒蜕钲谒畡?wù)已達成共識，無論項目合作剛開始有多艱難，都要咬著牙堅持下去。”余祖平說。