地產(chǎn)白銀時(shí)代的中央地方關(guān)系重構(gòu)

王涵

在土地新增供給減速、房價(jià)持平的房地產(chǎn)“新常態(tài)”下，中國的中央-地方財(cái)稅體制也面臨變革的需求。房地產(chǎn)之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)入新常態(tài)，也對(duì)政府職能、中央地方關(guān)系提出了新的要求。隨著中共十八屆三中全會(huì)以來各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，一個(gè)“自上而下統(tǒng)籌規(guī)劃”與“自下而上改革創(chuàng)新”相結(jié)合的中央-地方關(guān)系新格局正日益清晰。2013年末，中國城鎮(zhèn)人均住房面積接近33平方米，如果考慮到在建房地產(chǎn)項(xiàng)目（約5.1平方米/人），城鎮(zhèn)人均38平方米的居住面積已接近日本、西班牙等發(fā)達(dá)國家，而考慮到中國相對(duì)較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這意味著整體而言中國房地產(chǎn)市場(chǎng)可能已過供需拐點(diǎn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的降溫或?qū)㈤L期持續(xù)。盡管由于存量持有結(jié)構(gòu)不均衡、金融體系對(duì)地產(chǎn)支持力度尚有大幅提升空間等因素的支撐，使得地產(chǎn)價(jià)格中期來看仍不具備大幅下跌的條件，但從新增房地產(chǎn)供給的角度來說，其擴(kuò)張空間將面臨瓶頸。土地新增供給減速，房價(jià)持平，將是地產(chǎn)市場(chǎng)“新常態(tài)”。 地產(chǎn)新常態(tài)，帶來地方政府融資“去地產(chǎn)化”需求。中國地方財(cái)政長期以來對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有較大的依賴性，且地方收入中土地財(cái)政的比例不斷上升。2013年國有土地使用權(quán)出讓金同比增長45%，達(dá)到4.1萬億元的歷史新高，占地方政府性基金收入的86%，較2001年的水平（16.6%）大幅上升。而在房地產(chǎn)整體供需趨于平衡的大背景下，即使存量房屋價(jià)格在前述背景下仍能維持高位，地產(chǎn)商拿地需求下降的趨勢(shì)將不可避免，未來土地出讓金對(duì)地方政府收入的支撐減弱將是大概率事件。2014年上半年，國有土地使用權(quán)出讓金增速放緩至26.3%，顯示地方政府融資的“去地產(chǎn)化”或已開始。地方政府“去地產(chǎn)化”疊加地方債務(wù)壓力有所上升的格局，意味著在地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入“新常態(tài)”的背景下，中國的中央-地方財(cái)稅體制也面臨變革的需求。 除了地產(chǎn)之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)入新常態(tài)，也對(duì)政府職能、中央地方關(guān)系提出了新的要求。在改革的初期，刺激經(jīng)濟(jì)增長、解決總量問題是最主要矛盾。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，基礎(chǔ)設(shè)施條件是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要約束，因此政府的主要職能之一必然是大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，大規(guī)?；ㄍ顿Y拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的弊端也愈發(fā)明顯，民眾對(duì)于政府職能也提出了新的要求。政府需要減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與，轉(zhuǎn)而更多的提供公共服務(wù)。事實(shí)上，十八大以來，職能轉(zhuǎn)變就一直是本屆政府主要的工作目標(biāo)之一。自2013年四季度以來，基建投資的增速已經(jīng)出現(xiàn)減速，與此同時(shí)，簡政放權(quán)、為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供更好的政策環(huán)境，也是政府大力改革的方向。從這個(gè)意義上來說，未來政府財(cái)政支出的重點(diǎn)可能轉(zhuǎn)向保障房、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等民生、公共服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)將“加強(qiáng)保障和改善民生工作”、“更加注重保障基本民生，更加關(guān)注低收入群眾生活，更加重視社會(huì)大局穩(wěn)定”，均顯示政府支出的重點(diǎn)將逐漸向民生領(lǐng)域傾斜。新的政府工作目標(biāo)，也對(duì)中央地方關(guān)系提出了新的要求。 改革30年的歷史是中央與地方關(guān)系不斷演進(jìn)的過程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，與改革開放為企業(yè)營造市場(chǎng)化環(huán)境激發(fā)私人部門主動(dòng)性這一大思路相一致，中央對(duì)于地方也實(shí)行了簡政放權(quán)。1980年打破了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，開始實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”，并開始實(shí)行中央與地方的“分灶吃飯”。這一改革極大地激發(fā)了地方政府的發(fā)展積極性，在資本積累的初期階段起到了良好的作用。上世紀(jì)90年代，中國的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入新的階段。新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段需要新的財(cái)政體制配合。1993年底，根據(jù)中共十四屆三中全會(huì)的決定，中國開始實(shí)行分稅制改革，進(jìn)一步完善了整個(gè)稅種體系，并理順了中央及地方政府之間的關(guān)系。中央與地方財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)的均衡，一方面保證了地方政府在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展方面的積極性，另一方面也保證了中央政府在民生項(xiàng)目上的投入。同時(shí)，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施上的投入在全球金融危機(jī)期間還起到了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用。 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)中央與地方政府的角色分工上提出了新的要求。