公共衛(wèi)生危機(jī)防控的路徑依賴

唐亞林

對(duì)“埃博拉”病毒的全方位防控采用的仍是自上而下的行政化干預(yù)方式。

人類社會(huì)正步入一個(gè)名叫“地球村”的全球化時(shí)代。在感受全球化帶來(lái)的各種便利的同時(shí)，人們也正深刻感知由不確定性和復(fù)雜性交織而來(lái)的各種公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，正史無(wú)前例地侵入日常生活，讓人類防不勝防，并時(shí)刻陷入遭受不確定性侵襲的恐慌之中。肇始于2014年3月西非利比里亞、幾內(nèi)亞、塞拉利昂等國(guó)的“埃博拉”病毒就是典型例子。

蝴蝶效應(yīng)之下，日益開(kāi)放的中國(guó)亦不能獨(dú)善其身，也無(wú)法置身事外。迄今為止，對(duì)“埃博拉”病毒的全方位防控采用的仍是自上而下的行政化干預(yù)方式，這種模式能夠很快形成一種包括各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門在內(nèi)的立體化防控格局，但從本質(zhì)上說(shuō)仍是一種非制度化的危機(jī)處置模式。

當(dāng)代中國(guó)的公共危機(jī)防控與處置，從2003年的SARS到如今的埃博拉病毒，中間歷經(jīng)洪水、地震、冰雪等自然災(zāi)害以及一波又一波的禽流感等的侵襲，初步形成了兩大制度化成果：一個(gè)是包括“一案” （應(yīng)急預(yù)案）、“三制”建設(shè)（應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制）在內(nèi)的公共危機(jī)應(yīng)急體系，另一個(gè)是災(zāi)害4級(jí)響應(yīng)制度。

2003年初，當(dāng)SARS剛興起時(shí)，由于各級(jí)政府以及公眾缺乏公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，包括既缺乏正確的防疫防控措施，又缺乏起碼的信息通報(bào)、溝通與公開(kāi)舉措，導(dǎo)致SARS很快從南到北肆虐大半個(gè)中國(guó)。在SARS引發(fā)包括醫(yī)務(wù)人員在內(nèi)的多名患者死亡的消息傳開(kāi)后，社會(huì)陷入恐慌狀態(tài)，國(guó)人皆色變。

中央政府痛下決心，一方面高舉問(wèn)責(zé)大旗，時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)、時(shí)任北京市長(zhǎng)兩個(gè)主要責(zé)任高官接連被免職;另一方面開(kāi)始自上而下建立公共危機(jī)應(yīng)急體系，包括“一案”、“三制”建設(shè)。到2006年底，制定各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案達(dá)130余萬(wàn)件，接著于2007年11月1日和2008年5月1日分別實(shí)施具有標(biāo)志意義的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《政府信息公開(kāi)條例》。

與此同時(shí)，民間因?yàn)镾ARS帶來(lái)的恐慌，讓圍坐一桌式“聚餐制”得到了極大的改變，“分餐制”變得流行起來(lái)，注意個(gè)人與公共衛(wèi)生、加強(qiáng)體格鍛煉、珍愛(ài)生命，成為很多人的當(dāng)然選擇，國(guó)人的公共衛(wèi)生意識(shí)和科學(xué)生活理念也相應(yīng)地空前濃厚起來(lái)。

然而，好景不長(zhǎng)，“好了傷疤忘了痛”的國(guó)人、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和各類組織開(kāi)始“故態(tài)復(fù)萌”：雖說(shuō)大大小小的單位、機(jī)構(gòu)和組織都建立了各種應(yīng)急預(yù)案，組建了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組和管理部門，訂立了各種規(guī)章制度，也都被掛上了墻，做了責(zé)任分工，可一到公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)，仍然回到原有狀態(tài)—還是高度依賴自上而下行政干預(yù)公共危機(jī)模式：必然是單位一把手親自掛帥;必然是抽調(diào)各個(gè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人成立公共危機(jī)應(yīng)急小組;如果涉及多個(gè)單位，必然是上級(jí)部門指派相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任跨單位公共危機(jī)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急工作，原有應(yīng)急預(yù)案被置于一旁。

