斬斷伸向工程的“權(quán)力黑手”

王麗麗

媒體不斷披露的工程領(lǐng)域“權(quán)力黑手”，讓人瞠目結(jié)舌。當(dāng)前反腐形勢下，如何有效防止“大樓建起來，干部倒下去”，讓手握權(quán)力的官員“不能腐”、“不敢腐”，是一個亟待研究的課題。

“權(quán)力黑手”伸向工程

土地出讓、征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)，來自各地巡視組的報告顯示，領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)為自己和親友謀取利益，幾乎已成“標(biāo)配”。

江西。8月18日，江西省政府原副省長姚木根受賄案在福建省廈門市中級人民法院開庭審理?！袄脫?dān)任省發(fā)展和改革委員會主任等職務(wù)上的便利，為多家單位和個人在催要貨款、承攬工程等事項上提供幫助”，姚木根收受財物折合人民幣2300余萬元。

浙江。浙江在線7月15日報道，浙江省委第六巡視組對杭州市的巡視反饋意見指出，杭州市土地出讓、工程建設(shè)、征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域腐敗案件多發(fā)，一些公職人員在征地拆遷中以權(quán)謀私。

廣東。隨著廣州市國土資源和房屋管理局原局長李俊夫的落馬，該市國土房管系統(tǒng)系列腐敗案被揭露，涉案總金額達(dá)1.3億元。

廣西。7月14日，桂林市中級人民法院對湖南省政協(xié)原黨組副書記、副主席陽寶華受賄案開庭審理。1996年至2014年的8年間，陽寶華利用擔(dān)任市委書記，省長助理，省政協(xié)黨組副書記、副主席等職務(wù)便利，在承攬工程建設(shè)項目、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等事宜上為多家單位提供幫助，收受財物折合人民幣1356萬余元。

…………

工程建設(shè)領(lǐng)域利潤可觀卻“僧多粥少”，這種情形下，權(quán)力在握的官員自然成為各種利益群體拉攏腐蝕的對象，“大樓建起來，干部倒下去”屢見不鮮。

其實，對領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)的治理多年來從未間斷。早在2010年，中紀(jì)委就印發(fā)了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》以及《違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為處分規(guī)定》。

2015年以來，針對群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)工程建設(shè)問題，各地繼續(xù)強(qiáng)化制度建設(shè)和專項治理，針對“權(quán)力黑手”覬覦最多的環(huán)節(jié)“下猛藥”。

如，2015年初，浙江省印發(fā)《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為若干規(guī)定》，明確了禁止領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)土地使用權(quán)出讓、工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營活動3個方面的24個“不準(zhǔn)”。黑龍江省落實中央巡視組反饋意見，在全省范圍內(nèi)進(jìn)行5方面專項治理。云南省針對重點領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件易發(fā)多發(fā)情況，在2015年開展了專項整治。

以責(zé)任制約權(quán)力

梳理浙江省的24個“不準(zhǔn)”與黑龍江、云南全面治理的數(shù)個方面，最核心的治理主要針對以下幾方面內(nèi)容：

在土地使用權(quán)出讓方面，干預(yù)土地使用權(quán)審批和出讓；批準(zhǔn)減免、緩繳或者變相返還已確定的土地使用權(quán)出讓金；要求有關(guān)部門違反規(guī)定批準(zhǔn)調(diào)整土地用途。

在工程建設(shè)方面，要求有關(guān)部門或者單位以邀請招標(biāo)替代公開招標(biāo)；要求有關(guān)部門或者單位變更設(shè)計方案、增加工程量、提高工程造價等；要求有關(guān)部門對不符合預(yù)算要求、工程進(jìn)度需要的工程建設(shè)項目支付資金。

在房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營活動方面，要求有關(guān)部門同意不具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)或者資質(zhì)等級不相符的企業(yè)，以借用、假冒資質(zhì)等方式，獲取廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、政策性租賃住房建設(shè)項目；要求有關(guān)部門改變?nèi)莘e率、建筑密度、建筑層高等規(guī)劃設(shè)計條件。

