地方政府住房用地供應(yīng)行為的決策邏輯研究

章國寶 洪一晨

一、文獻(xiàn)回顧

綜觀已有研究，國內(nèi)學(xué)者主要從兩方面來討論地方政府土地出讓行為：一是土地制度層面，二是地方政府政策執(zhí)行層面。

在土地制度層面，學(xué)術(shù)界主要從土地產(chǎn)權(quán)制度、土地出讓制度和土地儲備制度三方面來分析中國地方政府住宅用地供應(yīng)行為。大部分學(xué)者認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)核心和附屬權(quán)束的范圍及構(gòu)成不明確是造成地方政府土地出讓行為錯位和越位的根源。隨著土地市場化的進(jìn)行，一些學(xué)者指出，在“土地招拍掛”制度下，地方政府盲目追求短期利益，利用行政權(quán)力對土地資源進(jìn)行配置，獲取土地差額收益。中科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪麗娜（2009年）指出土地出讓雙軌制的制度安排導(dǎo)致住宅用地價格高漲。在土地儲備制度對地方政府行為的影響方面，山東工商學(xué)院教師馬立強(qiáng)等（2006年）指出，土地儲備制度讓地方政府掌握了城市土地的“統(tǒng)一收購權(quán)”和“壟斷供應(yīng)權(quán)”，有利于顯化盤活存量土地市場價值，而福建師范大學(xué)教授李建建等（2007年）、清華大學(xué)博士生許根林等（2007年）則強(qiáng)調(diào)，在土地儲備機(jī)構(gòu)成為土地供應(yīng)的唯一渠道后，壟斷性的土地供給制度導(dǎo)致了土地供求關(guān)系的不平衡，造成了土地價格的快速上漲。

而影響我國地方政府土地供應(yīng)政策執(zhí)行的主要因素有兩個：一是財政激勵，二是政治激勵。在財政激勵方面，分稅制改革后土地出讓收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，地方政府傾向于通過獲得高額土地出讓金來減輕地方的財政壓力。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所副教授鄭思齊等（2011年）認(rèn)為，受“土地財政”理念主導(dǎo)，地方政府對住宅用地實行壟斷的出讓制度，通過不嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“餓地政策”以及招商引資來誘發(fā)住房用地價格和住宅價格的上漲；華中科技大學(xué)博士生李學(xué)文（2012年）則通過利用省縣市級土地協(xié)議出讓和招拍掛出讓年度非平衡面板數(shù)據(jù)建立PVAR模型對“餓地政策”進(jìn)行實證，得出地方政府在以地方利益最大化的目標(biāo)下，會對工業(yè)用地和商住用地采取差別化策略。

在政治激勵方面，中科院研究員陶然等（2007年）在此基礎(chǔ)上具化了地方官員升遷的考核指標(biāo)，認(rèn)為在對上負(fù)責(zé)的集權(quán)體制下，GDP增長率、財政收入、吸引外資等指標(biāo)是上級考核的重中之重；中山大學(xué)嶺南學(xué)院院長舒元等（2002年）、嶺南學(xué)院教授徐現(xiàn)祥等（2001年）分析了在政績考核背景下，地方政府利用廉價土地進(jìn)行招商引資來發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的行為：清華大學(xué)博士生許根林（2009年）則揭露了地方官員調(diào)整城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃和采取土地收購、儲備和出讓策略來創(chuàng)造出超過前屆的政績的現(xiàn)象。

然而，已有研究尚缺乏對地方政府住房用地供應(yīng)行為的實證分析，尤其是對地方政府住房用地供應(yīng)行為的決策邏輯缺乏深入分析。

二、住房用地供應(yīng)中的地方政府行為角色與目標(biāo)分析

（一）地方政府的行為角色

公共選擇學(xué)派將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政府行為的分析中，認(rèn)為政府以計算成本收益作為行動的基礎(chǔ)，也會憑借行政權(quán)力牟取私利。而激勵理論認(rèn)為要從政府間競爭、晉升激勵、政治壓力、成就感等因素考慮地方政府行為角色的選擇；政治社會學(xué)理論則主要從社會結(jié)構(gòu)階層變化、群體訴求等分析地方政府的角色扮演。這些理論說明地方政府行為角色較為復(fù)雜，需要具體問題具體分析。

