壓力與困惑：環(huán)保廳局長(zhǎng)群像素描

王運(yùn)寶

環(huán)保局長(zhǎng)被稱為可以“上管天、下管地、中間管空氣”，但也是面對(duì)輿論旋渦和體制尷尬最明顯的職位之一。在當(dāng)下，新環(huán)保法的制度壓力與全媒體時(shí)代的社會(huì)壓力，讓環(huán)保局長(zhǎng)變成“夾在中間的人”。

“約談絕不是揀軟柿子捏！”當(dāng)環(huán)保部針對(duì)約談爭(zhēng)論發(fā)出明確表態(tài)時(shí)，2015年以來(lái)已經(jīng)約談了20個(gè)地方政府一把手。如此強(qiáng)勢(shì)的環(huán)保風(fēng)暴，主要因素是新《環(huán)境保護(hù)法》從1月1日開(kāi)始正式實(shí)行。

這部25年來(lái)首次修訂的中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域“基本法”，被認(rèn)為是一部“長(zhǎng)牙齒”的法律。用環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)的話說(shuō)，環(huán)保工作進(jìn)入新常態(tài)，就是“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”。面對(duì)環(huán)保新常態(tài)下的一系列改變，省市縣三級(jí)環(huán)保廳局長(zhǎng)成為站在風(fēng)暴眼中的一個(gè)特殊群體：他們一方面是環(huán)境執(zhí)法者，另一方面又是社會(huì)輿論風(fēng)暴的直接承受者。

在環(huán)保局長(zhǎng)被評(píng)為高危職業(yè)之一的當(dāng)下，他們是一群什么樣的人？他們能否完成下河游泳這“勇敢的一跳”背后，隱藏著怎樣的壓力和困惑？

什么樣的

年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)

在地方政府序列中，看一個(gè)部門(mén)是不是重要，干部配備情況是基本參數(shù)，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子怎么構(gòu)成，更具有一定的風(fēng)向標(biāo)意義。以2008年國(guó)家環(huán)保部組建為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，地方省級(jí)環(huán)保廳相繼成立，地方環(huán)保部門(mén)不僅編制增加，干部隊(duì)伍也越來(lái)越強(qiáng)。

在31位省級(jí)環(huán)保廳局長(zhǎng)中，從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，10位“50后”，21位“60后”，分別占比32.3%、67.7%，“60后”超過(guò)三分之二。31人中最年輕的是寧夏自治區(qū)環(huán)保廳廳長(zhǎng)趙旭輝，生于1968年8月，今年只有47歲；北京市環(huán)保局長(zhǎng)陳添、海南省生態(tài)環(huán)保廳廳長(zhǎng)鄧小剛都是1966年。對(duì)于環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)的年輕化，環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜液兔耖g環(huán)保組織負(fù)責(zé)人都認(rèn)為，由年輕的“60后”成為主力，有利于新的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境理念貫徹執(zhí)行。

從知識(shí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，31人都是大學(xué)本科以上，有碩士研究生以上16人，占51.6%，其中博士4人，分別是遼寧省環(huán)保廳長(zhǎng)朱京海、山東省環(huán)保廳長(zhǎng)張波、河北省環(huán)保廳長(zhǎng)陳國(guó)鷹、重慶市環(huán)保局長(zhǎng)史大平。高學(xué)歷的知識(shí)，有利于他們接受最新的環(huán)保理念。

在這4人中，張波是環(huán)境科班出身，他是一位環(huán)境工學(xué)博士，還是環(huán)境工程系的教授，2009年5月進(jìn)入山東省環(huán)保廳工作。與張波一樣，陳國(guó)鷹也是工學(xué)博士，也有高校工作經(jīng)歷。他們兩人都是從環(huán)境理論的研究者轉(zhuǎn)身為環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐者，這樣更有利于環(huán)保工作的創(chuàng)新。而朱京海從2003年3月進(jìn)入當(dāng)時(shí)的遼寧省環(huán)保局后，至今已在環(huán)保系統(tǒng)工作了12年，是位“老環(huán)?！?。