禁令式的制度設(shè)計多年來始終不間斷地進(jìn)行，但是效果似乎并不理想。在當(dāng)前反腐形勢下，如何才能讓制度中的禁止與問責(zé)變成斬斷伸向工程 “權(quán)力黑手” 的“利劍”？

空軍反腐倡廉建設(shè)研究中心副主任、空軍指揮學(xué)院教授王壽林接受媒體專訪時稱，解決這個問題，既要有配置責(zé)任和追究責(zé)任的法規(guī)，還要有落實責(zé)任和追究責(zé)任的機(jī)制，“按照權(quán)責(zé)一致的原則，構(gòu)建一套關(guān)口前移、規(guī)則嚴(yán)密、責(zé)任分散、形式多樣、實在管用的責(zé)任追究機(jī)制”。

管住“一把手”

媒體報道，安徽省政協(xié)原副主席韓先聰組建了“大滁城”建設(shè)指揮部，親任政委，要求重大事項直接拿到指揮部研究定奪，以指揮部的名義架空集體討論的法定形式。對有爭議的問題，他不顧“一把手”末位表態(tài)的規(guī)定，搶先定調(diào)發(fā)言，即使有人提出不同意見，最終仍要按他的意思辦。

六安市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會原主任周耀，不顧市政府決議和班子其他成員的反對，私自與一家企業(yè)簽訂虛假合作協(xié)議，偽造合同日期，篡改土地價格，造成1267萬元的國有資產(chǎn)損失。

細(xì)數(shù)栽在工程上的領(lǐng)導(dǎo)干部，位高權(quán)重的“一把手”成了主流人群。民主集中制、重大事項集體決策本應(yīng)是規(guī)則，但某些“一把手”卻獨斷專行，甚至挖空心思自設(shè)規(guī)則，為獨斷專行披上合法馬甲。

專家指出，“一把手”之所以成為腐敗問題的重災(zāi)區(qū)，固然與個人因素有關(guān)，但更深層的原因，在于“一把手”權(quán)力配置過于集中，使少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部能夠凌駕組織之上、凌駕領(lǐng)導(dǎo)集體之上，甚至把黨的權(quán)力個人化。

如何配置管得住“一把手”的制約監(jiān)督權(quán)呢？王壽林認(rèn)為，可以從三個方面著手。

首先是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的制約監(jiān)督。王壽林建議，科學(xué)配置領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的權(quán)力，構(gòu)建副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的權(quán)力運行機(jī)制。減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對干部人事、財政財務(wù)、工程建設(shè)、物資采購、土地轉(zhuǎn)讓等具體事務(wù)的直接管理?！斑@些工作由領(lǐng)導(dǎo)班子副職分管，主要領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點放在全局掌控和宏觀把握上，并加強(qiáng)對相關(guān)決策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。”

其次是強(qiáng)化各項權(quán)力之間的制約監(jiān)督?！皬膬?yōu)化權(quán)力流程入手，通過職能分解、職權(quán)分工和職責(zé)分擔(dān)，把制約監(jiān)督的措施融入權(quán)力分段操作的全過程，使審查與批準(zhǔn)、決定與執(zhí)行、承辦與監(jiān)管等權(quán)力相對分離，使權(quán)力運行各環(huán)節(jié)都成為相互制約的機(jī)制鏈條?！?/p>

同時，還要強(qiáng)化不同層級之間的制約監(jiān)督?！霸趯嵭兄饕I(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力向領(lǐng)導(dǎo)班子副職分解的同時，加大領(lǐng)導(dǎo)班子副職向下放權(quán)的力度，實行分級決策、分級審批、分級管理，讓權(quán)力低位運行?！蓖鯄哿终f，通過明確規(guī)定各個層級的職權(quán)范圍，嚴(yán)格按照權(quán)力層級開展工作，“上級無權(quán)越級行使下級的權(quán)力，下級對于越級交辦、違規(guī)操作等現(xiàn)象應(yīng)堅決予以抵制”。

