政府引導(dǎo)基金：一場自導(dǎo)自演的“虛熱癥”

李桐

如果對于委托管理的第三方市場機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管，不同的利益訴求就會導(dǎo)致引導(dǎo)基金無法實現(xiàn)政策目標(biāo)，也就失去了為“市場失靈”糾錯的作用。

目前，地方政府對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)行扶持的普遍選擇，是成立政府引導(dǎo)基金，即由政府出資，并吸引有關(guān)金融、投資機構(gòu)和社會資本進(jìn)入，按照基金的規(guī)則市場化運作，以股權(quán)或債權(quán)等方式支持企業(yè)發(fā)展。

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2014年，地方政府新設(shè)立政府引導(dǎo)基金41只，管理資本量1290.82億元，分別是2013年的2.2倍和4.5倍。政府引導(dǎo)基金爆發(fā)式增長背后的原因紛繁復(fù)雜，在帶來一些正面效應(yīng)的同時，也有值得地方政府關(guān)注的一些隱憂。

多重因素下的催生

首先從國家政策層面看，按照十八屆三中全會關(guān)于財政資金使用方式改革總的指導(dǎo)思想，是將無償補貼性資金通過市場化運作方式，變成權(quán)益性資本投放到國家鼓勵和扶持的產(chǎn)業(yè)中，它的主要目的有兩個方面：一是市場化配置資源，二是放大財政資金使用效果。

從投放手段上看，采取股權(quán)投資引導(dǎo)基金的方式簡便易行、合法合規(guī)且效果明顯，相對而言是最好的方式。于是，自2014年開始，政府引導(dǎo)基金迅速出現(xiàn)，中央及地方對引導(dǎo)基金的熱情均持續(xù)高漲。

2014年底，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，要求各地區(qū)、各部門全面清理相關(guān)優(yōu)惠政策。受此政策影響，地方政府開始加快出臺政府引導(dǎo)基金鼓勵政策，以政府引導(dǎo)基金的方式增加對企業(yè)的扶持。

其次，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引導(dǎo)基金作為政府扶持創(chuàng)新經(jīng)濟的重要切入點，今年以來正在全國各地生根發(fā)芽。在省級層面上，山東、北京、天津、山西等多省市成立了各類產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引導(dǎo)基金，為數(shù)不少的地級市也成立了類型多樣的引導(dǎo)基金。

此外，傳統(tǒng)補貼方式容易滋生權(quán)力尋租和腐敗問題，建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運行模式，政府機關(guān)以及工作人員一般不直接參與基金運作管理，可減少政府干預(yù)和個別公務(wù)人員的灰色交易。

而在經(jīng)濟新常態(tài)下，如何放大財政性資金的使用效果，助力產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，成為各地政府以及市場機構(gòu)的重要關(guān)注點。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為“政府引導(dǎo)”與“市場運作”相結(jié)合的新型運作方式，被社會各界寄予厚望。當(dāng)前地方政府引導(dǎo)基金有不同的運作方式，比較突出的是上海模式、深圳模式及天津模式。

上海模式將創(chuàng)投企業(yè)定位成一個母基金方式，通過支持中小企業(yè)管理團隊發(fā)起小型投資公司。深圳模式將大眾基金集中在一個集團內(nèi)，建立起一個航空母艦，來帶動很多小的艦隊。而天津模式既設(shè)立母基金，支持獨立小團隊，又設(shè)立創(chuàng)投公司來自行投資，管理著一部分基金，屬于深圳模式和上海模式的結(jié)合。

在政府歸口管理部門方面，發(fā)改委和科技部門占據(jù)主導(dǎo)，發(fā)改委主要推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，科技部門主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。在運作主體方面，基金管理機構(gòu)可以是獨立事業(yè)法人主體、地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司、地方國有創(chuàng)投企業(yè)、專門成立的引導(dǎo)基金管理公司以及外部專業(yè)管理機構(gòu)。

以往多年的發(fā)展路徑表明，政府引導(dǎo)基金若想取得預(yù)期效果，還有很長的路要走。在這條道路上，參與各方需要做好哪些功課？在基金具體運作經(jīng)營中，還需要解決哪些問題？

紛繁復(fù)雜的利益博弈

一般而言，政府引導(dǎo)基金采用直接管理和間接管理兩種模式。在直接管理模式下，政府將引導(dǎo)基金的管理交由政府主導(dǎo)的相關(guān)法人主體負(fù)責(zé)。

