大學多中心治理與政府的主要責任

祝青江

【摘要】多中心治理不僅是大學治理的新思維方式和理論框架，更成為當前大學發(fā)展的必然選擇。然而，大學多中心治理卻有著治理空間單維、治理主體單中心、治理權利向度單向流動等困境。政府應在更新觀念、簡政放權，完善制度、明確分工，培育市場和社會、形成合力，進一步推進大學獨立、自主治理等方面承擔更多責任，以進一步推進大學多中心治理。

【關鍵詞】大學 多中心治理 政府 責任

【中圖分類號】G ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

在市場理論和主權理論的基礎上，美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出了多中心治理理論。面對政府和市場相繼失靈，該理論最早作為社會治理的一種“理想類型”運用于公共經濟領域，進而逐步滲透到教育領域。該理論指出：“通過社群組織自發(fā)秩序形成的多中心自主治理結構、以多中心為基礎的新的‘多層級政府安排’（具有權力分散和交疊管轄的特征），多中心公共論壇以及多樣化的制度與公共政策安排，可以在最大程度上實現對集體行動中的機會主義的遏制以及公共利益的持續(xù)發(fā)展。”①

當今，多中心治理不僅成為大學治理一種新的思維方式和理論框架，更成為當前大學發(fā)展的必然選擇。

多中心治理的概念

“多中心治理”直接對立于一元或單中心權威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效地進行公共事務管理和提供公共服務，實現持續(xù)發(fā)展的績效目標，由社會中多元的獨立行為主體（個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織），基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博奔、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。②多中心治理以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，減少了“搭便車”行為，擴展了治理的公共性。③

根據龍獻忠的觀點：高等教育的多中心治理包括空間上的多中心、管理主體的多中心和權力向度上的多中心等。④即：治理空間多中心是基于原有的政府與市場治理主體，增加社會治理主體參與，建構政府、市場和社會治理主體的三維空間治理;治理主體多中心指除代表公共機構的政府外，引入私人機構、第三部門等參與，并強化其權力中心地位，以形成治理主體的多個決策中心;權力向度多中心是改變原來政府主體對于其他治理主體權力單向的上下流動至治理主體間多元多向度互動，網絡化的多向交流。

大學多中心治理的現實困境

雖然多中心治理已經成為大學治理的新思維方式和理論框架，但大學多中心治理同時也存在一些現實困境。

治理空間單維困境。一直以來，承襲計劃經濟傳統(tǒng)思想，政府被理所當然地視為大學管理唯一的合法機構和單一的最高權力，擁有大學管理至高無上的絕對權威，從而導致現實情況下政府排斥市場、社會等其他力量的治理參與，實行單邊治理。雖然，隨著多中心治理理念深入，市場、社會等其他力量開始逐步介入大學治理，但由于自身力量偏弱等原因多維空間治理仍主要停留在口頭上，更多體現標簽化活動，實際參與不足，難以在多維治理框架下發(fā)揮應有作用。

治理主體單中心困境。在我國中央集權思想影響下，政府一直集舉辦者、管理者、辦學者大權于一身，在治理主體中一支獨大，獨享占有和分配資源的權利，強制性的行政權力特征明顯，市場、社會等其他治理主體參與不足，沒有話語權。目前，隨著多中心治理理念提出和發(fā)展，政府逐步進行由大政府到小政府，無限政府到有限政府的轉變，市場、社會等其他治理主體也開始逐步進入大學治理，但受長期以來中央集權的定式影響，多中心治理依然只能體現在政府無微不至的管控，體現在政府主體的集權和壟斷，一切“都是政府說了算”，政府的治理單中心地位難以撼動。

治理權力向度單向流動困境。正是因為大學多中心治理中政府這一主體過于強勢，在大學治理中，政府與市場、社會等治理主體的關系也更多還是上下級關系，是控制與被控制的關系，大學治理權力運行方向只強調政府主體自上而下的單向度控制，不允許也不習慣市場、社會等治理主體與政府間的多向互動交流，市場、社會等治理主體缺乏應有的獨立性，平等關系建立乏力，因而也談不上三者之間平等協(xié)商與對話，難以形成彼此制衡、持續(xù)互動的博弈關系，治理權力向度上下互動、網絡化的多向平等交流短時間還難以形成。

大學多中心治理困境主要原因分析

傳統(tǒng)觀念制約。我國傳統(tǒng)觀念倡導“中央集權”、“政府本位”，政府代表國家對大學發(fā)號施令，行政性極強的教育資源分配方式、至高無上的合法性和不可置疑的合理性，讓市場、社會等其他治理主體毫無討價還價的余地，政府與市場、社會儼然成為統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系，上級和下級的關系，而不是多中心治理框架下的契約關系、合作關系、伙伴關系。而這種上下級關系的思維定勢，一定程度上又壓抑了市場、社會等治理主體的熱情性和主動性，事不關己高高掛起，對自己擁有的參與權、知情權、監(jiān)督權等治理權利認識不到位，無法發(fā)揮應有的治理作用。

