起底鹽改：一個(gè)古老壟斷行業(yè)的轉(zhuǎn)身

屈一平

國(guó)企改革的靴子落地——9月13日，“22號(hào)文”（《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]22號(hào)）“劇透”之后，新一輪國(guó)企改革將全面啟動(dòng)。其中鹽業(yè)改革，由于其千年壟斷歷史的特殊性，遭遇此輪國(guó)企改革，前景更加令人猜疑。

早在一年前，中國(guó)鹽業(yè)改革的號(hào)角就已吹響——2014年10月29日，中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)外披露，發(fā)改委主任辦公會(huì)議已通過(guò)第七套鹽業(yè)體制改革方案，并在各部委完成意見(jiàn)征求。方案的核心為2016年起廢止鹽業(yè)專營(yíng)，放開(kāi)所有鹽產(chǎn)品價(jià)格。

鹽，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要物資，歷代均由官營(yíng)?！睹魇贰酚涊d：洪武初年即在諸產(chǎn)鹽地次第設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司、鹽課提舉司。此二職都是地方官，負(fù)責(zé)日常鹽務(wù)。而眾所周知的《紅樓夢(mèng)》中林黛玉之父林如海，所任巡鹽御史則是代表朝廷巡視地方鹽務(wù)。

這一千年官鹽改革之路，頗為坎坷。第六個(gè)食鹽專營(yíng)改革方案提出的時(shí)間，要追溯到5年前的2009年。而今，再度遭遇國(guó)企改革，這一古老壟斷行業(yè)的千年轉(zhuǎn)身，真的能如期實(shí)現(xiàn)嗎？將面臨怎樣的阻撓和壓力？

《人民周刊》記者多方調(diào)研，眾多鹽業(yè)改革專家人士指出，鹽業(yè)改革并非一蹴而就，需要設(shè)置三年的改革過(guò)渡準(zhǔn)備期——一方面，需要明確時(shí)間表路線圖，倒逼國(guó)有鹽企轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思想;另一方面，政府需要過(guò)渡準(zhǔn)備期，保障食鹽安全和邊遠(yuǎn)發(fā)放以及安置鹽企員工，以此保障千年鹽業(yè)改革的平穩(wěn)著陸。

“這個(gè)行業(yè)已經(jīng)麻木 ”

鹽業(yè)在古代是有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要生產(chǎn)部門，早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦商鞅變法后就置鹽官，實(shí)行食鹽官營(yíng)。明清時(shí)，揚(yáng)州鹽商之富更是天下聞名。

中國(guó)對(duì)鹽業(yè)實(shí)行專營(yíng)管理，實(shí)際上是承襲了歷史上對(duì)鹽業(yè)專營(yíng)的長(zhǎng)期做法，但與封建時(shí)代實(shí)行鹽業(yè)專營(yíng)是為了增加財(cái)政收入的目的已經(jīng)迥然不同了。今天，鹽稅在財(cái)政收入中已經(jīng)無(wú)足輕重（如果按照目前每噸25元的最高鹽稅征收額度計(jì)算，2013年鹽稅收入還不到國(guó)家稅收的萬(wàn)分之二），政府實(shí)行鹽業(yè)專營(yíng)的主要目的在于確保食鹽健康和戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

食鹽業(yè)在中國(guó)一直都是實(shí)行專營(yíng)制度，這項(xiàng)制度主要由國(guó)務(wù)院1990年發(fā)布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》以及1996年發(fā)布的《食鹽專營(yíng)辦法》進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整。據(jù)此，國(guó)家對(duì)食鹽實(shí)行定點(diǎn)生產(chǎn)制度和實(shí)行批發(fā)許可證制度，食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，則由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，保障食鹽加碘，確保食鹽安全。