（二）住宅用地供應(yīng)中的地方政府行為目標(biāo)

1.住宅用地供應(yīng)的利益主體分析。住宅用地出讓市場流轉(zhuǎn)過程中涉及的利益主體主要有中央政府和地方政府、住房消費(fèi)者、開發(fā)商。作為住宅用地出讓市場的主體，地方政府在住宅用地出讓過程中，與中央政府、農(nóng)民集體、房地產(chǎn)商的利益差異影響了政策對社會利益的分配和調(diào)節(jié)，各個主體目標(biāo)的沖突不僅導(dǎo)致了在政策執(zhí)行過程中各層次的利益沖突的產(chǎn)生，也導(dǎo)致了地方政府目標(biāo)的多元化和復(fù)雜化。

2.住宅用地供應(yīng)中地方政府的目標(biāo)。地方政府具有公共管理者和國有土地所有者的雙重身份：既要行使提供公共服務(wù)、維護(hù)社會公平的職責(zé)，又具有追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”動機(jī)。根據(jù)社會契約論，政府是全體公民權(quán)利的委托行使者，代表著公共利益，因此在住宅土地出讓過程中，地方政府制定的政策應(yīng)與中央保持一致。但在具體操作上，因為中央和地方代理委托關(guān)系、現(xiàn)行財政體制缺陷、地方官員政績考核目標(biāo)錯位和土地出讓機(jī)制的缺陷，地方政府主要以土地收益極大化和招商引資作為雙元目標(biāo)取向。

三、地方政府住房用地供應(yīng)行為的影響因素

（一）土地市場驅(qū)動

1.土地成本。在政府壟斷土地一級市場供應(yīng)的體系下，政府進(jìn)行土地收購、儲備和一級開發(fā)所花費(fèi)的各項成本是政府推出土地規(guī)模和價格的重要影響因素。由于住房用地供應(yīng)會受地方財務(wù)約束，土地取得成本和開發(fā)成本越大，推出土地的出讓底價就越高，同時土地的供應(yīng)量就越少。因此，筆者提出假說1：在土地市場上，住宅用地供應(yīng)面積和住房用地開發(fā)成本呈反比。

2.土地出讓價格。住宅價格一方面受政府出讓主體的影響，另一方面受房地產(chǎn)開發(fā)商的影響。土地價格的變化反映出市場土地需求和住房需求的變化，隨著土地價格的上升，為滿足住房用地需求，政府土地供應(yīng)規(guī)模相應(yīng)增加。因此，筆者提出假說2：在政府經(jīng)濟(jì)理性人思維的影響下，住房用地的供應(yīng)量和住房用地的出讓價格呈正比。

（二）財政與政治激勵

1.財政激勵。分稅制改革使得土地出讓金成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，“土地財政”假說也由此而來。當(dāng)前，在土地財政的影響下，高額土地出讓金成為地方政府的一致經(jīng)營對象，一方面容易導(dǎo)致住房用地供應(yīng)價格的上升，另一方面也使地方政府通過不斷擴(kuò)大住房用地供給的方式來獲取財政收入。

2.政治激勵。在中國經(jīng)濟(jì)增長主要由投資驅(qū)動的模式下，招商引資無疑成為地方政府取得晉升機(jī)會的重要手段。地方政府招商引資的手段包括違法供應(yīng)土地、改善基礎(chǔ)設(shè)施和放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)等，因此地方政府土地供應(yīng)策略與招商引資有重要關(guān)聯(lián)，其中選擇將土地協(xié)議出讓，通過低地價來吸引制造業(yè)投資的現(xiàn)象尤為頻繁。在這—過程中，住房用地的出讓收入因此變成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地收購儲備等經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者，要想平衡財政收入，必須依靠增加土地出讓金來填補(bǔ)因地價出讓工業(yè)用地中帶來的虧損。因此，筆者提出假說3：住宅用地供應(yīng)面積和財政、政治激勵呈正比。