他們來(lái)自哪里

從他們的崗位經(jīng)歷上看，以擔(dān)任環(huán)保廳局長(zhǎng)之前一個(gè)崗位來(lái)統(tǒng)計(jì)，從副廳長(zhǎng)升任廳局長(zhǎng)的有7位，占比22.58%。從省直部門(mén)一把手調(diào)任環(huán)保廳局長(zhǎng)的，是8位，占比25.8%。8人中有3位來(lái)自安監(jiān)局長(zhǎng)，還有1位來(lái)自質(zhì)檢局長(zhǎng)、1位來(lái)自旅游局長(zhǎng)，這些部門(mén)都與環(huán)境保護(hù)具有直接關(guān)系。

從地市黨政領(lǐng)導(dǎo)中產(chǎn)生的有10位，占到了32.3%，接近三分之一。其中，有5位曾擔(dān)任過(guò)地方政府一把手，他們分別是安徽的繆學(xué)剛曾任滁州市長(zhǎng)、重慶的史大平曾任萬(wàn)州區(qū)長(zhǎng)、河北的陳國(guó)鷹曾任唐山市長(zhǎng)、吉林的石國(guó)祥曾任四平市長(zhǎng)、廣東的李清曾任潮州市長(zhǎng)。

目前，只有1位曾擔(dān)任過(guò)地方黨委書(shū)記，是四川省環(huán)保廳長(zhǎng)姜曉亭，曾任樂(lè)山市委書(shū)記，他在2014年1月發(fā)表《環(huán)保廳長(zhǎng)，是官還是吏》的長(zhǎng)篇訪談，引起極大關(guān)注。身為人大代表的姜曉亭，還是位敢于發(fā)表觀點(diǎn)和看法的環(huán)保廳長(zhǎng)。

另?yè)?jù)環(huán)保部相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，從1998-2002年的五年間，來(lái)自地方黨政主要負(fù)責(zé)人的比例，由1998年前的14%上升為42%，提高至3倍。在之后的2003—2012年中，環(huán)保廳局長(zhǎng)中來(lái)自地方主官的比例，一直保持在40%以上。

本刊統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在2013年新一屆政府成立后，新任的環(huán)保廳局長(zhǎng)中，有6位是地方黨委政府的負(fù)責(zé)人，占比仍然保持在40%。由此可見(jiàn)，經(jīng)過(guò)10多年的持續(xù)調(diào)整，更多的地方主官充實(shí)到環(huán)保隊(duì)伍中，并保持穩(wěn)定，逐漸形成一種慣例。由市委書(shū)記、市長(zhǎng)調(diào)任環(huán)保廳局長(zhǎng)，說(shuō)明環(huán)保需要獨(dú)立決策，需要擔(dān)當(dāng)，更需要有力的執(zhí)法。

本刊梳理還發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)任的31人中，從省直部門(mén)負(fù)責(zé)人和地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的，有18位，占到58.1%。這樣的工作經(jīng)歷，一方面鍛煉了他們的能力，可以應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的環(huán)境事件；另一方面也表明，地方環(huán)保局變化的一個(gè)重要特點(diǎn)，是力量趨于強(qiáng)大。

在環(huán)保廳局長(zhǎng)的產(chǎn)生上，尤其值得關(guān)注的是，從省委省政府副秘書(shū)長(zhǎng)中產(chǎn)生的環(huán)保廳長(zhǎng)，目前有7位。這樣綜合起來(lái)，從地市黨政領(lǐng)導(dǎo)、省直部門(mén)和副秘書(shū)長(zhǎng)位置上調(diào)任的，共有25位，占到了80.6%，超過(guò)了8成。省級(jí)環(huán)保廳局長(zhǎng)的產(chǎn)生，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻^大部分由地市領(lǐng)導(dǎo)和省級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任。