一些政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)背離政策目標(biāo)的原因在于，地方政府將引導(dǎo)基金作為自己招商引資的一個平臺，通常在其投資條款中將投資地域、投資行業(yè)以及企業(yè)的科技化程度等要求捆綁限制，更加重視子基金是否能在政府引導(dǎo)基金所轄的行政區(qū)域內(nèi)投資，而非幫助創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。比如在投資條款中規(guī)定投資本省或本市的資金額度不得低于年投資總額的50%等，這顯然偏離了最初引導(dǎo)基金的設(shè)立目標(biāo)，而將其作為地方政府政績的又一工具。

另外，引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷是引導(dǎo)社會資本參與扶持初創(chuàng)的企業(yè)，然而部分政府引導(dǎo)基金在投資初創(chuàng)企業(yè)的同時，更像是投資私募股權(quán)基金，積極參與上市前的Pre-IPO項目，甚至直接開展直投，參與兼并收購業(yè)務(wù)。政府創(chuàng)投資金害怕承擔(dān)風(fēng)險和對應(yīng)而來的問責(zé)，而初創(chuàng)期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)往往伴隨著高風(fēng)險，10個項目中可能只有1-2個項目能帶來賬面回報，因此這些政府引導(dǎo)基金就挑選有一定規(guī)模的上市前的企業(yè)來投資，保證每筆資金投得安全，避免在進(jìn)行績效審核時被問責(zé)虧損的項目。

直接管理是地方政府引導(dǎo)基金采用比較多的方式，但種種問題加上潛在的尋租和腐敗使其廣受詬病，政府引導(dǎo)基金開始逐步過渡到間接管理。

間接管理是將政府引導(dǎo)基金委托給市場化的專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行管理，政府不參與項目的選擇與決策，而是以母基金的形式，通過將資金投向市場化的管理機構(gòu)以成立子基金，或是用跟投的方式參股被投企業(yè)。

相較于直接投資初創(chuàng)企業(yè)，市場化母基金的運作模式能夠在一定程度上分散投資風(fēng)險，同時專業(yè)的投資團隊有更豐富的行業(yè)經(jīng)驗，管理機制也更為規(guī)范，能夠明顯提升政府專項資金的使用效率。

盡管間接管理模式是政府引導(dǎo)基金的發(fā)展方向，但由于政府在設(shè)立引導(dǎo)基金時通常會引入社會資本，一般是三分之一政府引導(dǎo)基金，三分之二是社會資金，而兩者的利益訴求存在本質(zhì)差別。

對普通社會投資人來說，最看重的是盡可能在較短時期內(nèi)收回投資并獲得更大投資回報，因此會迫使基金管理團隊投資中后期，特別是商業(yè)利潤回報可以預(yù)期的Pre-IPO企業(yè)，這類企業(yè)通常商業(yè)模式較為成熟，因此也多為傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)，這與政府引導(dǎo)基金強調(diào)投資的社會效益，強調(diào)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和階段導(dǎo)向的訴求有著根本不同。還有一種方式是將政府引導(dǎo)基金單獨成立基金，全權(quán)委托給第三方專業(yè)基金管理機構(gòu)管理，這種模式可以較好地控制投資項目所處階段及產(chǎn)業(yè)，但失去了引導(dǎo)民間資本的作用。

如果對于委托管理的第三方市場機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管，那么社會資本與政府資金的不同利益訴求就會導(dǎo)致引導(dǎo)基金無法實現(xiàn)政策目標(biāo)，也就失去了為“市場失靈”糾錯的作用。大部分政府都會明確規(guī)定，投資在初創(chuàng)期企業(yè)的資金不少于一定比例，且大部分資金應(yīng)該投入高科技等新興戰(zhàn)略領(lǐng)域。但是由于基金一般都有3-5年投資周期，政府不參與投資決策，對于委托管理機構(gòu)的實際投資行為缺乏足夠了解，因此往往很難實施有效監(jiān)管。政府相關(guān)部門主要決策人考慮到個人政績，往往也與普通投資人達(dá)成默契，默認(rèn)基金對高回報的追求，對委托管理機構(gòu)投資中后期及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目睜一只眼閉一眼，最終也導(dǎo)致引導(dǎo)基金無法按預(yù)期達(dá)成政策目標(biāo)。

通過上面的分析發(fā)現(xiàn)，政府引導(dǎo)基金可能需要容忍一定的虧損。所以進(jìn)行考核績效時，不應(yīng)簡單地以引導(dǎo)基金的保值增值狀況和推動多少個項目上市為標(biāo)準(zhǔn)，而更應(yīng)以推動多少科技成果轉(zhuǎn)化、推動多少戰(zhàn)略性新興企業(yè)發(fā)展壯大為標(biāo)準(zhǔn)。