四、地方政府住房用地供給行為的實證分析：以廈門市為例

（一）地方政府住房用地供給行為的特征分析

1.經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和土地供應(yīng)量呈顯著正相關(guān)。通過查閱相關(guān)數(shù)據(jù)庫，得到2D03～2012年廈門市住宅用地供應(yīng)面積以及影響因素的相關(guān)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計得出土地出讓金、人均可支配收入、GDP與土地供應(yīng)量的Spearman系數(shù)。其中住宅用地供應(yīng)面積和土地出讓金、人均可支配收入、GDP和全市總財政收入的r分別為0.967、0.7、0.7和0.7，各自的p值均小于0.05，表明GDP和財政收入等為代表的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長會刺激住房供應(yīng)量的加大。另外，土地供應(yīng)量總體上和GDP總量呈現(xiàn)一致的上升態(tài)勢，尤其近4年來，廈門市住宅用地供應(yīng)面積基本維持在1D0公頃以上?？梢姡瑥B門住房用地供給和經(jīng)濟(jì)績效之間關(guān)系愈加緊密。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展對住房用地的依賴性較明顯。圖1中“住房用地供給在土地總供給的占比”曲線顯示，十年間廈門的住房用地供給比例呈現(xiàn)波浪式下降的趨勢；“土地出讓金占全市財政收入比例”曲線代表了廈門對土地財政的依賴程度：2003～2009年，此占比呈平穩(wěn)上升態(tài)勢，土地財政依賴程度日益增強(qiáng)；2010～2012年，此占比呈急劇下降的態(tài)勢，這歸結(jié)于中央政府對樓市調(diào)控和住房用地監(jiān)管的日益加強(qiáng)。

雖然兩條曲線走向不盡一致，但可以看出兩個比重互相影響。2004～2007年，在住房用地供給占比較高的情況下，土地出讓金在財政收入占比呈現(xiàn)快速上升的趨勢，之后受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和中央管控的影響，兩個占比都開始下降，這顯示了財政與住宅用地供應(yīng)面積共進(jìn)退的現(xiàn)象，原因是目前土地出讓金對住房用地供給量的依賴程度較強(qiáng)，住宅用地實際上已經(jīng)成為了土地供應(yīng)的主體，這種現(xiàn)狀很有可能刺激地方政府加大住房用地的供給來獲取財政收入。另外，雖然土地出讓金當(dāng)下并非市財政的主要來源，但這主要是中央政府的嚴(yán)格調(diào)控造成的，并不能因此否認(rèn)了地方政府的土地財政動機(jī)。

3.住房用地供給呈現(xiàn)量價齊升。圖2中住房用地供給量和土地出讓價格兩者的走勢相似，即呈現(xiàn)量價齊升或者是量價齊跌的現(xiàn)象。廈門的住房用地價格在2007年前后維持在一個較高水平，此時住宅用地供應(yīng)面積伴隨著高地價在2009和2010年連續(xù)創(chuàng)下記錄，之后住房用地成交價格出現(xiàn)下滑，供應(yīng)面積也在2011年開始直線下落。總而言之，廈門市住房用地供給量的確定除了中央調(diào)控的影響外，還參考了住房用地的市場因素，量價齊升和量價齊跌的特點始終貫穿于廈門市的土地市場。

綜上，2003至2012年，廈門市住房用地的供應(yīng)規(guī)?？傮w呈現(xiàn)擴(kuò)大態(tài)勢，政府的經(jīng)濟(jì)理性決策思維體現(xiàn)明顯，其住房用地出讓目標(biāo)更多地服務(wù)于GDP的增長和財政收入。但在近兩年，其住房用地供給量開始縮減，價格趨近平穩(wěn)，對土地財政的依賴程度有所下降，說明中央強(qiáng)調(diào)確保公共服務(wù)質(zhì)量和落實控制房價地價的政策對地方起到了一定的作用。

（二）住房用地供給規(guī)模影響因素的經(jīng)驗分析

1.模型設(shè)計。為分析土地市場和財政與政治激勵因素在住房用地供給規(guī)模中的實際影響，進(jìn)一步選取具體指標(biāo)，來表示各影響因素。應(yīng)變量Y表示住房用地供應(yīng)面積，自變量X表示住宅用地開發(fā)成本，代表用住宅用地收購和一級開發(fā)的支出，自變量X表示住宅用地成交價格，代表住宅用地價格，自變量X表示土地出讓金占全市財政收入比重，代表經(jīng)濟(jì)與政治經(jīng)濟(jì)因素。