公共危機(jī)處置的制度化建構(gòu)方面，最重要的工作是做到專業(yè)化與責(zé)任化（質(zhì)詢、彈劾、首問(wèn)責(zé)任以及責(zé)任追究等）。

從事公共危機(jī)防控與處置活動(dòng)，必須具備專業(yè)化的理論與實(shí)踐知識(shí)，要有專門的危機(jī)應(yīng)急管理才能和經(jīng)過(guò)專門的危機(jī)應(yīng)急業(yè)務(wù)訓(xùn)練，不是隨便哪種人都能承擔(dān)的。在不同的層級(jí)、不同的部門也要有專門化的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，以及招募專業(yè)化人員從事危機(jī)應(yīng)急管理活動(dòng)，不能出現(xiàn)有事沒(méi)機(jī)構(gòu)和人去干，或者聽(tīng)?wèi){機(jī)構(gòu)和人胡亂去干。

各種應(yīng)急預(yù)案往往“紙上談兵”，一接觸到現(xiàn)實(shí)便一觸即潰，關(guān)鍵原因就在于法律沒(méi)有賦予承擔(dān)公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以足夠的法定權(quán)威。

在社會(huì)分工日益細(xì)化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增多、公共危機(jī)此起彼伏的時(shí)代，打破分割治理體系的相互掣肘，推動(dòng)公共危機(jī)防范與處置專業(yè)化建設(shè)，提升專業(yè)防治水平，并取得顯著成效的典型案例，莫過(guò)于美國(guó)“9·11事件”過(guò)后重新組建的政府第15個(gè)部門—國(guó)土安全部。國(guó)土安全部是美國(guó)自1947年成立國(guó)防部以來(lái)最大規(guī)模的一次政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，由海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)整合而成，工作人員17萬(wàn)多名（如今已超過(guò)20萬(wàn)），年預(yù)算額400億美元。

面對(duì)突發(fā)其來(lái)的公共危機(jī)，人們?nèi)匀涣?xí)慣于通過(guò)非制度化的自上而下行政干預(yù)和群眾運(yùn)動(dòng)方式來(lái)防范和處置，以至于形成了一種奇特的“路徑依賴”，進(jìn)而固化為一種“動(dòng)員體制”，即在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)一片空白的基礎(chǔ)上，開(kāi)始建立起防范和處置公共危機(jī)的各類制度體系，但一到公共危機(jī)“事到臨頭”時(shí)，又回到按舊有規(guī)則、固定思維行事的軌道和邏輯，導(dǎo)致已建立起來(lái)的各類規(guī)則制度體系形同虛設(shè)，其實(shí)際效用自然大打折扣。也就是人們通常所說(shuō)的“以前是沒(méi)有規(guī)則可依，現(xiàn)在是有了規(guī)則卻不依”，政府機(jī)構(gòu)的科層化任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。

說(shuō)得更通俗一些，就是“下面”都在看著和等著“上面”如何安排“動(dòng)一動(dòng)”，因?yàn)樽愿锩鼞?zhàn)爭(zhēng)年代就形成的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員體制，已經(jīng)滲入到整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的每一寸肌體之中，并固化為一種“下動(dòng)而上不動(dòng)，動(dòng)了也是白動(dòng)”的依賴思維。

2008年汶川大地震發(fā)生后，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)。其中有這樣一幕：在接獲各地救援隊(duì)遇阻的訊息后，溫家寶急得在電話中喊道：“我不管你們?cè)鯓?，我只要這10萬(wàn)群眾脫險(xiǎn)，這是命令！”此外，溫家寶還嚴(yán)肅地和趕往災(zāi)區(qū)的登機(jī)部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)講話：“我就一句話，是人民在養(yǎng)你們，你們自己看著辦！”即使是身為總理，面對(duì)分割的治理體制而引發(fā)的救援遲緩問(wèn)題，同樣困難重重。