中投顧問(wèn)食品行業(yè)研究員向健軍告訴記者，近20年來(lái)，鹽業(yè)專營(yíng)的弊端愈來(lái)愈明顯：一是生產(chǎn)企業(yè)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)自主經(jīng)營(yíng)，最終致使生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益都受到損害;二是極易滋生權(quán)力尋租和受賄腐敗，通過(guò)流通環(huán)節(jié)的層層加碼，到終端消費(fèi)者時(shí)價(jià)格也就偏高。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一粒鹽的暴利軌跡是這樣的——目前，市場(chǎng)上食用鹽的零售價(jià)普遍在2600元/噸，批發(fā)價(jià)為2200元/噸，而鹽業(yè)公司從生產(chǎn)企業(yè)收購(gòu)食鹽的價(jià)格僅為400～500元/噸，價(jià)格相差4～5倍。隱藏在中國(guó)食鹽流通行業(yè)“暴利”表象背后的，則是長(zhǎng)期以來(lái)政企不分，鹽業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)者混為一體并由此帶來(lái)種種問(wèn)題的致命體制缺陷。

近年來(lái)，有關(guān)鹽業(yè)改革的動(dòng)作頻頻，但多數(shù)“雷聲大，雨點(diǎn)小”?！胺砰_(kāi)食鹽專營(yíng)體制改革，對(duì)國(guó)企鹽業(yè)沖擊很大，上千年專營(yíng)體制，行業(yè)自成體系，這個(gè)行業(yè)已經(jīng)麻木了?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究室副主任項(xiàng)安波對(duì)《人民周刊》記者表示，在專營(yíng)的食鹽管理下，一分為二地看，專營(yíng)帶來(lái)的成果：食鹽安全保障和邊遠(yuǎn)地區(qū)的食鹽計(jì)劃保障以及違法監(jiān)管、鹽政人員安置等都是穩(wěn)定的。

記者從云南鹽化股份有限公司了解到，云南省食鹽銷量從80、90年的年均27萬(wàn)噸上升到2014年38萬(wàn)噸，2014年全省129個(gè)縣市區(qū)居民碘鹽覆蓋率達(dá)到95%以上。2014年查處各類違法違規(guī)鹽產(chǎn)品3583噸，與往年相比呈上升趨勢(shì)，有效保障食鹽安全和監(jiān)管。

而保障邊遠(yuǎn)地區(qū)鹽業(yè)供應(yīng)，也是國(guó)企鹽業(yè)一直承擔(dān)責(zé)任。僅湖北鹽業(yè)集團(tuán)有限公司，每年拿出6000萬(wàn)元資金運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)在邊遠(yuǎn)山區(qū)設(shè)立兩個(gè)2萬(wàn)噸/年的食鹽分裝點(diǎn)，保障供應(yīng)。

然而，由于盲目發(fā)展，中國(guó)鹽業(yè)在專營(yíng)管理下呈現(xiàn)弊端。項(xiàng)安波告訴記者，第一，產(chǎn)銷失衡現(xiàn)狀顯著。中國(guó)現(xiàn)有298家制鹽企業(yè)，其中99家為食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，僅定點(diǎn)企業(yè)制鹽能力就達(dá)4000萬(wàn)噸，2013年行業(yè)開(kāi)工率不到70%，全國(guó)鹽產(chǎn)大于銷矛盾突出;第二，中國(guó)鹽業(yè)大而不強(qiáng)，制鹽和經(jīng)營(yíng)企業(yè)多存在“多小散亂”的問(wèn)題。食鹽銷售專營(yíng)以縣級(jí)為單位，共有2222家批發(fā)主體，年均銷量?jī)H有4000噸，運(yùn)行效率低，人均銷量不足養(yǎng)活自己;第三，產(chǎn)權(quán)制度單一。長(zhǎng)期以來(lái)，鹽作為政治商品，專管統(tǒng)營(yíng)產(chǎn)品，作為進(jìn)去，不能搞產(chǎn)權(quán)多元化，導(dǎo)致體制機(jī)制僵化，企業(yè)發(fā)展缺乏活力。

千年壟斷的三年改革過(guò)渡

記者了解到，一年前的鹽業(yè)改革方案核心內(nèi)容是廢止鹽業(yè)專營(yíng)。中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)人士表示，按照已過(guò)會(huì)的草案規(guī)定，鹽業(yè)在2015年繼續(xù)專營(yíng)，2016年取消特許經(jīng)營(yíng)，2016年企業(yè)同時(shí)申請(qǐng)新許可證。2017年獲得新許可證的企業(yè)開(kāi)始新的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