不僅在省一級(jí)，再根據(jù)簡(jiǎn)歷公開(kāi)相對(duì)完整的省會(huì)城市環(huán)保局長(zhǎng)來(lái)看，在地市級(jí)環(huán)保局長(zhǎng)中，曾擔(dān)任縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)和市級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)人的比例也相當(dāng)大。在環(huán)保部門(mén)工作了30多年、曾擔(dān)任承德市環(huán)保局長(zhǎng)達(dá)21年的劉艷東說(shuō)，這么多市委書(shū)記、市長(zhǎng)和副秘書(shū)長(zhǎng)調(diào)任環(huán)保廳局長(zhǎng)，在20年前是很難想象的，那時(shí)在地方政府中，環(huán)保局跟“陪襯人”一樣。

這個(gè)細(xì)節(jié)，在長(zhǎng)篇小說(shuō)《環(huán)保局長(zhǎng)》中有過(guò)一個(gè)描寫(xiě)：擔(dān)任市環(huán)保局副局長(zhǎng)的李志成說(shuō)，我剛來(lái)環(huán)保局時(shí)做過(guò)一次民意調(diào)查，被調(diào)查者有工人、農(nóng)民、公務(wù)員、打工者，大多數(shù)人不知道環(huán)保局在哪兒，有相當(dāng)一部分人不知道環(huán)保局是干什么的。即使有的人被污染影響了健康和生活，他們第一個(gè)想到的投訴受理單位，不是環(huán)保局，而是電視臺(tái)、網(wǎng)站和報(bào)社。

雖說(shuō)是文學(xué)作品，但虛構(gòu)是一面鏡子，映照出的是現(xiàn)實(shí)的樣子。

2013年是關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)

2013年換屆之后上任的15位環(huán)保廳局長(zhǎng)中，從環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生的只有2位，是湖北省環(huán)保廳長(zhǎng)呂文艷、天津市環(huán)保局長(zhǎng)溫武瑞，僅占13.3%；其他13位都是從地市黨政領(lǐng)導(dǎo)、省直廳局和政府副秘書(shū)長(zhǎng)調(diào)任的，占到了80%。另?yè)?jù)環(huán)保部相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布的資料顯示，15年前，這個(gè)數(shù)字僅為19%；10年前，也才35%。

2013年作為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，有特殊的歷史背景。首先是在宏觀背景方面，環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)惡化。2012年被稱為“霧霾元年”，“PM2.5”在這一年從一個(gè)專業(yè)名詞變成街談巷議的熱點(diǎn)話題。2013年9月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“大氣十條”），這是第一個(gè)環(huán)境專項(xiàng)治理的綜合方案。在問(wèn)題充分暴露和法規(guī)制度建立起來(lái)后，如何落實(shí)的最關(guān)鍵因素是環(huán)境執(zhí)法團(tuán)隊(duì)。其次是國(guó)家環(huán)保部和地方環(huán)保廳成立后，第一次政府大規(guī)模換屆是2013年。

在2013年之前上任的16位環(huán)保廳局長(zhǎng)中，只有2位副秘書(shū)長(zhǎng)，分別是2009年上任的江蘇省環(huán)保廳長(zhǎng)陳蒙蒙，曾任江蘇省政府副秘書(shū)長(zhǎng)；2011年上任的青海省環(huán)保廳長(zhǎng)楊汝坤，曾任青海省委副秘書(shū)長(zhǎng)。他們?cè)?6人中占比為12.5%。

在2013年任命的環(huán)保廳長(zhǎng)中，曾擔(dān)任過(guò)副秘書(shū)長(zhǎng)的比重達(dá)到最高。11位新任廳長(zhǎng)中，有6位曾擔(dān)任省政府副秘書(shū)長(zhǎng)，占比高達(dá)55%。這一次換屆，也使得全國(guó)31位環(huán)保廳局長(zhǎng)的組成結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，擁有省級(jí)黨委政府副秘書(shū)長(zhǎng)經(jīng)歷的人員比例高達(dá)30%。而10年前，這個(gè)數(shù)字僅為3%。