這一現(xiàn)象折射了自上而下式行政干預(yù)公共危機(jī)模式的不足，即由動(dòng)員體制型構(gòu)的“小馬拉不動(dòng)大車”現(xiàn)象。

薄一波在《若干重大決策與事件的回顧（下）》一書(shū)中曾經(jīng)對(duì)動(dòng)員體制的形成原因，做過(guò)比較深刻的分析：“我們黨從土地革命時(shí)期開(kāi)始，運(yùn)用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方法解決農(nóng)民土地問(wèn)題、戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題，確實(shí)得心應(yīng)手，無(wú)往而不勝。在農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造中大搞群眾運(yùn)動(dòng)，雖遇到很大阻力，但終究戰(zhàn)勝了阻力;遺留問(wèn)題雖不少，但總算沒(méi)有出大亂子。這使毛主席和我們這些人，堅(jiān)信這套傳統(tǒng)工作方法也可以運(yùn)用于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！牵憬ㄔO(shè)畢竟不同于打仗，不同于搞土改，而且群眾運(yùn)動(dòng)也不是貫徹群眾路線的唯一形式。把土改、戰(zhàn)爭(zhēng)中大搞群眾運(yùn)動(dòng)的傳統(tǒng)方法運(yùn)用到建設(shè)上來(lái)，就對(duì)不上號(hào)?！闵鐣?huì)主義建設(shè)，要求熟悉掌握和嚴(yán)格遵守客觀規(guī)律，有準(zhǔn)確的信息，精確的計(jì)劃與計(jì)算，嚴(yán)密的規(guī)章，嚴(yán)格的紀(jì)律，精細(xì)和準(zhǔn)確的操作，更重要的是要有一批具有各種專門知識(shí)、訓(xùn)練有素的勞動(dòng)者?！活欉@些要求，只依靠群眾運(yùn)動(dòng)沖擊、猛干、亂干，勢(shì)必破壞經(jīng)濟(jì)平衡，搞亂生產(chǎn)秩序，造成社會(huì)財(cái)富的巨大浪費(fèi)。”

我們?cè)倩乜捶堑鋾r(shí)期，2003年3月19日，自從北京中日友好醫(yī)院接診從南方輸入北京的第一例SARS疑似患者以后，非典開(kāi)始在北京相關(guān)接診醫(yī)院蔓延。由于分割的多頭管理體制的掣肘，而作為“小馬”的市級(jí)衛(wèi)生防疫部門北京市衛(wèi)生局無(wú)法從隸屬于不同部委、部隊(duì)、高校醫(yī)院等“大車”中進(jìn)行有效的疑似病例統(tǒng)計(jì)。

與此形成對(duì)比的，是筆者2010年3月到日本熊本市市政廳公共危機(jī)應(yīng)急中心考察時(shí)了解到的境況—不論是發(fā)生地震，還是其他自然災(zāi)害，按照基本職責(zé)和相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)危機(jī)處置的應(yīng)急部門具有足夠的權(quán)威，并調(diào)動(dòng)一切政府乃至社會(huì)資源來(lái)處置突發(fā)的公共危機(jī)，鮮有部門敢推諉或者不聽(tīng)從調(diào)遣，反而是積極配合和執(zhí)行，不存在所謂“小馬拉不動(dòng)大車”的情況。

在中國(guó)，由于法律沒(méi)有賦予承擔(dān)公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以足夠的法定權(quán)威，“小馬拉不動(dòng)大車”，一到公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，非得相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出場(chǎng)，非得自上而下發(fā)布指令，事件才能得到高度重視并有效處置。

這種路徑依賴，必須改變。