據(jù)悉，鹽業(yè)專營(yíng)廢止后，食品藥品監(jiān)督部門開(kāi)始承擔(dān)執(zhí)法資格。未來(lái)社會(huì)資本進(jìn)入鹽業(yè)，只能進(jìn)入已取得經(jīng)營(yíng)許可的企業(yè)。

“鹽業(yè)一旦放開(kāi)，倒掉的可能是國(guó)企，不光是同行業(yè)民營(yíng)企業(yè)，還面臨著快速消費(fèi)品競(jìng)爭(zhēng)渠道的對(duì)手。國(guó)有鹽企轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制需要時(shí)間，三年都還不夠。但是可能對(duì)一部分省份來(lái)說(shuō)，會(huì)從市場(chǎng)中殺出一條路?！表?xiàng)安波說(shuō)。

廣鹽，就是“殺出一條路”的一匹黑馬，廣東鹽業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記彭海斌告訴《人民周刊》記者，2012年起進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)，從幾年前開(kāi)始搭建“有機(jī)廚房”工程。彭海斌介紹：“以現(xiàn)有澳洲湖鹽（高端食鹽）、新西蘭奧戈尼有機(jī)奶粉、沱牌舍得酒等商品為基礎(chǔ)，進(jìn)一步拓寬商品種類，成為營(yíng)銷環(huán)節(jié)價(jià)值鏈的組織者和廚房管家?！痹隗w制上，廣鹽集團(tuán)選擇了新成立的廣鹽連鎖公司、廣鹽乳業(yè)公司、廣鹽地產(chǎn)公司、廣鹽酒業(yè)公司等企業(yè)作為試點(diǎn)，探索混合所有制改革，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步向其他二級(jí)企業(yè)推廣。

然而記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)鹽業(yè)集團(tuán)公司并沒(méi)有做好準(zhǔn)備。湖北鹽業(yè)集團(tuán)有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者表示：取消食鹽專營(yíng)，湖北面臨困難較大：1. 體制機(jī)制不活，作為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，人員包袱重，經(jīng)營(yíng)成本高，運(yùn)行效率低;2. 結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐不快，離附加值產(chǎn)品在主業(yè)銷售中所占，比重偏低，同時(shí)，集團(tuán)公司現(xiàn)有4個(gè)食鹽分裝點(diǎn)以及3個(gè)包裝配套企業(yè)，一旦取消，業(yè)務(wù)量急劇萎縮;3. 非鹽業(yè)務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，集團(tuán)公司利潤(rùn)來(lái)源完全依賴食鹽專營(yíng)業(yè)務(wù)，專營(yíng)以外產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢，缺乏經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn);4. 鹽政管理人員893人，人員安置問(wèn)題有待解決。

湖南鹽業(yè)股份有限公司，這一已實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷一體化的鹽業(yè)公司，食鹽專營(yíng)市場(chǎng)改革對(duì)運(yùn)銷企業(yè)沖擊最大，運(yùn)銷企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行專營(yíng)，其員工隊(duì)伍思想觀念、素質(zhì)、企業(yè)體制機(jī)制短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)市場(chǎng)化，比如人員偏多，年齡偏大，離退休人員管理沒(méi)有社會(huì)化。他們希望給鹽業(yè)企業(yè)市場(chǎng)化過(guò)渡期至少三年，解決歷史遺留問(wèn)題，加快轉(zhuǎn)換體制機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

在采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，鹽業(yè)集團(tuán)普遍呼吁，取消專營(yíng)后，避免市場(chǎng)混亂，有必要重組整合，建議以區(qū)域性優(yōu)勢(shì)產(chǎn)銷一體化集團(tuán)為龍頭進(jìn)行企業(yè)整合，在全國(guó)形成若干家產(chǎn)銷一體化企業(yè)集團(tuán);建立基礎(chǔ)碘鹽保障制度，所謂“托底”政策;執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)管制度，核心是建立從生產(chǎn)到銷售的質(zhì)量追溯體系。

“另外，對(duì)政府部門來(lái)講，也需要準(zhǔn)備期，”項(xiàng)安波指出，如果說(shuō)三年過(guò)渡期，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，是適應(yīng)國(guó)企改革和取消鹽業(yè)專營(yíng)帶來(lái)的一系列改變的話。那么對(duì)于政府部門，食鹽安全保障、邊遠(yuǎn)地區(qū)供應(yīng)、市場(chǎng)監(jiān)管的行政職能和人員安置的接管等，需要的準(zhǔn)備期，也不短。