按照省級(jí)黨委政府任用廳級(jí)干部的制度，有很多考慮因素，系統(tǒng)內(nèi)、平行部門(mén)、企業(yè)、高校等，都在組織部門(mén)視野之內(nèi)。由副秘書(shū)長(zhǎng)轉(zhuǎn)任廳局長(zhǎng)，是比較常見(jiàn)的干部任用模式。副秘書(shū)長(zhǎng)的普遍優(yōu)勢(shì)是協(xié)調(diào)，在機(jī)關(guān)擁有工作上的廣泛人脈資源。現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)都是多部門(mén)跨地區(qū)的，副秘書(shū)長(zhǎng)的經(jīng)歷，更有利于協(xié)調(diào)環(huán)保、安監(jiān)、消防、衛(wèi)生、公安等多部門(mén)協(xié)作，更加有利于環(huán)保執(zhí)法的展開(kāi)。

但也有行政和環(huán)保專家指出，環(huán)保廳局領(lǐng)導(dǎo)的力量增強(qiáng)，只是改革的第一步，職能交叉等問(wèn)題仍然需要解決。姜曉亭認(rèn)為，“環(huán)保部門(mén)應(yīng)該管的事很多，但是支撐點(diǎn)不足，手段也不夠，靠手里的資源和權(quán)力，能管得了的事很少?！边@種體制上的尷尬，直接造成了環(huán)保廳局長(zhǎng)一系列的遭遇，有困惑、壓力，甚至是無(wú)奈。

他們的所做所想

在《環(huán)保局長(zhǎng)》中，靈陽(yáng)縣環(huán)保局長(zhǎng)馬平凡有一段內(nèi)心描寫(xiě)：剛當(dāng)環(huán)保局長(zhǎng)時(shí)，懷著滿腔熱血，想轟轟烈烈地干一番事業(yè)，把靈陽(yáng)的環(huán)境治理好，不愧對(duì)父老?？墒?，隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越感到自己的無(wú)奈。想做點(diǎn)兒事，常常受到一些夾板氣，誰(shuí)都能來(lái)指指點(diǎn)點(diǎn)。后來(lái)才悟到“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的為人處世之道，越是袖手旁觀，活得越滋潤(rùn)。

從這段文字中，不同的人讀出了不同的涵義。近兩年一直流行一種說(shuō)法，環(huán)保局是最尷尬的部門(mén)之一。在這樣的語(yǔ)境下，對(duì)地方環(huán)保廳局長(zhǎng)的評(píng)論，越發(fā)變得復(fù)雜多元：壓力、誤解、尷尬、無(wú)奈、心累等紛紛涌來(lái)。

以最受關(guān)注的霧霾為例，2015年2月28日，一部《蒼穹之下》讓環(huán)保局長(zhǎng)成為“漩渦風(fēng)暴眼中的人”。一直以來(lái)，每到霧霾頻發(fā)之時(shí)，社會(huì)各界就開(kāi)始責(zé)難環(huán)保部門(mén)。然而，環(huán)保局長(zhǎng)也是“大倒苦水”，因?yàn)樵诋?dāng)前的環(huán)保機(jī)制下難以根治霧霾。

其實(shí)這不是第一次環(huán)境公共事件，上一次的高峰是在2013年，重金邀請(qǐng)環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳。從大氣到河流，環(huán)保局長(zhǎng)都直接成為“被打板子的人”。姜曉亭來(lái)環(huán)保廳之前，做過(guò)市長(zhǎng)、市委書(shū)記，他的感受最深刻。他在四川省的一次會(huì)議上說(shuō)，環(huán)保部門(mén)別的職責(zé)不敢說(shuō)履行得很好，但有一個(gè)絕對(duì)最好，就是替政府挨罵。凡是群眾對(duì)環(huán)境有意見(jiàn)，罵聲首先由環(huán)保部門(mén)來(lái)承擔(dān)，即便有很多事跟環(huán)保部門(mén)沒(méi)有關(guān)系，既非職責(zé)范圍，也沒(méi)有權(quán)力、手段、項(xiàng)目和資金。但是姜曉亭從不解釋，也沒(méi)法解釋。

