《立法法》15年來首次“大修”讓地方政府不再“任性”

鄒堅貞

3月15日，全國人大代表在十二屆全國人大三次會議閉幕會上表決通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，用十二屆全國人大三次會議副秘書長、發(fā)言人傅瑩的話來說，《立法法》是規(guī)范所有立法行為的法，被稱為“管法的法”。

去年，多地“連夜出臺”的機(jī)動車限號或限購政策、“說漲就漲”的燃油稅、“土法大于國法”的地方政府紅頭文件，等等，都為《立法法》的備受關(guān)注，埋下了伏筆。立什么法、怎么立法，以及政府如何守法等問題隨之而來。

此次修訂，是《立法法》頒布15年以來的首次“大修”。2000年開始施行的《立法法》共94個條款，本次修改增設(shè)11條、35處，修改條款占1/3，這些修改帶給《立法法》的變化有多大？對未來又有什么影響？

現(xiàn)有稅收條例全部改為稅法：

2020年完成

全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康接受媒體采訪時表示，我國目前的十余種稅收條例都要制定成法律，從而催生出十余部稅法。據(jù)賈康介紹，財政部制定了一個時間表，計劃在2020年完成所有稅種的立法工作，任務(wù)十分緊迫。

目前，我國稅收共18種，但只有3種是由法律規(guī)定的，其他15種都是國務(wù)院制定暫行條例后開征的。暫行條例屬于行政法規(guī)，效力低于法律。自1985年全國人大把稅收立法權(quán)授予國務(wù)院，“條例”或“暫行條例”就成了大多數(shù)稅收的征收依據(jù)，其收入占稅收總收入的約70%。而且一些“暫行條例”已經(jīng)“暫行”了近20年。

以2009年起施行的《消費(fèi)稅暫行條例》為例，該條例規(guī)定成品油消費(fèi)稅調(diào)整由財政部和國稅總局起草意見后上報國務(wù)院，由國務(wù)院審批通過后實(shí)施。

對此，有車一族想必有切膚之痛，去年11月到今年1月，在油價“三連跌”的情況下，成品油消費(fèi)稅卻來了個“三連漲”。公眾質(zhì)疑財政部調(diào)整燃油稅太“任性”，但有《消費(fèi)稅暫行條例》作依據(jù)，雖然“任性”卻并不違法。類似的“任性”行為還有很多，而這些將伴隨著《立法法》的修改而終結(jié)。

傅瑩在十二屆全國人大三次會議新聞發(fā)布會上表示，這次提交審議的《立法法修正案草案》當(dāng)中，對全國人大常委會的稅收專屬立法權(quán)作了更加明確的規(guī)定。如果草案通過，在2020年之前，要全面落實(shí)稅收法定原則。也就是說，人大及其常委會的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)有明確的授權(quán)期限，并規(guī)定授權(quán)的期限不得超過五年。這意味著，今后這樣“一次授權(quán)，長期有效”的情形將不復(fù)存在。

“紅頭文件”不在調(diào)整范圍，但更不能“任性”

過去的2014年，“限行”、“限購”常常令人措手不及。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川告訴記者，深圳去年進(jìn)行車輛限購并不是通過地方政府規(guī)章，而是深圳市政府做出了一個行政決定，也就是媒體所稱的“紅頭文件”?！凹t頭文件”指的是各級政府和政府部門發(fā)布的規(guī)章以下的，具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規(guī)范性文件”。也就是說，“紅頭文件”不屬于法律的范疇，其效力甚至在最低階的法律文件——地方政府規(guī)章之下，且由于沒有統(tǒng)一的法律調(diào)整，在制定程序上比規(guī)章寬松很多。

社會各界對此次修改對“紅頭文件”進(jìn)行規(guī)范寄予厚望。有媒體就報道稱，新《立法法》將勒住“紅頭文件”這匹“任性”的馬。不過這可能是一個誤讀。

3月9日下午，十二屆全國人大三次會議新聞中心舉行的記者會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜在回答記者關(guān)于“限行”、“限購”的“紅頭文件”是否違法的提問時就回應(yīng)稱，現(xiàn)在媒體提到的“紅頭文件”，不是地方政府規(guī)章，不屬于《立法法》的調(diào)整范圍。

不過，鄭淑娜表示，“紅頭文件”雖然不屬于《立法法》的調(diào)整范圍，但是沒有法律、法規(guī)依據(jù)，更不能設(shè)定減損公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的規(guī)范。我國監(jiān)督法規(guī)定，本級人大常委會可以審查本級人民政府的決定、命令是不是符合法律、法規(guī)規(guī)定。如果不符合法律、法規(guī)規(guī)定，人大有權(quán)予以撤銷。而這里所說的規(guī)范性文件，當(dāng)然包括了“紅頭文件”。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱力宇告訴記者，目前，我國地方性法規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于地方政府規(guī)章的數(shù)量，地方各級人民政府實(shí)行的民主集中制與地方各級人民代表大會實(shí)行的民主集中制相比，有很大差距。在首長負(fù)責(zé)制下制定的地方政府規(guī)章更容易體現(xiàn)的是部門利益、首長意志。

正因?yàn)榇耍隆读⒎ǚā纷鞒鲆?guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

另外，新《立法法》也從實(shí)際出發(fā)作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。但政府規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

莫于川的解讀是，這就相當(dāng)于上了個定時器，時間一到必須重新審查，能升級就升級，不升級就將廢止。

更能夠反映人民意愿

此外，新《立法法》規(guī)定，在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可以召開聽證會，聽取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團(tuán)體、社會組織和有關(guān)專家等方面的意見。

中國政法大學(xué)副校長、行政法學(xué)教授馬懷德指出，過去在法律制定過程中，公眾也有一些參與的權(quán)利和渠道，但是深度和廣度都不夠，立法機(jī)關(guān)對公眾參與的重視和保障不夠、反饋不及時，公眾參與立法的意見能否被吸收以及吸收的程度也沒有制度上的保障。新《立法法》明確規(guī)定要擴(kuò)大公眾的參與，更能夠反映人民意愿。