基于上述指標(biāo)，利用2003～2012年廈門市的數(shù)據(jù)，建立地方政府住宅用地供應(yīng)行為影響的方程如下：

Y=β+βX+βX+βX+ε

其中，ε為殘差項，β為模型的回歸系數(shù)，t為年份。

2.模型解釋。通過軟件spss16.0對上述四個數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析得到如下結(jié)果：模型經(jīng)過調(diào)整過后的R為0.9847，即模型的解釋力為98.47%，回歸模型的方差分析中F為108.20，對應(yīng)D值為0.01，因此該模型具有很強(qiáng)的擬合度。土地開發(fā)成本X、住宅出讓價格X和土地出讓金占全市財政收入比重X的回歸系數(shù)分別為-0.83、1.27和0.45，同時三者的p值分別為0.05、0.04和0.06，第一個指標(biāo)在5%的置信水平下顯著為負(fù)，后兩個指標(biāo)的系數(shù)都在10%的置信水平下顯著為正。綜合理論和實證研究，可以得出以下結(jié)論：

第一，廈門市住房用地供應(yīng)遵循市場邏輯。由X、X可以得出土地供應(yīng)量和土地開發(fā)成本成反比，和土地價格成正比，具體為廈門市的土地收儲開發(fā)成本上漲1%，住宅用地供應(yīng)面積下降0.83%，住宅用地出讓價格上漲1%，住宅用地供應(yīng)增加1.27%，因此廈門市政府在住宅用地規(guī)模確定上追求利益最大化目標(biāo)。一方面，土地儲備制度使得廈門市政府能提前對出讓地塊進(jìn)行估價，同時也更把握土地供應(yīng)節(jié)奏；另一方面，在經(jīng)營性用地招拍掛制度下，廈門市住房用地往往競爭激烈，溢價率高漲，在財政激勵和政府壟斷土地產(chǎn)權(quán)的背景下，少賠多賺成為地方政府住房用地出讓的一般行為邏輯。

第二，廈門市住房用地供應(yīng)和政治、經(jīng)濟(jì)激勵呈正相關(guān)?；貧w模型的X3表明激勵假說對廈門市近十年的住宅用地供應(yīng)邏輯具有解釋力，即土地出讓金在全市財政收入比重增加1%，則住宅用地的供應(yīng)量對應(yīng)增加0.45%，與理論預(yù)測一致。中央對地方政府的考核體系著重使得地方政府強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是其在區(qū)域競爭中取得政治機(jī)會的砝碼，大部分地方政府間競爭主要圍繞著招商引資的競爭，這一競爭模式容易加大地方政府對于高價出讓住房用地以彌補(bǔ)低價出讓工業(yè)用地的機(jī)會成本的動機(jī)，地方政府選擇“以地生財”，抬高住房用地出讓價格，獲得大量預(yù)算外土地出讓收入。

五、結(jié)論

在中央政府、土地開發(fā)商和社會群體多元壓力下，地方政府兼有社會人和“經(jīng)濟(jì)人”角色，在公共財政、土地制度等多個制度下，其“以地生財”的土地出讓動機(jī)明顯，在住房用地供給和出讓的目標(biāo)主要為取得經(jīng)濟(jì)收入和晉升機(jī)會，地方政府更傾向于扮演“經(jīng)濟(jì)人”角色，住房用地供給量和土地出讓金依賴程度呈正相關(guān)，并明顯受到土地出讓成本收益核算的影響。

從國際視野來看，地方政府歸根結(jié)底是為公共目標(biāo)服務(wù)的，其住房用地供應(yīng)要服從于公共政策目標(biāo)的整體安排。中央也應(yīng)注意從官員激勵設(shè)計上控制土地供應(yīng)和優(yōu)化土地利用，改變唯GDP的政績觀，加入對資源利用效率、社會效益等維度的考核，并引入和加大民意的政治影響度，調(diào)整我國目前的公共財政體制，改變當(dāng)前中央和地方財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，淡化地方政府利用土地來獲取財政收入的動機(jī)，從而改變地方政府的土地供應(yīng)行為。