長(zhǎng)期以來(lái)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是：書(shū)記、市長(zhǎng)決定上的項(xiàng)目，即使有環(huán)境問(wèn)題，環(huán)保局也擋不住?；鶎迎h(huán)保局長(zhǎng)形象地說(shuō)，批了，睡不著覺(jué)；不批，不讓睡覺(jué)；環(huán)保干部中一句流行的話是“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　?。原浙江嘉興市環(huán)保局長(zhǎng)、現(xiàn)任海鹽縣縣長(zhǎng)章劍回顧環(huán)保局長(zhǎng)的經(jīng)歷時(shí)說(shuō)，當(dāng)初沒(méi)想到環(huán)保局長(zhǎng)的壓力會(huì)那么大。發(fā)展與保護(hù)矛盾突出，各方面又有不同訴求，環(huán)保局長(zhǎng)往往處于夾縫之中，工作比想象的要復(fù)雜得多。

在很多地方，還有一個(gè)無(wú)須諱言的現(xiàn)實(shí)是，環(huán)保局的一項(xiàng)重要任務(wù)，是跑項(xiàng)目環(huán)評(píng)。流行的說(shuō)法是，對(duì)那些有問(wèn)題的敏感項(xiàng)目，省級(jí)環(huán)保部門(mén)80%在頂，20%在跑；地市一級(jí)是一半在頂，一半在跑；到了縣一級(jí)，環(huán)保局幾乎全都在跑。環(huán)評(píng)審批，環(huán)保部門(mén)本是“裁判員”，卻成了“運(yùn)動(dòng)員”，甚至已經(jīng)形成了一條完整的環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)鏈。從山西省環(huán)保廳長(zhǎng)劉向東和東莞市環(huán)保局長(zhǎng)袁紹東的落馬上，就一目了然。

面對(duì)上有領(lǐng)導(dǎo)壓著、下有群眾盯著的狀況，遼寧省環(huán)保廳長(zhǎng)朱京海坦言，環(huán)保工作就像打仗，“打勝仗，既要建設(shè)隊(duì)伍，也要武器裝備。武器，即法律和制度，現(xiàn)有的還沒(méi)用好，因?yàn)殛?duì)伍不行。與武器相比，更讓人困惑和犯愁的是隊(duì)伍。”

武器與隊(duì)伍，孰先孰后？需要在實(shí)踐中解答。環(huán)保理念的宣傳，卻是一刻也不能松懈，寫(xiě)書(shū)成為一種新方式。2014年，廊坊市環(huán)保局副局長(zhǎng)李春元?jiǎng)?chuàng)作了現(xiàn)實(shí)主義長(zhǎng)篇小說(shuō)《霾來(lái)了》。李春元的想法是，“用故事將現(xiàn)實(shí)中‘血淋淋’的教訓(xùn)展現(xiàn)出來(lái)，用文學(xué)的形式向公眾普及環(huán)保觀念?！边@部書(shū)在環(huán)保圈子里一度炙手可熱，還被一些基層環(huán)保官員視為“工作指導(dǎo)手冊(cè)”。

2015年8月，由花城出版社出版發(fā)行的童話故事書(shū)《憤怒的魚(yú)兒》，受到廣泛關(guān)注，該書(shū)由東莞市環(huán)保局副局長(zhǎng)香杰新創(chuàng)作。在書(shū)的后記中，他寫(xiě)到：“我猛然驚醒，卻停留在海洋的世界里不能自拔……我的心為他們每一個(gè)遭遇擰成一團(tuán)，眼角噙著一滴淚水?！?/p>