吸納專業(yè)人員參與

為了確保項目建設(shè)、資金使用、權(quán)力運行和干部成長的安全，廣東省直單位、珠海、江門等地正在探索紀(jì)委介入所有重大工程項目，開展廉潔風(fēng)險同步預(yù)防的監(jiān)督之路。

據(jù)佛山市紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，同步預(yù)防將包括同步審計、第三方評估廉潔風(fēng)險、中標(biāo)廉政預(yù)警談話、依靠信息技術(shù)手段開展廉情預(yù)警評估等多個方面。以工程項目廉潔風(fēng)險第三方抽查評估為例，市紀(jì)委將督促有關(guān)部門開展第三方抽查評估，借助專業(yè)力量隨機(jī)抽查包括招標(biāo)投標(biāo)、工程變更、工程質(zhì)量、竣工驗收等在內(nèi)的工程建設(shè)各個環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確評估廉政風(fēng)險，及時排查廉政隱患。

對于重大工程項目，開展廉潔風(fēng)險同步預(yù)防，多地曾有過實踐，但效果并不理想。廣東的如上做法，能否闖出一條新路？

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，以前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在工程建設(shè)監(jiān)督方面事無巨細(xì)，全程參與甚至主導(dǎo)監(jiān)督工作，什么環(huán)節(jié)都要派人參與現(xiàn)場監(jiān)督?！半m然投入了大量人力和精力，但監(jiān)督效果并不明顯，不僅影響了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)有職能的發(fā)揮，而且也難以形成監(jiān)督效力，事實上淪為了‘稻草人’ ?！?/p>

莊德水說，當(dāng)前，根據(jù)紀(jì)檢體制改革要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不再參與其他職能部門的具體業(yè)務(wù)，也不再充當(dāng)這些職能部門的“擋箭牌”。這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實現(xiàn)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的重要體現(xiàn)。

“但須注意，‘三轉(zhuǎn)’并非要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做‘甩手掌柜’，不再過問工程建設(shè)的招投標(biāo)情況，而是要求轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，從直接參與到強(qiáng)化再監(jiān)督、從充當(dāng)擺設(shè)到強(qiáng)化問責(zé)。”莊德水說，在這方面，可以借鑒香港廉政公署防止貪污處的做法，吸納專業(yè)人員對工程建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)防，讓監(jiān)督工作更加專業(yè)化和制度化。

“在適當(dāng)?shù)臅r候，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合信訪分析、案件調(diào)查和制度評估情況，向相關(guān)職能部門提出具體的風(fēng)險預(yù)防措施、制度建設(shè)要求和監(jiān)察建議，要求他們及時作出改進(jìn)，讓監(jiān)督能夠解決實際問題。”莊德水說。

對于具有競爭性和選擇性的公共項目，僅靠實體規(guī)則難以完全解決腐敗問題，程序規(guī)則對于防止腐敗來說必不可少?！耙粋€項目應(yīng)建在甲地還是乙地？一塊土地應(yīng)交給張三開發(fā)還是李四開發(fā)？一個企業(yè)究竟賣給誰好？一個職位究竟任用誰合適？如上問題都屬于這類?！蓖鯄哿终f。

“對于配置這類公共資源的決策，不應(yīng)交給個別官員，而應(yīng)交給一個群體，按照一定的投票規(guī)則來決定?！蓖鯄哿址Q，可以通過引入市場競爭機(jī)制，創(chuàng)建統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)中心，對工程建設(shè)、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購實行公開招標(biāo)投標(biāo)，并規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)、交易、采購中心的監(jiān)管制度與運行機(jī)制，切實做到與主管部門機(jī)構(gòu)、職能、人員、財務(wù)四分開，從而減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手敏感事項，從中進(jìn)行交易的機(jī)會?！斑@既能監(jiān)管資金使用安全，也是在保護(hù)干部的安全。”王壽林說。