多中心治理制度缺失。多中心治理需要各治理主體之間相互發(fā)揮作用，而這一相互作用需要以清晰準確的功能定位為基礎，需要以相應的制度為保障。然而，現實條件下，多中心治理制度還未能完整建構，導致各治理主體功能定位不準，權責不清，職責不明。而長期的計劃體制、政府直接控制的制度安排、“大政府”的固化思維彰顯更是強化了政府主體的單中心地位，同時也讓政府承擔了無限責任，而無所不包無所不能的“全能政府”與市場、社會治理主體自然形成了給予與接受，發(fā)布命令與執(zhí)行命令的上下級功能定位，滋長了市場、社會等其他治理主體的“事不關己高高掛起”思想，束縛了市場、社會等其他治理主體的自主意識和獨立性，導致其缺乏應有的生機與活力。

市場、公民社會（第三部門）發(fā)育不成熟。毫無疑問，在大學多中心治理的框架下，政府、市場、社會等各治理主體是并存的，其目標利益函數迥然不同、價值追求也大有差異，大學治理不僅需要構建平等的主體關系，更需要以協(xié)商對話等平衡各治理主體之間的利益關系，使它們之間呈現出良性制衡局面。而平等的主體關系則依賴于權力地位的對等，依賴于成熟市場、公民社會（第三部門）對政府主體的權力制衡。然而，長期政府主體單中心治理讓市場、社會等治理主體缺少實踐的土壤，治理參與少，經驗缺乏，治理能力不足，而這又反過來影響政府對市場、社會等治理主體的信任，影響市場、社會等治理主體生長發(fā)育。

大學自身獨立不足。雖然《高等教育法》明確了大學的法人地位，但在實際的大學治理過程中，國家通過經費劃撥、主要領導任免等牢牢控制大學領導權，讓“大學一度與政府沒有邊界，完全淪為政府的附屬機構”⑤。在官本位盛行文化背景下，在森嚴等級制度滲透下，大學更多受到政府控制或干預，體現政府意志，體現政府主體的單元單中心治理，實現權力自上而下單向度流動，大學依然處于相對無權狀態(tài)，無法依法享有真正意義上實質性的辦學自主權，獨立不足，在自身發(fā)展上完全喪失發(fā)言權。

政府在大學多中心治理中的主要責任

推行大學多中心治理并不否認政府在大學治理的責任，實際上，為進一步推進大學多中心治理，政府要在以下幾個當面承擔更多的責任。

轉變觀念，簡政放權。多中心意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”⑥。因而，政府需要轉變觀念，重視市場、社會等治理主體獨立地位，信賴其在大學治理中的重要作用，構建主體間平等合作關系，實現主體間單純的縱向行政命令關系向橫向相互依賴、信任協(xié)商、交互作用關系轉變，實現自身向有限、有效、責任政府轉變，實現單中心到多中心合作治理觀念更新。

同時，政府需進一步明確自身的局限性，堅持有所為有所不為，在多中心治理框架下重新厘定自身的權力邊界，明確自身在大學治理中新的職能和責任，簡政放權，變直接管理為間接管理，認識到“提供服務并非是政府的義務，政府的義務是保證服務提供得以實現”⑦，實現大學治理權力也在政府、市場、社會等更大范圍內進行合理分配和轉移，真正實現政府主體從統(tǒng)治到掌舵，從控制到服務的深刻蛻變。

但需要注意的是，強調大學多中心治理并不等于無中心，政府分權也并不意味著放棄權利，作為同輩中的長者，“政府只是從被沒完沒了的瑣碎小事所淹沒的黑暗平原上撤退，進而在明朗的、可策略性的總攬全局的制高點避難”⑧。

完善制度，明確分工。在大學多中心治理的框架下，政府與市場、社會等治理主體實現了權力共享、責任共擔的同時，也帶來了權力界限模糊、責任認定困難等種種弊端。因此，政府需要推動大學多中心治理立法工作，重新審視政府、市場、社會等各治理主體之間權責配置及其相互關系，以制度和規(guī)則規(guī)范其有限但獨立的法定地位，重新界定各治理主體在大學治理中的職能和作用，采用分級、分層、分段的多樣性科學合理制度安排，再造涉及各治理主體的包括參與、分權、溝通、激勵、制衡與監(jiān)督等制度和過程，明確其功能定位和相應的權利和義務，實現責權利的一致性。