政府：需要準(zhǔn)備期

“食鹽安全將成為改革后的一個(gè)重大挑戰(zhàn)?！敝袊?guó)鹽業(yè)總公司董事長(zhǎng)李耀強(qiáng)近日向記者分析，一旦市場(chǎng)放開(kāi)，在價(jià)差利誘下，一些“私鹽”很可能會(huì)大量混入到食鹽市場(chǎng)，考慮到鹽業(yè)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力的建設(shè)需要較長(zhǎng)時(shí)間，特別是部分地方政府治理能力較弱導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管空白，食鹽的安全風(fēng)險(xiǎn)將成為重大挑戰(zhàn)。建議在推進(jìn)食鹽市場(chǎng)化改革過(guò)程中，以行業(yè)重組整合為基礎(chǔ)，形成若干家具有較大市場(chǎng)占有率的品牌企業(yè)，穩(wěn)定市場(chǎng)供給，降低監(jiān)管難度，同時(shí)配套建立基礎(chǔ)碘鹽的“托底”政策和碘鹽監(jiān)管的質(zhì)量追溯體系。

“市場(chǎng)監(jiān)管這塊以前是各個(gè)省鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局在供養(yǎng)，沒(méi)有撥款。”項(xiàng)安波指出，如果放開(kāi)食鹽專營(yíng)，政府要承擔(dān)起行政性職能責(zé)任，執(zhí)法隊(duì)伍必須要建立起來(lái)，遏制私鹽毒鹽進(jìn)入市場(chǎng)。以云南為例，目前云南從事鹽政管理人員且無(wú)事業(yè)編制人員273人，每年產(chǎn)生鹽政人員工資性費(fèi)用及鹽政市場(chǎng)管理性費(fèi)用接近6000萬(wàn)元。

“但是政府食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)接這個(gè)活有點(diǎn)難度，技術(shù)上沒(méi)問(wèn)題，原有人員怎么接收處理，費(fèi)用怎么出?！表?xiàng)安波擔(dān)憂地對(duì)《人民周刊》記者表示。

顯然，這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要政府執(zhí)政智慧和時(shí)間，積極穩(wěn)妥研究制定現(xiàn)有非公務(wù)員編制鹽政管理人員去向和安置問(wèn)題。

與食鹽安全并重的是食鹽儲(chǔ)備，這一任務(wù)之前也是由國(guó)企承擔(dān)。2003年非典期間和2011年日本核泄漏都引發(fā)食鹽搶購(gòu)風(fēng)潮。湖北鹽業(yè)集團(tuán)公司建議，為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件和食鹽市場(chǎng)異常波動(dòng)，建議建立國(guó)家和省兩級(jí)政府食鹽儲(chǔ)備制度。

對(duì)于民間資本進(jìn)入食鹽流行業(yè)的國(guó)企改革大趨勢(shì)，眾多受訪鹽企都提出，實(shí)行嚴(yán)格審批，如具備一定倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，配送力量，企業(yè)引入新機(jī)制，不斷新增食鹽批發(fā)企業(yè)，社會(huì)資本可通過(guò)參股、控股現(xiàn)有批發(fā)企業(yè)進(jìn)入食鹽批發(fā)行業(yè)，使現(xiàn)有批發(fā)企業(yè)引入新機(jī)制，達(dá)到改造提升。

而現(xiàn)有鹽業(yè)國(guó)企內(nèi)部的行業(yè)重組整合，也矛盾重重。云南鹽化股份有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者表示，推進(jìn)行業(yè)重組整合，矛盾主要是產(chǎn)銷分離，生產(chǎn)利潤(rùn)低，希望政府圍繞產(chǎn)銷合一，鹽政出臺(tái)企業(yè)改制、重組政策;圍繞企業(yè)改革，重組產(chǎn)銷合一以及政企分開(kāi)，出臺(tái)富余人員安置和編外鹽政執(zhí)法人員安置的指導(dǎo)意見(jiàn)。