一方面，政府的整體角色將由提供基礎(chǔ)設(shè)施向提供民生保障轉(zhuǎn)變，而這也意味著政府投入的收益性將下降，這對(duì)于財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配提出了更高的要求；另一方面，中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了快速發(fā)展期之后，地區(qū)發(fā)展不均衡的問題開始顯現(xiàn)，如何平衡各地區(qū)的財(cái)政收入與支出也成為了新常態(tài)下的課題。十八屆三中全會(huì)提出“要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這意味著政府將進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)方面的均衡，以適應(yīng)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 新常態(tài)下政府公共服務(wù)體系建設(shè)，將更強(qiáng)調(diào)中央與地方、上下級(jí)地方政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。首先，經(jīng)過30多年的快速增長，中國的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)有了飛躍式的發(fā)展，盡管仍有很多地區(qū)有較大的基礎(chǔ)設(shè)施投入空間，但基礎(chǔ)設(shè)施整體對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約已經(jīng)明顯減弱；其次，隨著土地對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)減弱，政府支出將更強(qiáng)調(diào)“把鋼用在刀刃上”；第三，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民對(duì)于公共服務(wù)的需求也將不斷升級(jí)。在此背景下，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“優(yōu)化空間格局？？？？促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展？？？？通過改革創(chuàng)新打破地區(qū)封鎖和利益藩籬”，顯示未來各級(jí)政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)將加強(qiáng)，以避免重復(fù)或低效投資。 新常態(tài)下培育新增長動(dòng)力，也需要更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，更好地發(fā)揮地方、基層的首創(chuàng)精神。經(jīng)過30多年的高速增長，中國經(jīng)濟(jì)面臨“轉(zhuǎn)型、二次創(chuàng)業(yè)”的局面，培育新增長點(diǎn)是首要任務(wù)之一。十八屆三中全會(huì)提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，意在通過市場(chǎng)化改革釋放活力，使得新經(jīng)濟(jì)、新需求與相關(guān)的社會(huì)金融資源更好對(duì)接。而2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更提出了“要尊重和發(fā)揮地方、基層、群眾首創(chuàng)精神，從實(shí)踐中尋找最佳方案”的新要求。中國過去30多年改革成功的關(guān)鍵，在于中央政府向市場(chǎng)放權(quán)的頂層設(shè)計(jì)，與“小崗村式”地方創(chuàng)新精神的有機(jī)結(jié)合。隨著各項(xiàng)審批、準(zhǔn)入權(quán)限的下放、放開，將有助于各種源自地方的創(chuàng)新呈現(xiàn)“百花齊放”的局面，有助于盡快找到經(jīng)濟(jì)的中長期新增長動(dòng)力。 中央與上級(jí)政府統(tǒng)籌安排公益性、重大項(xiàng)目，并承擔(dān)戰(zhàn)略性資本支出。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要重點(diǎn)實(shí)施‘一帶一路’、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略”。這些項(xiàng)目對(duì)于優(yōu)化中國經(jīng)濟(jì)增長空間格局，有著重要的意義。然而，由于項(xiàng)目規(guī)模龐大，其投入明顯超越了任何地方政府的能力范疇，且工程覆蓋地域范圍廣闊，涉及到國內(nèi)外多個(gè)地區(qū)，因此中央的統(tǒng)籌安排、戰(zhàn)略性投入，將是相關(guān)項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)的關(guān)鍵?？梢灶A(yù)期這類項(xiàng)目的資金來源主要通過財(cái)政預(yù)算支出、國債、國開債等方式，償還來源主要來自中央財(cái)政預(yù)算收入。 中央為地方發(fā)債“松綁”解決部分地方公益性項(xiàng)目資金來源。隨著對(duì)于地方融資平臺(tái)的清理和改造，此前通過平臺(tái)融資的粗獷擴(kuò)張方式將得到遏制。而中央政府在“關(guān)上一扇門”的同時(shí)，為地方“開了一扇窗”。地方政府發(fā)行地方債、通過一般公共收入來償還，將一定程度上解決如棚戶區(qū)改造、保障房建設(shè)、道路設(shè)施建設(shè)等無/低收益公益型項(xiàng)目的融資問題。而對(duì)于有一定收益的公益型項(xiàng)目（如公共事業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)龋?，則有望通過地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資的方式解決資金來源問題。 地方財(cái)稅體制創(chuàng)新，為非公益性項(xiàng)目籌措建設(shè)資金。國務(wù)院辦公廳2013年9月發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確提出“公共服務(wù)更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度”，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要加快行政審批？？？？政府購買服務(wù)？等領(lǐng)域改革”，為未來地方非公益性項(xiàng)目通過包括公私合營（PPP）等創(chuàng)新模式融資“松綁”。通過融資主體和地方政府信用隔離、項(xiàng)目收益與償付資金掛鉤等方式，有效發(fā)揮社會(huì)資本、市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制等在地方建設(shè)融資及項(xiàng)目選擇方面的作用。 綜上所述，隨著地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入“白銀時(shí)代”，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，對(duì)政府工作提出了更高的要求。而十八屆三中全會(huì)以來的各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，一個(gè)“自上而下統(tǒng)籌規(guī)劃”與“自下而上改革創(chuàng)新”相結(jié)合的中央-地方關(guān)系新格局正在日益清晰。