通過完善的制度安排，建構多中心治理框架下多元、多中心、權力多向度互動與合作機制，實現政府、市場、社會各治理主體平衡和整合的合作關系，促進三者在多中心治理運轉中各自承擔最優(yōu)職責，形成合力。

當然，在大學治理權力主體多中心的情況下，在當前市場、社會治理主體還發(fā)育不成熟的背景下，面對各治理主體目標的相異性，面對不同的需求和利益訴求，政府也需要主動擔負大學治理的最終責任，整合各治理主體多種、多樣化利益訴求和相互獨立的分割化力量，因為“在社會子系統(tǒng)治理失敗的地方，政府還扮演著‘元治理’的角色，有責任采取最后的補救措施來重塑合作網絡”⑨。

培育市場和公民社會（第三部門），形成合力。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。⑩因此，大學多中心治理，意味著多元治理主體的共同參與，多向合作，意味著政府權限和職能的弱化，需要有市場和社會治理主體發(fā)揮作用以填補其“權能真空”，而這一切有賴于成熟市場、公民社會（第三部門）的發(fā)展完善。

因此，政府需要高屋建瓴，主動打破自身單元單中心治理的傳統(tǒng)格局，吸收和鼓勵市場、公民（第三部門）參與大學治理，充分信賴其治理的能力和水平并給與實踐的舞臺，構建政府—市場—社會三維一體的合作伙伴關系，提高市場和公民的參與意識、參與能力，從而依靠多種相互發(fā)生影響行為者互動合作形成相互依賴的多中心合作網絡，以三者的合力推動大學治理科學化、民主化。

需要說明的是，在當前形勢下，在市場力量得到進一步發(fā)展的情況下，更需要大力培育公民社會（第三部門）治理主體的力量，因為“由民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理”。

進一步推進大學獨立，自主治理?！岸嘀行捏w制設計的關鍵因素是自發(fā)性，自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質?！币蚨?，大學多中心治理以自主治理為基礎，強調自發(fā)秩序的重要作用，反對政府治理主體權力壟斷，加之大學有自身的發(fā)展邏輯，其固有的社團組織特性也讓大學自身的自我治理作用凸顯。在新的歷史條件下，政府需要在多中心治理框架下，重新界定大學與政府、市場、社會的權力邊界，進一步強化大學自主和法人地位，推動大學真正地以獨立的“人格”走入社會中心，從邊緣到中心，獨立、平等地與政府、市場、社會等其他治理主體發(fā)生關系、進行合作，真正實現“大學自由、大學自治”從應然走向實然，實現大學從被動接受到主動參與，從消極自由轉向積極自由，提高自主治理的能力和水平，發(fā)揮其自我治理作用，真正實現治理網絡化。

結語

面對當前形勢下大學多中心治理中治理空間單維、治理主體單中心、治理權利向度單向流動等困境，政府治理主體，任重道遠，應在更新觀念、簡政放權，完善制度、明確分工，培育市場和社會，形成合力，進一步推進大學獨立、自主治理等方面承擔更多責任，以進一步推進大學多中心治理。

（作者為成都師范學院講師、華東師范大學訪問學者）

【注釋】

①余敏江：《政府管理改革的新視界：當代公共管理與憲政關系研究》，北京：中國社會科學出版社，2009年，第161頁。

②[美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心治理體制與地方公共經濟》，毛壽龍譯，上海三聯書店，2000年，第67～75頁，第78頁。

③孔繁斌：《公共性的再生產：多中心治理的合作機制建構》，南京：江蘇人民出版社，2012年，第38頁。

④龍獻忠：“高等教育的多中心治理：內涵、必要性與意義”，《江蘇高教》，2006年第6期，第19頁。

⑤周光禮：《學術自由與社會干預—大學學術自由的制度分析》，武漢：華中科技大學出版社，2003年，第218頁。

⑥[美]埃里諾·奧斯特羅姆：《公共服務的制度建構—都市警察服務的制度結構》，上海三聯書店，2000年，第10頁。

⑦[美]戴維·奧斯本等：《改革政府—企業(yè)家精神如何改革公共部門》，上海譯文出版社，2006年，第18頁。

⑧[英]杰夫·惠迪，薩利·鮑爾，大衛(wèi)·哈爾平著：《教育中的放權與擇校：學校、政府和市場》，馬忠虎譯，北京：教育科學出版社，2003年，第47頁。

⑨陳振明：《公共管理學》（第2版），北京：中國人民大學出版社，2003年，第105頁。

⑩俞可平：“治理與善治引論”，《馬克思主義與現實》，1999年第5期，第38頁。

俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第328頁。

責編 /許國榮（實習）