濰坊何以成為樣本

去年以來，有約40座城市相關(guān)部門到濰坊學(xué)習(xí)政府引導(dǎo)基金的運作。濰坊到底做了什么，讓各地學(xué)習(xí)者紛至沓來？

2012年，濰坊即成立濰坊市金融控股集團，作為財政資金金融化運作的平臺。截至2014年底，金控集團已聯(lián)合各類金融業(yè)態(tài)組建了23只基金，實現(xiàn)滾動投入26.1億元，撬動金融及社會資本70.6億元，支持了70個重點園區(qū)、重點企業(yè)和重點項目。目前，濰坊市本級80%以上的財政資金改成了基金運作。23只基金中，公司制基金10只、合伙制5只、契約制8只。這些基金大致可以分為三個模式。

一是傳統(tǒng)VC/PE，根據(jù)專業(yè)領(lǐng)域，沿產(chǎn)業(yè)鏈與有存量資源的機構(gòu)合作。比如多盈節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金與山東多盈股權(quán)投資管理有限公司合作，由多盈公司作為管理方，專注于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。資金總規(guī)模3億元，其中中央、省、市三級財政投入1.5億元，國家發(fā)改委新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、省財政通過魯信、金控集團代表市財政各出資5000萬元。

與傳統(tǒng)VC/PE合作成立的11只基金，涉及節(jié)能環(huán)保、食品、TMT、文化、高端裝備制造、品牌農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，財政資金投入11.6億元，帶動社會資本投入53.7億元。

第二種模式是“并購基金+上市公司”模式。結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鲜泄举Y源，由上市公司出資做基金，金控集團配資，共同設(shè)立并購基金的母基金，通過母基金可以沿產(chǎn)業(yè)鏈上下游并購需求，按不同配資設(shè)子基金。目前與金控合作的銀行和第三方理財機構(gòu)包括中信、招商、光大、浦發(fā)、平安等銀行。

第三種是跨國多幣種基金。目前金控公司與以色列、德國和美國正在探討合作。已經(jīng)設(shè)立的中以多幣種跨國科技基金，金控公司作為財政資金注入，以色列方面兩只基金有實際資金注入。除了基金管理公司，還在以色列設(shè)立窗口公司，中方梳理當(dāng)?shù)厣鲜泄竞蛿M上市公司的實際需求，在此基礎(chǔ)上，以方團隊在窗口公司平臺下，根據(jù)中方需求進(jìn)行技術(shù)項目篩選。正在籌備中的中德基金，擬與德交所合作，由其在國內(nèi)的平臺出資，主要依托濰坊當(dāng)?shù)氐臑H柴集團，希望在高端裝備制造業(yè)領(lǐng)域與德方展開合作。

濰坊金控作為濰坊市政府引導(dǎo)基金的操盤手，在選擇私募合作機構(gòu)時優(yōu)先考慮的因素主要有四個方面：一是對專注領(lǐng)域要有沿產(chǎn)業(yè)鏈可關(guān)聯(lián)的存量資源；二是管理機構(gòu)的渠道和信息資源；三是資金放大效果；四是團隊配置要齊全且有成熟經(jīng)驗。在合作過程中，并無特殊約定的規(guī)章限制合作方兌現(xiàn)承諾，而是直接采取完全市場化的方式，各方共同出資，鎖定各方責(zé)權(quán)利。

濰坊金控集團董事長李建坤表示，目前需要解決的問題，主要有三個方面：一是政府引導(dǎo)資金的來源，大部分是以前無償補貼給企業(yè)的資金，如今雖然國家政策改了，但是那些拿慣了國家無償資金的企業(yè)，還是慣性地向政府要奶吃。二是把各個部門可用于補貼的資金拿走了，用市場化的方式去運作了，各職能部門想重點支持企業(yè)和項目，感覺失去了抓手，所以對引導(dǎo)基金的運作習(xí)慣性地有過高期望。而這些政府引導(dǎo)基金的管理平臺，一般還是要在政府管理之下，導(dǎo)致市場化難度加大。三是目前國家各種各類的投資管理機構(gòu)遍地都是，魚龍混雜，很多去公關(guān)政府，期望政府給他們的市場化基金讓利或為風(fēng)險兜底，干擾了引導(dǎo)基金的市場化運作。

（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院）